《海岛保护法》弱化主权保护后果严重

原文：http://club.china.com/data/thread/12171906/2708/47/95/9_1.html

当得知我国有了海岛保护法，很是高兴一阵，以为我海岛遭外国侵占的历史行将结束。但一细看这部海岛保护法的内容，顿觉心凉。原来这部刚经人大常委会通过的《海岛保护法》居然只强调保护海岛生态而很少涉及主权保护，仅在其总则第一条中写明该法有“维护国家海洋权益”之宗旨[注1]，（可见制定该法时知道应有维护国家主权权益原则，） 然其具体条文却无保护海岛主权内容，而是以保护生态之名力图维持大多数无人海岛之无人现状，严重限制了对我海岛国家主权的维护。这与我国2003年公布并于当年7月1日实行的《无居民海岛保护与利用管理规定》“国家鼓励无居民海岛的合理开发利用和保护，”并藉此加强主权维护的精神全然相悖[注2]。

国际法关于海岛主权向有无主地先占之说，我为保护生态而严格限制自己的人民对无居民海岛的旅游和开发，并尽力淡化海岛保护的主权维护目标，岂非为他人乘机占我岛屿创造机会？这显然有悖于维护我海岛及海洋权益之原则。

主权与生态，孰重孰轻？主权不保，谈何生态？维护主权就一定会损害生态吗？何况当今我国大量无人海岛所面临最严重的威胁是外国侵占，主权沦陷。日本占我钓鱼岛并据此要与我平分大陆架，南海我数百岛礁被周边邻国侵占，竖起上千油井大肆盗采我石油天然气，皆因岛上无人所致。而韩国之所以保住独岛，也正因有其人员登岛守卫。

“根据我国1996年批准的《联合国海洋法公约》，一个岛屿或者岩礁就拥有1550平方公里的领海海域，而一个能够维持人类居住或其本身的经济生活的岛屿则可以拥有43万平方公里的管辖海域。”[注3] 可见海岛主权关系国家战略利益之巨大，远非生态目标可替代。况且有主权才谈得上保护生态和资源，钓鱼岛和南海数百岛礁因主权沦陷，生态和资源惨遭外国破坏盗窃，又如何进行保护？

总之，这部《海岛保护法》名不符实，其实应该叫作《海岛生态保护法》更合适。但即使叫作《海岛生态保护法》，其对于我国海岛海域主权的维护仍然是不利的。因其以生态利益为最高原则限制了国家重大的主权利益。

具体分析如下：

关于总则

总则第二条中居然说，“本法所称海岛保护，是指海岛及其周边海域生态系统保护，无居民海岛自然资源保护和特殊用途海岛保护。”[注4] 这显然与总则第一条“维护国家海洋权益”严重冲突。

无居民海岛仅仅是“自然资源保护”的问题吗？

即便这部《海岛保护法》有特殊用途海岛保护之说，并将“领海基点所在海岛、国防用途海岛”等列为“具有特殊用途或者特殊保护价值的海岛，实行特别保护。”[注5] 但我国面积大于500平方米的无人海岛有6763个，面积在500平方米以下的岛屿和岩礁则有上万个。显然大部分都不能被列入“特殊用途海岛保护”，难道这大部分无人岛屿没有主权权益保护问题吗？2003年7月8日国家海洋局海域管理司资质管理处处长王忠接受《 国际先驱导报》记者专访时就坦言：曾发生过外国人擅自登临我国浙江沿海无居民海岛的事件[注6]。

而且一旦外国人占据我无人岛屿，我民众因受自己法律约束足迹罕至无人岛，又如何能发现外国侵占？若他人占我岛屿成既成事实，我再如今日对钓鱼岛、南沙这般以“和平”为最高原则，岛屿主权岂不又遭沦陷？如此领海基线也会因此改变，特殊用途海岛保护还有何意义？

总则第七条“任何单位和个人都有遵守海岛保护法律的义务，并有权向海洋主管部门或者其他有关部门举报违反海岛保护法律、破坏海岛生态的行为。”[注7] 这里仍然没有涉及主权维护，而“海岛保护法律”因前面总则第二条“本法所称海岛保护，是指海岛及其周边海域生态系统保护，无居民海岛自然资源保护和特殊用途海岛保护。”也无关主权，似乎“任何单位和个人”都只有保护生态和自然资源的义务，而无维护主权的义务。

关于海岛保护规划

第八条“制定海岛保护规划应当遵循有利于保护和改善海岛及其周边海域生态系统，促进海岛经济社会可持续发展的原则。”[注8]

制定海岛保护规划的原则除了生态就是经济，还是没有主权什么事。

而2003年的《无居民海岛保护与利用管理规定》则在其《第二章 功能区划和规划》中却规定“第八条　无居民海岛功能区划依照下列原则编制：……(四)维护国家主权权益，保障国防安全，保护军事设施。……第十条　沿海县级以上地方海洋行政主管部门应当依照无居民海岛功能区划编制无居民海岛保护与利用规划。”[注9]

显然，新的《海岛保护法》在海岛规划方面刻意去掉了维护国家主权权益的内容。

关于海岛保护的具体实施条款

在《海岛保护法》第三章《海岛的保护》，除第四节《特殊用途海岛的保护》和第一节《一般规定》相关条款涉及领海基点标志和军事设施保护，第三章其余各条款均无维护主权内容，而只提保护生态、自然资源等。而恰恰是这大量无领海基点标志、无军事及其它公益设施的无人海岛，国家主权也面临着与“特殊用途海岛”同样严重的威胁，很有可能也受到外国人侵占。因此，目前的这个《海岛保护法》偏偏在应该也是主权保护重点的地方主权保护却严重缺位。

2003年7月，《无居民海岛保护与利用管理规定》正式施行后，我国家海洋局海域管理司资质管理处处长王忠就此事接受《 国际先驱导报》记者的专访时曾特别强调：对主权的理解不能有空白！[注10] 而6年半后的《海岛保护法》却偏偏留下大量无居民海岛主权保护的巨大空白。

这个大空白主要体现在第三章《海岛的保护》第三节《无居民海岛的保护》和第一节《一般规定》的有关条款上。在这两节最应该写明无居民海岛主权保护内容的地方，及整个《海岛保护法》，都已然没有了2003年《无居民海岛保护与利用管理规定》中“国家鼓励无居民海岛的合理开发利用和保护”的条款和精神，而代之以：

第二十八条“未经批准利用的无居民海岛，应当维持现状；禁止采石、挖海砂、采伐林木以及进行生产、建设、旅游等活动。”[注11]

第三十四条“临时性利用无居民海岛的，不得在所利用的海岛建造永久性建筑物或者设施。”[注12]

第三十五条“在依法确定为开展旅游活动的可利用无居民海岛及其周边海域，不得建造居民定居场所，不得从事生产性养殖活动；”[注13]（许可旅游，就不许定居、养殖。）

如违反这些限制，则《海岛保护法》第五章《法律责任》中有以下处罚条款：

第四十七条 “违反本法规定，在无居民海岛进行生产、建设活动或者组织开展旅游活动的，由县级以上人民政府海洋主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处二万元以上二十万元以下的罚款。”[注14]

第五十条“在临时性利用的无居民海岛建造永久性建筑物或者设施，或者在依法确定为开展旅游活动的可利用无居民海岛建造居民定居场所的，由县级以上人民政府海洋主管部门责令停止违法行为，处以二万元以上二十万元以下的罚款。”[注15]

必须指出的是：2003年的《无居民海岛保护与利用管理规定》并未限制旅游（包括“未经批准利用的”无人岛），也并未禁止定居（只是规定“确需将无居民海岛转为有居民海岛的，除按规定报批外，应当逐级上报国家海洋局、民政部和总参谋部备案。”[注16]），而新的《海岛保护法》却首次禁止了“未经批准利用的”无居民海岛的旅游。而对定居限制得比旅游还要严格。

2003年的《无居民海岛保护与利用管理规定》严格限制的重点是“炸岛、岛上采挖砂石、实体坝连岛工程等损害无居民海岛及其周围海域生态环境和自然景观的活动。”[注17] 是要在鼓励无居民海岛开发的同时防止开发对生态和海岸线的破坏。而新的《海岛保护法》所增加的限制重点是旅游和定居，刻意去掉“国家鼓励无居民海岛的合理开发利用和保护”的内容实际上是不再鼓励无居民海岛的开发利用，而要尽量保持其无人状态。这完全违背了2003年“国家鼓励无居民海岛的合理开发利用和保护”以强化无居民海岛主权维护的精神。

表面上看，2003年的《无居民海岛保护与利用管理规定》与现在的《海岛保护法》虽然都规定开发无居民海岛要经过申请和批准，但2003年的《规定》因有“国家鼓励无居民海岛的合理开发利用和保护”的宗旨，“根据规定，6000多个无人海岛的开发权将向公众开放，”[注18] 从而500平方米以上的无人岛屿基本都能得到开发利用，基本解决其主权保护问题。而现在的《海岛保护法》因没有鼓励无居民海岛开发利用的宗旨，却将生态保护作为最主要目的，并规定“未经批准利用的无居民海岛，应当维持现状；” 而且可以利用来旅游的又不准定居，因此，大量无人海岛中能通过开发利用基本落实主权保护问题的只能是一部分，甚至是很小一部分。

请教《海岛保护法》的制定者：不鼓励并限制无人海岛的开发，尽量保持其无人状态，如其被外国人占去怎么办？天长日久这些海岛被遗忘又怎么办？（须知我许多领土、海岛等都是因国民足迹不至而被遗忘，最后导致外国人占据而丧失主权。）

关于《海岛保护法》的监督检查和法律责任

在《海岛保护法》的《监督检查》和《法律责任》这两章中，也是只有关于生态资源保护方面，及领海基点标志和军事等公益设施保护方面的监督检查和处罚条款，除此之外，大量无人海岛的主权保护内容也如前几章同样缺位，被留下主权保护方面巨大的的监督检查和法律责任漏洞。

根据该法，会有人因生态及“特殊用途海岛”标志、设施遭破坏而受监督和处罚，却无任何个人和部门会对（除标志、设施外的）国家主权损失而受监督和处罚。

关于被外国侵占海岛的保护问题

我钓鱼岛及南海数百岛礁被外国侵占，不仅践踏我主权，而且严重破坏生态，疯狂盗窃我资源。《海岛保护法》对这些最该保护的海岛却视而不见，不置一词，这是为什么？难道这些被占海岛不是我领土？不该受我法律管辖？

我公布《海岛保护法》却对大量海岛被侵占不表明维护国家主权权益的严正立场和坚定决心，给入侵者传递的是什么信息？！“和平”？“和谐”？

结束语

何以刚通过的《海岛保护法》比起2003年7月1日实行的《无居民海岛保护与利用管理规定》在维护国家主权方面有如此巨大差距？是六年半以来我海岛主权沦陷问题好转解决了吗？显然不是，这六年多来我海疆岛屿面临的安全形势更加恶化了。南海数百岛礁，我仅占几个；上千油井，竟无我一座。东海日本不但进一步巩固对我钓鱼岛的侵占，公然派军舰常驻；而且去年又以“东海共识”兵不血刃掠我半个大陆架。六年多来我海疆岛屿的主权危机恰恰是因我维护国家主权之意志在不断弱化，在我疆土海域遭严重侵犯时，外交大员竟对外宣示以“和平”为最高原则，绝不动用武力。从而极大地鼓励了不怀好意的邻国放心大胆侵我海疆占我海岛。

而今的《海岛保护法》正是我维护国家主权意志决心不断弱化的反映，其一旦实行，将如外交部的“和平”宣示，必进一步激起邻国贪欲，并给其以可乘之机，我东海、南海形势将更加恶化，此严重后果也必将影响到我周边整个安全形势（包括陆地）。因此，必须立即采取补救措施，对《海岛保护法》追加维护国家主权的补充条款，至少不应从2003年《无居民海岛保护与利用管理规定》“国家鼓励无居民海岛的合理开发利用和保护”的既定精神原则后退，并表明我维护海岛国家主权的坚强决心和意志！

说明：文中蓝字为引用的《海岛保护法》条款内容。红字为引用的2003年《无居民海岛保护与利用管理规定》的条款，及2003年7月8日国家海洋局海域管理司资质管理处处长王忠接受记者专访的讲话《对主权的理解不能有空白》的内容。

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注1：见《海岛保护法》第一条

注2：见2003年《无居民海岛保护与利用管理规定》第三条

http://www.gov.cn/gongbao/content/2003/content_62328.htm

注3：见2003年7月8日国家海洋局海域管理司资质管理处处长王忠接受《 国际先驱导报》记者的专访时的讲话《对主权的理解不能有空白》——人民网日本版2003年7月16日《荒岛管理 中国落后日本30年》http://japan.people.com.cn/2003/7/16/2003716110105.htm

注4：见《海岛保护法》第二条

注5：见《海岛保护法》第三十六条

注6：同注3

注7：见《海岛保护法》第七条

注8：见《海岛保护法》第八条

注9：见2003年《无居民海岛保护与利用管理规定》第八、第十条

注10：同注3

注11：见《海岛保护法》第二十八条

注12：见《海岛保护法》第三十四条

注13：见《海岛保护法》第三十五条

注14：见《海岛保护法》第四十七条

注15：见《海岛保护法》第五十条

注16：见2003年《无居民海岛保护与利用管理规定》第三十三条

注17：同注2

注18：同注3

杨芳洲

2010年1月3日

附一：《海岛保护法》（2010年3月1日实行）

附二：《无居民海岛保护与利用管理规定》（2003年7月1日实行）

附三：国家海洋局海域管理司资质管理处处长王忠2003年7月8日接受《 国际先驱导报》记者的专访时的讲话《对主权的理解不能有空白》——人民网日本版2003年7月16日《荒岛管理 中国落后日本30年》

附一：

中华人民共和国海岛保护法
（２００９年１２月２６日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过）

目录

第一章　总则

第二章　海岛保护规划

第三章　海岛的保护

第一节　一般规定

第二节　有居民海岛生态系统的保护

第三节　无居民海岛的保护

第四节　特殊用途海岛的保护

第四章　监督检查

第五章　法律责任

第六章　附则

第一章　总　则

第一条　为了保护海岛及其周边海域生态系统，合理开发利用海岛自然资源，维护国家海洋权益，促进经济社会可持续发展，制定本法。

第二条　从事中华人民共和国所属海岛的保护、开发利用及相关管理活动，适用本法。

本法所称海岛，是指四面环海水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域，包括有居民海岛和无居民海岛。

本法所称海岛保护，是指海岛及其周边海域生态系统保护，无居民海岛自然资源保护和特殊用途海岛保护。

第三条　国家对海岛实行科学规划、保护优先、合理开发、永续利用的原则。

国务院和沿海地方各级人民政府应当将海岛保护和合理开发利用纳入国民经济和社会发展规划，采取有效措施，加强对海岛的保护和管理，防止海岛及其周边海域生态系统遭受破坏。

第四条　无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权。

第五条　国务院海洋主管部门和国务院其他有关部门依照法律和国务院规定的职责分工，负责全国有居民海岛及其周边海域生态保护工作。沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门和其他有关部门按照各自的职责，负责本行政区域内有居民海岛及其周边海域生态保护工作。

国务院海洋主管部门负责全国无居民海岛保护和开发利用的管理工作。沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门负责本行政区域内无居民海岛保护和开发利用管理的有关工作。

第六条　海岛的名称，由国家地名管理机构和国务院海洋主管部门按照国务院有关规定确定和发布。

沿海县级以上地方人民政府应当按照国家规定，在需要设置海岛名称标志的海岛设置海岛名称标志。

禁止损毁或者擅自移动海岛名称标志。

第七条　国务院和沿海地方各级人民政府应当加强对海岛保护的宣传教育工作，增强公民的海岛保护意识，并对在海岛保护以及有关科学研究工作中做出显著成绩的单位和个人予以奖励。

任何单位和个人都有遵守海岛保护法律的义务，并有权向海洋主管部门或者其他有关部门举报违反海岛保护法律、破坏海岛生态的行为。

第二章　海岛保护规划

第八条　国家实行海岛保护规划制度。海岛保护规划是从事海岛保护、利用活动的依据。

制定海岛保护规划应当遵循有利于保护和改善海岛及其周边海域生态系统，促进海岛经济社会可持续发展的原则。

海岛保护规划报送审批前，应当征求有关专家和公众的意见，经批准后应当及时向社会公布。但是，涉及国家秘密的除外。

第九条　国务院海洋主管部门会同本级人民政府有关部门、军事机关，依据国民经济和社会发展规划、全国海洋功能区划，组织编制全国海岛保护规划，报国务院审批。

全国海岛保护规划应当按照海岛的区位、自然资源、环境等自然属性及保护、利用状况，确定海岛分类保护的原则和可利用的无居民海岛，以及需要重点修复的海岛等。

全国海岛保护规划应当与全国城镇体系规划和全国土地利用总体规划相衔接。

第十条　沿海省、自治区人民政府海洋主管部门会同本级人民政府有关部门、军事机关，依据全国海岛保护规划、省域城镇体系规划和省、自治区土地利用总体规划，组织编制省域海岛保护规划，报省、自治区人民政府审批，并报国务院备案。

沿海直辖市人民政府组织编制的城市总体规划，应当包括本行政区域内海岛保护专项规划。

省域海岛保护规划和直辖市海岛保护专项规划，应当规定海岛分类保护的具体措施。

第十一条　省、自治区人民政府根据实际情况，可以要求本行政区域内的沿海城市、县、镇人民政府组织编制海岛保护专项规划，并纳入城市总体规划、镇总体规划；可以要求沿海县人民政府组织编制县域海岛保护规划。

沿海城市、镇海岛保护专项规划和县域海岛保护规划，应当符合全国海岛保护规划和省域海岛保护规划。

编制沿海城市、镇海岛保护专项规划，应当征求上一级人民政府海洋主管部门的意见。

县域海岛保护规划报省、自治区人民政府审批，并报国务院海洋主管部门备案。

第十二条　沿海县级人民政府可以组织编制全国海岛保护规划确定的可利用无居民海岛的保护和利用规划。

第十三条　修改海岛保护规划，应当依照本法第九条、第十条、第十一条规定的审批程序报经批准。

第十四条　国家建立完善海岛统计调查制度。国务院海洋主管部门会同有关部门拟定海岛综合统计调查计划，依法经批准后组织实施，并发布海岛统计调查公报。

第十五条　国家建立海岛管理信息系统，开展海岛自然资源的调查评估，对海岛的保护与利用等状况实施监视、监测。

第三章　海岛的保护

第一节　一般规定

第十六条　国务院和沿海地方各级人民政府应当采取措施，保护海岛的自然资源、自然景观以及历史、人文遗迹。

禁止改变自然保护区内海岛的海岸线。禁止采挖、破坏珊瑚和珊瑚礁。禁止砍伐海岛周边海域的红树林。

第十七条　国家保护海岛植被，促进海岛淡水资源的涵养；支持有居民海岛淡水储存、海水淡化和岛外淡水引入工程设施的建设。

第十八条　国家支持利用海岛开展科学研究活动。在海岛从事科学研究活动不得造成海岛及其周边海域生态系统破坏。

第十九条　国家开展海岛物种登记，依法保护和管理海岛生物物种。

第二十条　国家支持在海岛建立可再生能源开发利用、生态建设等实验基地。

第二十一条　国家安排海岛保护专项资金，用于海岛的保护、生态修复和科学研究活动。

第二十二条　国家保护设置在海岛的军事设施，禁止破坏、危害军事设施的行为。

国家保护依法设置在海岛的助航导航、测量、气象观测、海洋监测和地震监测等公益设施，禁止损毁或者擅自移动，妨碍其正常使用。

第二节　有居民海岛生态系统的保护

第二十三条　有居民海岛的开发、建设应当遵守有关城乡规划、环境保护、土地管理、海域使用管理、水资源和森林保护等法律、法规的规定，保护海岛及其周边海域生态系统。

第二十四条　有居民海岛的开发、建设应当对海岛土地资源、水资源及能源状况进行调查评估，依法进行环境影响评价。海岛的开发、建设不得超出海岛的环境容量。新建、改建、扩建建设项目，必须符合海岛主要污染物排放、建设用地和用水总量控制指标的要求。

有居民海岛的开发、建设应当优先采用风能、海洋能、太阳能等可再生能源和雨水集蓄、海水淡化、污水再生利用等技术。

有居民海岛及其周边海域应当划定禁止开发、限制开发区域，并采取措施保护海岛生物栖息地，防止海岛植被退化和生物多样性降低。

第二十五条　在有居民海岛进行工程建设，应当坚持先规划后建设、生态保护设施优先建设或者与工程项目同步建设的原则。

进行工程建设造成生态破坏的，应当负责修复；无力修复的，由县级以上人民政府责令停止建设，并可以指定有关部门组织修复，修复费用由造成生态破坏的单位、个人承担。

第二十六条　严格限制在有居民海岛沙滩建造建筑物或者设施；确需建造的，应当依照有关城乡规划、土地管理、环境保护等法律、法规的规定执行。未经依法批准在有居民海岛沙滩建造的建筑物或者设施，对海岛及其周边海域生态系统造成严重破坏的，应当依法拆除。

严格限制在有居民海岛沙滩采挖海砂；确需采挖的，应当依照有关海域使用管理、矿产资源的法律、法规的规定执行。

第二十七条　严格限制填海、围海等改变有居民海岛海岸线的行为，严格限制填海连岛工程建设；确需填海、围海改变海岛海岸线，或者填海连岛的，项目申请人应当提交项目论证报告、经批准的环境影响评价报告等申请文件，依照《中华人民共和国海域使用管理法》的规定报经批准。

本法施行前在有居民海岛建设的填海连岛工程，对海岛及其周边海域生态系统造成严重破坏的，由海岛所在省、自治区、直辖市人民政府海洋主管部门会同本级人民政府有关部门制定生态修复方案，报本级人民政府批准后组织实施。

第三节　无居民海岛的保护

第二十八条　未经批准利用的无居民海岛，应当维持现状；禁止采石、挖海砂、采伐林木以及进行生产、建设、旅游等活动。

第二十九条　严格限制在无居民海岛采集生物和非生物样本；因教学、科学研究确需采集的，应当报经海岛所在县级以上地方人民政府海洋主管部门批准。

第三十条　从事全国海岛保护规划确定的可利用无居民海岛的开发利用活动，应当遵守可利用无居民海岛保护和利用规划，采取严格的生态保护措施，避免造成海岛及其周边海域生态系统破坏。

开发利用前款规定的可利用无居民海岛，应当向省、自治区、直辖市人民政府海洋主管部门提出申请，并提交项目论证报告、开发利用具体方案等申请文件，由海洋主管部门组织有关部门和专家审查，提出审查意见，报省、自治区、直辖市人民政府审批。

无居民海岛的开发利用涉及利用特殊用途海岛，或者确需填海连岛以及其他严重改变海岛自然地形、地貌的，由国务院审批。

无居民海岛开发利用审查批准的具体办法，由国务院规定。

第三十一条　经批准开发利用无居民海岛的，应当依法缴纳使用金。但是，因国防、公务、教学、防灾减灾、非经营性公用基础设施建设和基础测绘、气象观测等公益事业使用无居民海岛的除外。

无居民海岛使用金征收使用管理办法，由国务院财政部门会同国务院海洋主管部门规定。

第三十二条　经批准在可利用无居民海岛建造建筑物或者设施，应当按照可利用无居民海岛保护和利用规划限制建筑物、设施的建设总量、高度以及与海岸线的距离，使其与周围植被和景观相协调。

第三十三条　无居民海岛利用过程中产生的废水，应当按照规定进行处理和排放。

无居民海岛利用过程中产生的固体废物，应当按照规定进行无害化处理、处置，禁止在无居民海岛弃置或者向其周边海域倾倒。

第三十四条　临时性利用无居民海岛的，不得在所利用的海岛建造永久性建筑物或者设施。

第三十五条　在依法确定为开展旅游活动的可利用无居民海岛及其周边海域，不得建造居民定居场所，不得从事生产性养殖活动；已经存在生产性养殖活动的，应当在编制可利用无居民海岛保护和利用规划中确定相应的污染防治措施。

第四节　特殊用途海岛的保护

第三十六条　国家对领海基点所在海岛、国防用途海岛、海洋自然保护区内的海岛等具有特殊用途或者特殊保护价值的海岛，实行特别保护。

第三十七条　领海基点所在的海岛，应当由海岛所在省、自治区、直辖市人民政府划定保护范围，报国务院海洋主管部门备案。领海基点及其保护范围周边应当设置明显标志。

禁止在领海基点保护范围内进行工程建设以及其他可能改变该区域地形、地貌的活动。确需进行以保护领海基点为目的的工程建设的，应当经过科学论证，报国务院海洋主管部门同意后依法办理审批手续。

禁止损毁或者擅自移动领海基点标志。

县级以上人民政府海洋主管部门应当按照国家规定，对领海基点所在海岛及其周边海域生态系统实施监视、监测。

任何单位和个人都有保护海岛领海基点的义务。发现领海基点以及领海基点保护范围内的地形、地貌受到破坏的，应当及时向当地人民政府或者海洋主管部门报告。

第三十八条　禁止破坏国防用途无居民海岛的自然地形、地貌和有居民海岛国防用途区域及其周边的地形、地貌。

禁止将国防用途无居民海岛用于与国防无关的目的。国防用途终止时，经军事机关批准后，应当将海岛及其有关生态保护的资料等一并移交该海岛所在省、自治区、直辖市人民政府。

第三十九条　国务院、国务院有关部门和沿海省、自治区、直辖市人民政府，根据海岛自然资源、自然景观以及历史、人文遗迹保护的需要，对具有特殊保护价值的海岛及其周边海域，依法批准设立海洋自然保护区或者海洋特别保护区。

第四章　监督检查

第四十条　县级以上人民政府有关部门应当依法对有居民海岛保护和开发、建设进行监督检查。

第四十一条　海洋主管部门应当依法对无居民海岛保护和合理利用情况进行监督检查。

海洋主管部门及其海监机构依法对海岛周边海域生态系统保护情况进行监督检查。

第四十二条　海洋主管部门依法履行监督检查职责，有权要求被检查单位和个人就海岛利用的有关问题作出说明，提供海岛利用的有关文件和资料；有权进入被检查单位和个人所利用的海岛实施现场检查。

检查人员在履行检查职责时，应当出示有效的执法证件。有关单位和个人对检查工作应当予以配合，如实反映情况，提供有关文件和资料等；不得拒绝或者阻碍检查工作。

第四十三条　检查人员必须忠于职守、秉公执法、清正廉洁、文明服务，并依法接受监督。在依法查处违反本法规定的行为时，发现国家机关工作人员有违法行为应当给予处分的，应当向其任免机关或者监察机关提出处分建议。

第五章　法律责任

第四十四条　海洋主管部门或者其他对海岛保护负有监督管理职责的部门，发现违法行为或者接到对违法行为的举报后不依法予以查处，或者有其他未依照本法规定履行职责的行为的，由本级人民政府或者上一级人民政府有关主管部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

第四十五条　违反本法规定，改变自然保护区内海岛的海岸线，填海、围海改变海岛海岸线，或者进行填海连岛的，依照《中华人民共和国海域使用管理法》的规定处罚。

第四十六条　违反本法规定，采挖、破坏珊瑚、珊瑚礁，或者砍伐海岛周边海域红树林的，依照《中华人民共和国海洋环境保护法》的规定处罚。

第四十七条　违反本法规定，在无居民海岛采石、挖海砂、采伐林木或者采集生物、非生物样本的，由县级以上人民政府海洋主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以并处二万元以下的罚款。

违反本法规定，在无居民海岛进行生产、建设活动或者组织开展旅游活动的，由县级以上人民政府海洋主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处二万元以上二十万元以下的罚款。

第四十八条　违反本法规定，进行严重改变无居民海岛自然地形、地貌的活动的，由县级以上人民政府海洋主管部门责令停止违法行为，处以五万元以上五十万元以下的罚款。

第四十九条　在海岛及其周边海域违法排放污染物的，依照有关环境保护法律的规定处罚。

第五十条　违反本法规定，在领海基点保护范围内进行工程建设或者其他可能改变该区域地形、地貌活动，在临时性利用的无居民海岛建造永久性建筑物或者设施，或者在依法确定为开展旅游活动的可利用无居民海岛建造居民定居场所的，由县级以上人民政府海洋主管部门责令停止违法行为，处以二万元以上二十万元以下的罚款。

第五十一条　损毁或者擅自移动领海基点标志的，依法给予治安管理处罚。

第五十二条　破坏、危害设置在海岛的军事设施，或者损毁、擅自移动设置在海岛的助航导航、测量、气象观测、海洋监测和地震监测等公益设施的，依照有关法律、行政法规的规定处罚。

第五十三条　无权批准开发利用无居民海岛而批准，超越批准权限批准开发利用无居民海岛，或者违反海岛保护规划批准开发利用无居民海岛的，批准文件无效；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

第五十四条　违反本法规定，拒绝海洋主管部门监督检查，在接受监督检查时弄虚作假，或者不提供有关文件和资料的，由县级以上人民政府海洋主管部门责令改正，可以处二万元以下的罚款。

第五十五条　违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

造成海岛及其周边海域生态系统破坏的，依法承担民事责任。

第六章　附则

第五十六条　低潮高地的保护及相关管理活动，比照本法有关规定执行。

第五十七条　本法中下列用语的含义：

（一）海岛及其周边海域生态系统，是指由维持海岛存在的岛体、海岸线、沙滩、植被、淡水和周边海域等生物群落和非生物环境组成的有机复合体。

（二）无居民海岛，是指不属于居民户籍管理的住址登记地的海岛。

（三）低潮高地，是指在低潮时四面环海水并高于水面但在高潮时没入水中的自然形成的陆地区域。

（四）填海连岛，是指通过填海造地等方式将海岛与陆地或者海岛与海岛连接起来的行为。

（五）临时性利用无居民海岛，是指因公务、教学、科学调查、救灾、避险等需要而短期登临、停靠无居民海岛的行为。

第五十八条　本法自２０１０年３月１日起施行。

http://www.gov.cn/flfg/2009-12/26/content_1497461.htm

附二：

关于印发《无居民海岛保护与利用管理规定》的通知

国海发〔2003〕10号

沿海省、自治区、直辖市海洋厅(局)、民政厅(局)，沈阳、北京、济南、南京、广州军区司令部，海军、空军、第二炮兵司令部：

　　现将《无居民海岛保护与利用管理规定》印发给你们，请遵照执行。

海　洋　局

民　政　部

总　　　参

二○○三年六月十七日

无居民海岛保护与利用管理规定

第一章　总　　则

第一条　为了加强无居民海岛管理，保护无居民海岛生态环境，维护国家海洋权益和国防安全，促进无居民海岛的合理利用，根据有关法律，制定本规定。

第二条　在中华人民共和国内水、领海、专属经济区、大陆架及其他管辖海域内，从事无居民海岛的保护与利用活动，适用本规定。

第三条　无居民海岛属于国家所有。国家实行无居民海岛功能区划和保护与利用规划制度。

　　国家鼓励无居民海岛的合理开发利用和保护，严格限制炸岛、岛上采挖砂石、实体坝连岛工程等损害无居民海岛及其周围海域生态环境和自然景观的活动。

第四条　国家加强无居民海岛名称管理。无居民海岛的命名、更名及名称标志的设立，应当遵循《地名管理条例》和国家有关规范、技术标准。

第五条　国家建立无居民海岛保护与利用管理信息系统，对无居民海岛基本情况和保护、利用状况进行调查、监视、监测和统计，发布基础信息。

第六条　任何单位和个人都有遵守无居民海岛保护与利用等有关法律、行政法规的义务，不得非法侵占和买卖无居民海岛，并有权对违反本规定的行为提出检举和控告。

第二章　功能区划和规划

第七条　国家海洋局会同国务院有关部门和总参谋部制定并公布实施全国无居民海岛功能区划。

　　沿海县级以上地方海洋行政主管部门会同同级有关部门和有关军事机关，依据上一级无居民海岛功能区划，编制地方无居民海岛功能区划；地方无居民海岛功能区划应当报上一级海洋行政主管部门备案，经上一级海洋行政主管部门审查同意、准予备案后，公布实施。

第八条　无居民海岛功能区划依照下列原则编制：

　　(一)按照海岛的区位、自然资源和自然环境等自然属性，确定海岛利用功能；

　　(二)保护海岛及其周围海域生态环境；

　　(三)促进海岛经济和社会发展；

　　(四)维护国家主权权益，保障国防安全，保护军事设施。

第九条　无居民海岛功能区划的调整和修订，按照第七条规定的程序办理。

第十条　沿海县级以上地方海洋行政主管部门应当依照无居民海岛功能区划编制无居民海岛保护与利用规划。

第三章　申请审批

第十一条　单位和个人利用无居民海岛，应当向县级以上海洋行政主管部门提出申请，并提交以下申请材料：

　　(一)无居民海岛利用申请书；

　　(二)申请单位的法人资格证明或者申请个人的身份证明、资信证明材料；

　　(三)海岛利用方案；

　　(四)利用海岛的保护方案；

　　(五)其他相关材料。

第十二条　县级以上海洋行政主管部门依据无居民海岛功能区划和保护与利用规划，对无居民海岛利用申请进行审查，并按规定逐级上报有批准权的机关批准。

　　海洋行政主管部门审查无居民海岛利用申请,应当征求同级有关部门和有关军事机关的意见。

第十三条　炸岛、实体坝连岛工程等严重改变海岛属性的项目用岛,由国家海洋局征得总参谋部同意后批准；涉及军事设施和国防安全的项目用岛，由国家海洋局会同总参谋部批准；利用外资对岛屿开发经营的项目用岛，报国务院批准。

　　前款规定以外的岛上采挖砂石、无居民海岛整体利用，由省级海洋行政主管部门批准。

　　其他项目用岛，由县级以上地方海洋行政主管部门批准。具体审批权限由沿海省、自治区、直辖市海洋行政主管部门规定。

　　管辖区域不明确或者有争议无居民海岛的利用，由共同的上一级批准机关批准。

第十四条　无居民海岛利用申请经批准后，由批准机关下达《无居民海岛利用批准书》。经国务院批准的无居民海岛利用申请，由国家海洋局下达《无居民海岛利用批准书》。

第十五条　《无居民海岛利用批准书》应当包括无居民海岛利用项目位置、范围、面积、用途、方式和期限等内容。具体格式由国家海洋局统一规定。

　　无居民海岛利用期限最长不得超过50年。

第十六条　申请单位和个人应当持《无居民海岛利用批准书》，依照有关法律和行政法规申请办理其他有关手续。

第四章　保护和整治

第十七条　国家对领海基点所在无居民海岛实行严格保护制度。

　　领海基点所在无居民海岛及其周围海域，禁止采石、挖砂、砍伐、爆破、射击等破坏性活动；在领海基点周围1公里范围内的区域，除可以进行有利于领海基点保护的工程建设项目外，禁止进行其他工程建设项目。

第十八条　国家海洋局根据无居民海岛功能区划，公布无居民海岛保护名录。

　　纳入无居民海岛保护名录的海岛及其周围海域，禁止开展与保护目的不一致的利用活动；特殊情况下，要使用保护名录内的海岛及其周围海域，应当报国家海洋局批准。

第十九条　具有特殊保护价值的无居民海岛及其周围海域，由县级以上海洋行政主管部门依法申报建立海洋自然保护区或海洋特别保护区。

第二十条　重要无居民海岛及其周围海域的生态环境遭到破坏的，由县级以上海洋行政主管部门依据无居民海岛功能区划和保护与利用规划，拟定无居民海岛整治方案，报有关人民政府批准后组织实施。

第二十一条　利用无居民海岛的单位和个人，有保护海岛及其周围海域生态环境和军事设施的义务。

第五章　名称管理

第二十二条　民政部门是无居民海岛名称管理的行政主管部门，在进行无居民海岛命名、更名等管理活动时，应当征求海洋行政主管部门、有关军事机关及其他有关部门的意见。

　　海洋行政主管部门、有关军事机关及其他有关部门，应当配合地名行政主管部门做好无居民海岛名称管理工作。

第二十三条　沿海县级以上人民政府应当拟定本行政区域内无居民海岛命名、更名和名称注销方案，逐级上报有批准权的人民政府审批。

　　拟定无居民海岛命名、更名和名称注销方案，应当征求有关军事机关的意见。

第二十四条　领海基点、领海基线外侧、领海基线内侧有海洋权益价值和涉及省际海域界线及其他涉及国防、外交事务的无居民海岛的命名、更名和名称注销，由有关省级人民政府提出意见，报国务院审批。

　　领海基线内侧的其他无居民海岛的命名、更名和名称注销，由省级人民政府审批，并分别报送民政部和国家海洋局备案，同时抄送有关军事机关。在规定的期限内，民政部和国家海洋局未提出异议，即可公布生效。

第二十五条　沿海省级人民政府应当及时将已批准的本行政区域内的标准无居民海岛名称向社会公布。

　　民政部会同国家海洋局发布全国无居民海岛标准名录。

第二十六条　任何单位和个人可以向各级地名、海洋行政主管部门提出无居民海岛命名、更名的建议。

第二十七条　沿海地区的地名行政主管部门应当会同海洋行政主管部门，在需要设置海岛名称标志的无居民海岛上，按照有关的国家标准设置无居民海岛名称标志。

第二十八条　任何单位和个人在公务活动中，或者在新闻、出版、影视、商品、标志等领域使用无居民海岛名称时，必须使用国家批准的标准名称。

第六章　罚　　则

第二十九条　未取得或者骗取《无居民海岛利用批准书》，非法利用无居民海岛及其周围海域，或者未按利用海岛的保护方案履行保护义务，对无居民海岛生态环境造成损害的，由县级以上海洋行政主管部门按照《中华人民共和国海洋环境保护法》第七十六、九十条的规定，责令限期改正和采取补救措施，并处罚款；有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十条　擅自移动和破坏无居民海岛名称标志，或者有其他违反无居民海岛名称管理行为的，由县级以上海洋行政主管部门会同民政部门等，责令停止非法活动；对国家财产造成损失的，依法追究损害赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十一条　海洋行政主管部门工作人员在无居民海岛管理工作中，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，应当依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十二条　对于破坏军事设施的行为，依照《中华人民共和国军事设施保护法》和《中华人民共和国军事设施保护法实施办法》的有关规定予以处罚。

第七章　附　　则

第三十三条　无居民海岛不得作为公民户籍登记的地址和企业登记注册的地址。

　　确需将无居民海岛转为有居民海岛的，除按规定报批外，应当逐级上报国家海洋局、民政部和总参谋部备案。

第三十四条　本规定中下列用语的含义是：

　　(一)无居民海岛，是指在我国管辖海域内不作为常住户口居住地的岛屿、岩礁和低潮高地等。

　　(二)炸岛是指通过人工手段降低岛、礁高度，造成岛屿在高潮时没入水中或者低潮高地在低潮时没入水中的行为。

第三十五条　本规定由国家海洋局会同民政部和总参谋部负责解释。

第三十六条　本规定自2003年7月1日起施行。

http://www.gov.cn/gongbao/content/2003/content_62328.htm

附三：

荒岛管理 中国落后日本30年

7月1日，由国家海洋局、民政部、总参谋部联合发布，中国第一部关于无居民海岛管理的国家制度——《无居民海岛保护与利用管理规定》正式施行。根据规定，6000多个无人海岛的开发权将向公众开放，个人或机构可在国家批准下使用50年。

　　7月8日，当中国国家海洋局海域管理司资质管理处处长王忠接受本报记者的专访时，特别谈到了“国家要对领海基点所在无居民海岛实行严格保护制度”的必要。

　　对主权的理解不能有空白

　　王忠强调，由于对无居民海岛实行保护的观念淡泊所造成的损失往往难以计量－－特别是当此种保护同国家主权相关时危害更大。

　　“海南三亚就曾发生过为了开辟航道搞旅游而炸礁的事件”，王忠的语气颇为严峻，“领海基点一旦变更，比如被破坏掉了，将造成几百上千平方公里的海域的损失。”根据我国1996年批准的《联合国海洋法公约》，一个岛屿或者岩礁就拥有1550平方公里的领海海域，而一个能够维持人类居住或其本身的经济生活的岛屿则可以拥有43万平方公里的管辖海域。

　　王忠对“领海基点”概念的印象是深刻的：“它是划定领海的起始点。按照《联合国海洋法公约》，领海基线是沿岸低潮线，向外推12海里是领海，但实际上因为海岸是很曲折的，按照沿岸低潮线划分太复杂，没法划，所以一般按照直线法，先确定一些间隔的点，把这些点连起来，再把这个线作为基线，然后按照这个线向外推12海里。”

　　王忠说，我国领海基线的大部分都划在海岛上，“现在我们国家（1996年）公布的78个领海基点中，有67个属于无居民海岛，大约占85%”。真难想象，在《规定》出台以前，缺乏明确管理的情况下，我们领海基线的稳固系数是多少？

　　针对威胁主权权益和军事安全的海岛使用状况，“我们曾专门和总参谋部、海军联合展开过海域调查，了解到很多具体情况”。

　　“如果有人申请开发主权有争议海岛呢？”

　　当问及大家都关心的“如果有人申请开发主权有争议海岛怎么办”时，王忠强调《规定》出台的根本用意是“鼓励、扶持和规范开发岛屿”。

　　王忠坦言，确实存在“国家关注的区域”，比如西沙地区，但这并不意味着国家政策有所倾斜的地区就是因为该地区存在主权争议，他解释说“西沙地区相比而言主权争议较少，比较近，可以开发，但个人开发有许多不便，比如交通、水电解决不了，国家主要起到引导扶持的作用”。

　　对于主权有争议的海岛，他举例说，比如中沙群岛，因为属于岛礁群，利用难度较大，多年来我国政府并“没有实质性开发利用，也没有出台相关的管理制度”，正因为上述原因，有些国家提出质疑：“你们说中沙群岛是你们的，你们对它又实施什么管理活动？”更有甚者，发生外国人擅自登临我国浙江沿海无居民海岛的事件，之所以会出现这种现象，就因为管理上仍然存在空白。“人家没法按照你的制度去履行什么手续，上去也不违反咱们的任何法律，因为咱们没有这方面的制度”。

　　“就拿日本政府租借钓鱼岛来说，它就是通过政府行政管理行为来强化占领”，“所以我国政府如果没有总体管理规定出台对主权权益的维护还是不利的”。相比之下，日本作为一个岛国，在海洋立法方面“走在很多国家的前面”。据王忠介绍，早在上个世纪70年代，日本就出台了《孤岛振兴法》，我国出台的《无居民海岛保护与利用规定》与之目的相类似，但整整晚了30年。

　　当问及“可不可以认为允许开发主权有争议海岛有某种象征意义在其中？”时，王忠表示，维护主权是“加强管理的一个很重要方面”。他认为对于有争议地区，我国政策没有偏向，但在涉及有争议地区的项目审批时会考虑更多一些，“一是重视、二是慎重”。对于处理涉及有争议海岛的项目的办法还需多长时间才能明确的问题，王忠说目前还没有一个明确的时间表，但他诚恳地表示“我们办事机构正全力在做，每个中国人都有爱国的想法，也希望国家采取一些明确维护主权权益的行动，但我相信国家会站在国家的高度，权衡在什么恰当的时候，什么恰当的环境采取行动，最大限度的维护国家整体利益”。

国际先驱导报 2003年07月15日

人民网日本版http://japan.people.com.cn/2003/7/16/2003716110105.htm