NGO：天使还是打手？

张亚中

原编者按：本文为台湾大学政治学系教授张亚中为《NGO与颜色革命》一书作的导读。《NGO与颜色革命》一书由印度学者艾伦·希拉瓦斯特瓦等合作撰写，作者均为长期关注国际非政府组织活动与第三世界发展的学者。

非政府组织是一个客观的公正参与者？

非政府组织(NGO)虽然早已存在，但是随着冷战的结束，NGO以一个重要的“全球治理者”角色，登上了国际政治舞台。

联合国秘书长盖里(Boutros Boutros-Ghali)在1992年就这么说：“绝对与排他的主权时代已过去了”。一个“全球社会”的时代已经取代了“国际社会”。这表示，参与或影响着全球互动的，已经不再是以国家为主体。以前由国家为中心的治理体系逐渐受到考验与威胁，国家或政府不再能单独、有效地处理政治、经济、社会、文化、环境的问题。

除了国家以外，还有哪些单位也参与了全球治理的事务？联合国全球治理委员会这么认为的：“治理一直被视为政府间关系，但是现在必须包括非政府组织(NGO)、公民运动(citizens’movements)、多国公司(multinational corporations, MNCs)，以及全球资本市场(global capital market)，它们均与具有广泛影响力的全球传播媒体相互作用。”简单地说，目前参与国际事务，每个国家在内部治理时，都面临着国际政府间组织、非政府组织、多国/跨国公司、资本市场、全球传媒、跨国公民运动等“多行为者”(multi-actor)的影响。

在这些“非国家行为者”中，毫无疑问，NGO的角色与功能是最具有争议性的。它们用的是公益与人权的名称，举的是民主与自由的旗号，但是它们到底是人类的天使，还是西方的打手？它们实践的是“西方价值与国家利益”还是“普世价值与人民福祉”？

这些包括NGO在内的“多行为者”代表谁的利益？从表面上来看，每个行为者都是一个主体，有自己的理念，有自己的目标。但是我们如果把以上行为者分成两类，一类是以“民族国家”为基本，例如国家本身、国际政府间组织、国际建制(International Regime)，它们可以算是“民族国家的家族”，这一类的行为者当然是以国家利益为思考，国家在里面扮演着绝对的主导角色。另外一类可以归类为“非国家行为者”。非政府组织、全球资本市场、多国公司、全球传媒、跨国公民运动均属于这一类。但若再深入了解，哪些人或国家主导了这些“非国家行为者”？非洲、拉美、亚洲国家的人可能吗？绝大多数还是西方强权国家的人、公司、政府操控着这些组织。这些人、公司、政府在思考问题、做决策时，不会受到自己原有文化、国家利益的影响？当然是不可能的。

因此，我们可以清楚地得出一个结论，即所谓的“全球治理”，其本质其实还是“国际治理”，更进一步说，是“大国治理”，甚而有些议题，可以称之为“美国治理”。全球化固然会影响到每个国家对本身事物的治理能力，但是这只是对小国权力的侵蚀，对于西方的大国而言，全球化反而是它们治理能力的扩大与提升，它们可以透过国际组织、政府间组织、国际建制、非政府组织、全球资本市场、全球传媒、跨国公民运动，来传播它们的价值理念，运用这些有形的机制来贯彻它们所需要的利益。

因此，如果我们认为NGO是一个超越国家、放眼全球，追求普世价值与人民利益的组织，这个认知就有问题了。或许有少数NGO的确有此认识，但是绝大多数的NGO其实是贯彻西方价值理念、为西方大国谋取国家利益的工具而已。

NGO的“本来面目”及实际作为

本书《NGO与颜色革命》，由八位知名学者专家，就其研究观察，提供案例以彰显非政府组织的“本来面目”，也清楚地对若干NGO的工作做了深入的剖析，让读者了解到其所作所为并非如其组织名称所呈现的美好、正义。

美国“国际开发署”表面上是透过援外以促进国际合作，但是从该署人员的工作及对私人事务进行了解，并与美国情报机构的反恐数据库进行交叉比对，可以看到，这个组织其实在为美国的外交、安全而服务。

南亚地区目前面临普遍贫困、贫富两极化、环境灾难和社会冲突等问题，有不少国际非政府组织和本地非政府组织在该地区长期活动。接受外国资助的本国非政府组织，其实却在暗中加剧教派冲突，并为外国出资方的特殊商业利益或政治目的服务，严重扰乱了南亚诸国国内的民主制度与政治体系。

西方教会对全球政治事务的无孔不入。布什政府公开违反政教分离原则，提供资金以推动“基督教福音派运动”在非洲进行激进的NGO活动。在整个非洲，基督教右翼、五角大楼、私人军事承包商与西方企业形成联盟，而其结果是进一步激化了教派间的冲突。

乌克兰的暴力抗议正是由外国资助的“慈善机构”在后面促成。“阿拉伯之春”的背后也是美国国务院的项目计划。该项目培训中东地方激进主义者，以非政府组织的方式出现，其目的在于推翻现有政权。但是，“阿拉伯之春”并没有给阿拉伯带来民主与和平，反而引发了灾难性的后果。“穆斯林兄弟会”的兴起，紧随其后的埃及军事政变以及极端武装组织在中东的蔓延，都使得中东产生更大的不安。

美国中央情报局的特工们挪用美国运往巴尔干地区的捐赠物资，除了向叛乱的武装组织和民族武装分子秘密送交武器外，NGO还经常以教唆者的身份，与组织犯罪集团联合起来煽动分裂国家的族群冲突。一个与多位美国总统关系密切的知名NGO，就曾经卷入把感染艾滋病病毒的血浆运到饱受战争蹂躏的巴尔干地区，造成当地民众感染艾滋病病毒。

在策划第二次海湾战争时，美国国防部把援助组织“嵌入”军方指挥和控制系统。多数大型国际援助机构都采取了合作态度，而那些反对嵌入的独立且公正的非政府组织或者被裁撤，或者遭到了“国家安全局”和地方军事情报机构的渗透。在伊拉克战争中，这一整合政策却酿成了灾难性的后果，一些NGO被反政府武装认定为参与了镇压行动，而受到牵连。

“国际特救组织”也有其另一面。在1982年以色列入侵黎巴嫩、北爱独立者遭受英国迫害、波多黎各独立运动遭镇压，以及南非种族隔离政权严重犯罪等多个历史事件中，曾任“国际特救组织”的人员说，该组织“长期以来卑鄙的不作为”。

100多个国家政府支持成立国际刑事法庭（ICC)的背后却是由财团支持的NGO。尽管ICC负有监控全球人权事务的职责，但是ICC却过度集中逮捕非洲黑人国家元首。其中一个重要原因就是，ICC背后的NGO支持者，代表的是美国各大基金会，这些基金会包括凯舰非洲矿产资源和采矿权的索罗斯，和一切以经济利益为考虑的罗斯柴尔德企业集团。

联合国儿童基金会是由卸任的美国前总统赫伯特·胡佛及属下莫瑞斯•佩特(Maurice Pate)所创立。而佩特个人的历史记录实在不堪，他曾运营过一个支持纳粹德国占领波兰的援助项目。联合国儿童基金会可以说是联合国非常重要的一个机构之一，而美国对该基金会的垄断，使得该机构已成为情报部门和参与非法疫苗接种和秘密人口控制行动的西方制药企业的一个工具，这在非洲和南亚尤为如此。

本书还对于透明国际、国际调查记者联盟、卡内基国际和平基金会、人权观察、欧亚基金会、慈善军团、自然保护协会的背景，以及它们的一些所作所为，做了清楚的描述。

如果你了解的案例足够多，便可以清楚地了解到，NGO的立场并不完全如其所标榜的清白、慈善与公义。国内NGO与国际NGO有时会结盟，以落实西方大国所希望达成的目标。

另提供一例：“无国界记者组织”的本质及行为。作为本书的推荐者，愿意举例一个本书没有提到的，但是与两岸有关的NGO“无国界记者”组织(Reporters sans frontières，缩写：RSF,英语：Reporters Without Borders)。这个组织在2017年4月7日发布新闻，要把其亚洲总部设立于台北。民进党的蔡英文当然喜出望外，“行政院”发言人徐国勇也喜形于色地宣称：“无国界记者组织(RSF)是致力保护记者免受迫害、促进新闻自由的国际非政府组织，在联合国教科文组织(UNESCO)及欧洲委员会具咨询地位……无国界记者驻扎台北，就是对台湾人权保障和言论自由的肯定。”事实真的如此吗？这到底是一个什么样的组织？

RSF其实早在2012年就被驱逐出联合国教科文组织。RSF的问题，究竟出在哪里？为何一个打着捍卫新闻自由名号的堂皇组织，在国际社会却是恶名昭彰，饱受争议？

RSF的创办人是罗伯•梅纳(Robert Ménard)，自创办开始到2008年之前，他一直是主掌这个组织的灵魂人物。梅纳后来被揭露与专制的卡达王国(即卡塔尔——察网编者注)签下巨额合约，同时又被迫承认透过“自由古巴中心”(Center for a Free Cuba)长期领取美国国际发展局(USAAID)的捐助，“自由古巴中心”的领导人叫作弗兰克•卡尔詹(Frank Calzon)，是个挂牌的CIA干员。美国女记者巴拉赫娜(Diana Barahona)经过长期的调查，指出无国界记者组织不仅长期接受美国国家民主基金会(National Endowment for Democracy，简称NED)和中央情报局组织（CIA)的资助，无国界记者组织所做的人权报告也要经过美国政府的指引和审核。“谁付钱，谁决定”，这是国际NGO的潜规则，RSF遵守无误。

至于NED和CIA的关系，美国国家民主基金会首任主席亚伦•维恩斯坦(Allen Weinstein)的说法最为传神，他曾经在《华盛顿邮报》上招认：“我们今天所做的大部分工作，20年前是由CIA偷偷摸摸地做的。”

那么，什么是CIA过去必须暗中从事的勾当呢？《华盛顿邮报》在1967年所报导过的一桩CIA丑闻大致可以作为代表：以美国的国家预算，在国外资助亲美的文化团体、工会、媒体、个别政治明星以及知名的知识分子。在冷战时期，美国总统约翰逊也承认，华盛顿方面为了“防堵苏联的意识形态影响力”，他们不得不采取一些秘密的行动，透过秘密的管道，以便将顾问、设备和资金投入欧洲各国，支持某些媒体和政党。

CIA于20世纪60年代和70年代在拉丁美洲兴风作浪，鼓动、策划军事政变(其中以1964年暗算巴西总统古拉特和1973年谋害智利总统阿叶德的行动最为经典)，引起国际社会的谴责，也在第三世界招致重大反弹。美国参议院不得不在1975年对CIA在国外的胡作非为和军事上的罪行展开调查。自此，情报局在海外的活动从此化明为暗，美国政治基金会（APF)就是在这样的背景下，于1979年成立的。从此，也开展了以国家预算挹注民间基金会的工作模式。

1983年，里根总统签署了一项名为NSDD77的秘密指令，要求美国的外交、军事活动，“必须紧密地与企业界、工会组织、大学、慈善机构、政党、媒体结合”。里根的秘密指令，到今日依然有效，而且发展越来越完熟，几乎已成为美国对外活动的巧门与法门。欧洲方面早就对美国以NGO之名扩张其地盘和影响力的做法相当不满，纷纷透过媒体的揭露予以警告;俄罗斯和中国大陆方面更是已针对某些“可疑”的国际NGO进行监控。在台湾，由于美国的势力无所不在，根本不可能有任何的戒心，对于官方外围组织的长驱直入，甚至展开双臂，热情拥抱。

在2008年之前，RSF的主力都放在拉丁美洲，尤其盯紧了古巴、委内瑞拉等几个让美国头痛的国家，倾力支助反对阵营，攻击这些国家的左翼政权。拉美的媒体直言指控：“RSF根本就是CIA的工具。”

其实，即使不算额外的捐助，法国政府每年给RSF的补助就有200万欧元，但是，其中却只有7%被用来执行救助受压迫记者的任务，其主要的活动开销，多用来对抗海地、古巴、委内瑞拉等拉丁美洲的左翼政权。

2012年3月8日，教科文组织执委会经过正式决议，撤除RSF在UNESCO(联合国教科文组织)的参与执行国际NGO事务的地位，理由是RSF违背“新闻伦理”，其“工作方法”尤其令人质疑。

RSF宣布要到台湾设立亚洲总部，蔡英文大喜过望，认为在她主政之下，台湾的自由民主成就获得国际社会的高度肯定。然而，台湾与RSF之间的合作，其实早就开始。2007年1月28日，RSF的负责人罗伯•梅纳曾亲自来到台北。为何而来？很简单：陈水扁通过民主基金会，给了这个组织10万美元，梅纳亲自来领取。

那时候，陈水扁和吴淑珍的贪渎案已经爆发，梅纳依然不吝称许台湾是“亚洲人权最佳的典范”。而在拿到台北的经费之后，很快就创立了一个国际网站，以揭发大陆违反人权的事件作为宗旨。

2008年国际奥运会在北京举行，这是中国大陆的头等大事。但是，当年3月24日，就在圣火准备从雅典启程传送到北京的仪式上，梅纳同伙的两位RSF的人员突然冲进会场，展示控诉中国大陆人权的大布条，引发现场一片骚动。梅纳当时还公开宣告，在北京奥运会举办之前，类似的行动，将会持续展开。

于今，RSF即将到台北设立亚洲总部，蔡英文政府或许已经给了某些承诺，依据过去惯例，当局给予的捐助也不会是太小的数额。但是，如果RSF在台北锁定的攻击目标是中国大陆政权，那么，它在拉美所引发的诸多事端，恐怕也难免会在亚洲重演。

背后的深层文化因素

本书在结论中提到，现存的非政府组织体系正严重挑战新兴的多极化国际体系。许多传统上富裕且拥有特权的“捐赠国”都曾是殖民主义大国。传统殖民主义强权一直在试图对“受援国”施加不当的政治影响并操纵其国内事务，旨在通过建构为西方企业联盟精英所控制的高度协调的NGO群体，以取代主权国家的本国政府在社会服务、核心基础设施、通信和国家安全领域所扮演的传统角色。我们应该如何理解这些由西方所主导或资助的非政府组织？我想从文化因素来谈谈，为何西方大国会认为它们所做的都是有意义的、都是对的。

西方文化的基础是基督教的精神及论述。整体来说，基督教展现的是一个双元的世界。从上帝创造人类开始，上帝与人就处于二元的对立，彼此无法交换。西方善恶、是非的标准，也是二元的对立。在这种二元的思维下，人必须接受上帝的洗礼才能成为一个善的人，而西方从十字军东征到宗教战争，总是认为自己是站在神及善的一边。从航海大发现到全球的殖民，传播福音、让非基督教文化“改邪归正”是西方深层的道德诉求。

在这种善恶二元论的思维下，永远有正义的使者在替天行道，传送西方的价值是一项美德，接受西方文明价值就是接受福音。这种西方文明优越论主宰了近三百年的世界。“基督教文明”的善恶二元论、“物竞天择”的强者哲学、“资本主义”的扩张正当论构成了西方文明话语体系的重要内涵，西方社会认为他们是在帮助第三世界国家找到正确的“价值观”。随着器物文明的强大，西方可以界定什么是“善的价值体系”，西方可以诠释什么是帝国、文明、正义、民主及和平。

西方基督教文明大国，就是用这样的二元心态来看它们与其他非西方国家的关系。在它们眼中，NGO只是落实其“道德价值理念”的一个工具与路径而已。因而，它们愿意在背后支持NGO，让它们为西方基督教的价值而服务，当然，其最后结果，也照顾到了西方的国家利益。

在这些看法上，中华文化与西方文化的认知是有差别的。中华文化接受了佛教的一些思维，首先是“人”与“佛”间是可以置换的。“人人可以成佛”，代表着人与人的“众生”平等，不是人皆为造物者所创造的“天赋人权”的平等。佛家与道家的思想提供了“安天命”的精神基础，与西方的“物竞天择”形成了强烈的对比。佛家思想强调“善恶在一念之间”，每一个国家，正如同每一个人，不全然是善的。佛教判断价值的标准不仅在于做了什么，更在于当时的“心念”为何。从这个标准来看，西方近百年来的扩张行为，包括最近美国在全球事务的介入，通过NGO，到底是为了人权、和平，还是本身的国家利益、资本家的利益？美国决策者知晓，被介入者其实也知晓。

儒家认为，得到救赎并不是向上帝忏悔，而是要“三省吾身”。西方文明只有在面对上帝时才懂得谦卑，但是中华文化却强调“反求诸己”。西方文明经常强迫对方接受西方的价值，而中华文化却强调“尊重和谐”。西方文明中的“优胜、物竞天择”，中华文明的回应却是“己所不欲，勿施于人”。西方资本主义不断掠夺资源、人定胜天，中华文明却主张要“适可而止”“天人合一”。

西方文化里面有些东西是好的，例如对人的尊重，强调平等、自由等普世价值，问题在于当这些理念与国家利益结合时，好的价值就成了文化霸权的一些说辞或工具。在善恶二元论、物竞天择与资本主义的向外扩张等核心依据下，西方往往将它们所信仰的价值与自己的利益结合，强加于其他文化与民族，NGO、全球传媒、跨国公民运动、跨国/多国公司也就成为西方大国的马前卒。

在面对西方大国企图通过NGO等软实力在中国大陆发挥影响力时，除了要揭发NGO的本来面目及实际企图以外，更要有能力在思想论述上取得主导，也就是要建立“软实力”的论述。中国大陆目前在崛起过程中，应该从哲学层面重新整理一套中华文化的世界观、秩序观、价值观。中国大陆的责任并不是要取代西方的文明价值，而是提醒西方它们的文明价值会出现什么样的问题，告诉西方为何中华文明的若干价值可以丰富或补强西方的文明。也只有在这样的基础下，才能从根本上让NGO有所反省，有所节制，甚而转而明了NGO应有的本质及目标。