揭秘美国政府关门的前因后果

　　崔子都

　　近来，美国两党又“穷吵”，闹到政府部分关门。表面看，它们是为了财政预算，提高政府借款上限，挣钱夺利;实质上，这是政治制度运作失灵，两党对立，矛盾日积月累激化所致。也许在本月17号前，两党会达成某种妥协，让政府重新全面开张;但这些深层矛盾落下的病根，会像羊角风病一样折磨美国，此后岁岁年年，发病在预算季节里，以单数年份更甚。

　　这次政争，奥巴马的医改法案是焦点。长久以来，美国的医疗保健费用昂贵。以2010年为例，它的人均医疗保健费用为8233 美元，占GDP份额的17.4%。而在发达国家(OECD)，该花费仅占GDP平均份额为 9.5%，美国的人均花费几乎是后者的一倍。此外，它的医疗制度既缺乏效率，又存在普遍浪费。在发达国家中，每次住院的平均花费为6300美元，而美国则要18000美元，几乎是前者的三倍。据统计，在美国每一美元的医疗花费中，几乎一半是管理费，剩下的才用来治病救人。

　　高昂的医保费用，不仅将大量低收入者排除在医保体系之外，而且严重影响美国企业的国际竞争性。美国的医保体系必须改革。在中国这可能要从试点开始，再总结经验教训，征求各方意见，达成共识形成文件，然后在全国铺开。美国的医改不走这条路。两党各有自己的方案。共和党反对提高税收，为医改增加政府支出;民主党的方案由奥巴马提出，主张通过医改，把3000多万没有医疗保险的人纳入新体系，共和党人对此坚决反对。在2009年的议会补选中，共和党在参众两院失去多数。民主党抓住这个机会，在两院强行通过医改法案。但在当时的众院中，没有一个共和党人投支持票。该法案经由奥巴马总统签署，于2010年3月成为法律。

　　美国的医改简单草率，在共和党人最倒霉的时候，民主党将一个问题成堆的旧医保体系强行变成法律;不加修改在全国放大推广;过程不民主，做法不科学，共和党人对此当然恨之入骨。在重新占据众院的多数后，他们连续两年挑战预算;这次更要民主党同意取消部分医改措施，并将法案推迟一年执行，以换取提高政府债务上限;否则，不惜让政府部分关门。眼下，共和党说到做到。有人惊呼，“死硬”共和党人，特别是部分茶党成员劫持国会，伤了美国少数服从多数的宪政体制。其实，正是美国的宪政体制，排除了政党的民主协商，从而使两党对立，怨恨越积越深。民主党不“仁”，共和党不“义”，各为其私，美国政争无正义。两党部分操手在对待医改、公共债务和政府关门问题上，首先想的不是国家利益，甚至也不是本党和本区选民的利益，而是个人未来选举得票的多少。只要有财团愿为废除奥巴马医改法案提供资助，今后围绕借款额度和医保法案的修改存废的争论会愈演愈烈。加上在其它政府支出和福利领域里的分歧，继续“穷吵”会成为美国政治生活的年度大戏。

　　美国政府为维护其世界霸权，维持庞大的军费开支，在世界各地东征西战，耗费了大量资源，本国的基础设施、科研教育投资不足;福利制度上自由放任，财政入不敷出，寅吃卯粮，致使政府债台高筑。然而，天上不会掉下馅饼。美国政府的安全和财务政策，正在逐步动摇美国世界霸权的基础。政府部分关门，已经给美国人的心灵造成创伤，给公共服务、政府雇员和民众生活带来诸多不便，甚至还会阻碍美国乃至世界的经济增长。近几个月来，美国在外交上接连失分;先是斯诺登事件，接着是叙利亚化武，美国都不得不认输。说到底还是囊中羞涩，没有钱不能打仗，武力威胁不真实便不动人。亚洲是美国的战略重心，然而，目前亚太国家的领导人正在印尼召开会议，奥巴马却因政府关门事件缠身，被迫缺席。这对美国投下负面影响。

　　美国政府应一叶知秋，见微知著，从上述挫折中吸取教训。从中东撤军是好事，但武力返回亚洲，围堵中国却欠妥当。从目前的情况看，美国的财政无力支撑在亚洲重演昔日的欧洲冷战。为了自己和世界和平，美国应改弦更张，停止在亚洲的军事部署，转而同该地区国家开展经济技术合作方有可能走出财政困境。

　　(《环球视野》网摘)

　　链接二：“关门风波”是美国民主制度的负面效应

　　美国参众两院对临时拨款议案僵持不下，迫使联邦政府的非核心部门暂停运作，这也是17年来美国政府首次停摆。共和党控制的众议院，在临时拨款议案中，先后加入了几项条文，以阻挠奥巴马医疗改革的推行。共和党特别是党内保守派系的茶党，反对政府大幅度补贴医疗保险，因为他们担心这将增加国家及雇主的财政负担。然而，民主党控制的参议院则认为，医疗改革法案已经通过，共和党不应在临时拨款议案附带任何条件，从中作梗。两院从9月20日开始来回交锋，最终还是谈不拢，导致政府部门在没有财政拨款下瘫痪，约80万名非核心部门的公务员必须拿无薪假期。

　　美国行政管理和预算局估计，17年前两次政府关闭长达21天，经济损失超过14亿美元。皮尤研究中心指出，按照通账调整，这相等于目前的21亿美元。以美国的经济规模而言，这损失微不足道。因此，金融市场对这场政治闹剧的反应相当平静。然而，这事件除了政党政治外，也反映两党在政府与社会角色问题上存在尖锐的意识形态分歧。来自民主党的奥巴马总统，将医疗改革视为他的政绩，因此谈判的空间不大，加大了共和党在找下台阶的困难。临时拨款议案若拖得越久，政府部门停摆对经济的冲击将逐渐显现。公务员无薪假期的拉长及政府中止外包合约，将影响消费及正在缓慢复苏的美国经济。

　　实际上，另一场可能引起市场剧烈反应的政治内耗，将在本月17日上演。美国财政部宣布，国会需要在这之前提高国家债务上限，否则美国政府将出现债务违约的风险。在2011年，美国两党在提高债务上限问题上，闹得沸沸扬扬。这导致美国主权信贷评级首次遭到降级，股市大跌，借贷成本上升。随着这次临时拨款议案风波的裂痕，市场担心，两党在提高债务上限问题上，将掀起另一场更惨烈的恶斗。美国在2011年的债务上限问题后导致的经济损失，估计高达1500亿美元。

　　除了经济损失外，美国的政治内耗也多少影响了美国的国际地位。美国国防部长哈格尔在访问韩国时指出，政府部门停摆为美国海外军事设施的运作蒙上阴影，美国盟友显然会问，美国在履行它对盟友的防务承担上，是否还是可靠的伙伴。另一方面，美国奥巴马总统原订参加本周末在峇厘岛举行的亚太经合会议，但由于政府部门停摆，他是否能成行，还是一个变数。白宫发言人指出，奥巴马原订访问马来西亚及菲律宾的计划，已经取消。这对美国“重返亚太”的政策，是个挫折。美国《华盛顿邮报》报道，奥巴马此行原本是要向亚太国家表明，美国是可靠的伙伴，并在此行提倡民主价值。

　　然而，受创最大的还是美国的软实力，特别是美国民主制度的负面效应。美国民主制度建基于相互制衡的原则上，以制止权力腐化及滥用。但两党政治的健全运作，有赖于双方对政策大方向的共识，否则政党政治的相互制衡，将导致相互扯后腿及泛政治化的现象。在政党政治下，代议士常用的策略便是通过冗长演说与辩论，拖延议案的通过。在香港，这个策略称为“拉布”，在台湾则形象地音译为“费力把事拖”(filibuster)。在香港及台湾的立法会上，都曾上演。在这次美国的临时拨款议案辩论中，共和党参议员克鲁兹为了阻拦表决，彻夜不停地发言，包括朗诵儿童故事，长达21个小时。尽管民众普遍上对这种政治内耗感到厌烦，但在政党政治下，形式往往取代了内容、政党考虑多过国家利益，而个人的政治前途凌驾于公众的福祉上。

　　在美国民主制度下，注册的说客多达1万2000人，这还不包括以“顾问”或“战略顾问”名堂在国会进行游说的人。他们之中，有不少是退休的政界人士。不同群体通过说客维护及争取本身的利益，也导致了政治空转及政策瘫痪。美国在2008年金融危机后，贫富差距进一步拉大，两党意识形态尖锐化，相互制衡及说客制度将继续折腾美国的政治。美国是全球最大的经济体，华盛顿的政治内耗若失控，不仅冲击美国的经济，也将影响全球的金融市场。

　　链接三：美国党争拉倒政府拨款的警示

　　美国民主共和两党最终未能在限期前就临时拨款议案达成共识，联邦政府昨于新财政年度开始时，因没有预算而被迫暂停部分部门的运作。这是17年来首次。事实上，美国政府再因两党分歧引发政府停运风波，不利美国以致全球经济复苏势头。美国党争闹剧长期困扰美国经济和民生，凸显党派私利凌驾社会利益。香港立法会同样存在瘫痪政府的“拉布”文化，社会各界可从美国国会得到警示，排除党争对民生的干扰，维护议会正常秩序。

　　受临时拨款未达成共识影响，包括白宫、情报机关和国家公园及景点等部分政府部门暂停运作，对美国社会造成一定的混乱，已影响美国民众生活和经济活动，僵局持续令两党备受舆论压力，国会或将迅速妥协，避免触发严重后果。

　　令人关注的是，目前外界密切留意联储局是否于第四季退市，但华府因拨款案停止公布大部分经济数据和就业报告，加深投资者不安情绪，加剧美股和美元波动，衍生金融市场风险。美国国债亦将如期于本月17日触顶，当前美国国会党争严重，美股今次债限前夕难免受挫。多达100万名联邦雇员亦被迫放无薪假或延迟发薪，士气非常低落，美国人收入大减，打击企业与消费支出，不利经济复苏。

　　美国共和党保守派对“奥巴马医保”穷追不舍，甚至不惜让政府停运，反映美国党争无日无之。过去30年，美国政府部门有一半时间或长或短面临停运危机。对上一次两党便因为预算谈判破裂，部分政府部门需停运近1个月。今次更有共和党参议员在拨款案上个人连续发言逾21小时拉布拖延拨款。美国重演政府停运闹剧，党争长期困扰美国以致全球经济。

　　以党派和个人利益凌驾于社会利益，不论在甚么国家和地区都会波及民生。过去香港反对派便多次利用“拉布”作为打击特区政府施政的手段，为求阻止拨款通过，多次在不同立法会会议上提出数百项修订，耗费大量立法会时间和公帑，干扰投票程序，导致其他财政拨款如公务员加薪等受到拖延，令立法会再次陷入空转，政府改组、长者津贴、垃圾堆填区以致财政预算案都成为反对派“拉布”对象。这些行为，暴露出反对派罔顾民生的用心。市民都不希望恶性拉布损害民生，立法会议员应放下党派之见，以美国拨款案闹剧为鉴，共同创造一个理性的议政空间。

　　链接四：“关门游戏”催活华盛顿火山

　　黄海振

　　华盛顿是美国首都，风景优美，是美国各界精英和政客的竞技场，也是世界游客了解美国的窗口。美国入侵阿富汗、伊拉克和利比亚的战争在这里启动，财政悬崖、量化宽松、债务上限等“儿戏”所产生的灾难，从这里输向世界。海军司令部的枪击案、华盛顿街头的疯狂汽车事件、国家广场上的自焚、议员的持续口水战等所有社会矛盾都在这里交织，形成一座火山。美国民主、共和两党的持续恶斗，借政府预算、医疗改革和债务上限上演的“关门游戏”，促使公务员举起标语牌在游客面前抗议。“关门游戏”已经催活了华盛顿这座火山。

　　奥巴马和两党议员全然不顾百姓的利益，和“务虚儿戏”可能对世界经济产生的恶性影响，人为地上演了“世纪大战”，是“美式民主”的世纪悲哀。“关门游戏”让美国形象大滑坡、“重返亚太”成空话，也让全球看透“美式民主”。美国百姓批评说，包括总统奥巴马和其他华盛顿政客在“关门游戏”的举动，和“卡通片”里的人物一个样，让世人“刮目相看”。奥巴马上任后，已经连续四年财赤超过万亿美元。国际货币基金组织总裁拉加德直言，美国政府关门不是新鲜事，对美国经济影响也有限，但“债务上限”的争拗却是真“要命”。

　　“重返亚太”已经力不从心

　　议员如果继续“扯皮”，不及时提高16.7万亿美元的债务上限，华盛顿将无钱支付债务，而出现历史性违约。事件无论对美国疲弱的经济或者是世界大家庭，都将比2008年的金融瘟疫更可怕，最终将严重损害美国和全球经济。事实上，美国两党的“关门游戏”，已经迫使白宫无法参加亚洲、欧洲系列外交活动，让世界看到“美式民主”的糟糕。华盛顿政府关门后，奥巴马被迫取消参加在印尼进行的亚太领导人峰会，使翘首期望美国撑腰打气的日本和菲律宾像泄气皮球。也让其它亚太国家清楚看到，美国的“重返”已经完全力不从心。

　　中国国家主席习近平对印尼和马来西亚的成功访问，以及李克强对越南等国家的访问，正强势唤起东南亚国家与北京的深入合作。中国现在是东盟的第一大贸易伙伴，与东盟国家的贸易增长正处于持续上升轨道，相互间的经济合作已经为亚太地区的经济发展注入新动力。“关门游戏”发生后，华盛顿因为“缺钱”，已无法参与对伊朗等国的制裁;“下岗”的美国公务员愤怒地告诉世人，美国的“民主病”已经病入膏肓。事实证明，美国的强权扩张国策、损人利己的行为、“世界警察”的角色都只能是害人害己。

　　世界“经济重心”已经转移

　　2013年9月10日，纽约、伦敦、法兰克福、巴黎等欧美股市一反沉闷态势全面上升，成为世界投资市场新亮点。德国法兰克福DAX指数报收8446点，升170点，涨幅为2%。纽约道指、标普和纳指的涨幅分别为0.85%、0.73%和0.62%，全线上升。巴黎CAC指数收4116点，上涨76点，涨幅近2%。欧美股市是次全面上升，一是中国总理李克强在2013夏季达沃斯论坛中，传递出北京“言必行、行必果”的经济改革决心和郑重承诺;二是中国最新经济数据振兴了欧美市场的预期和信心。凸显世界“经济重心”已经稍稍转移。

　　过去，全球投资者的目光总是投向美国和欧洲，美国相关部门发出的经济数据更是投资者捕捉市场走势的依据和进行决策的重要参考。随著中国经济的持续快速发展，“北京元素”已经逐步成为世界投资市场不可忽略的另一主角，和刺激欧美股票市场走势的新焦点。当市场认为中国经济会增长放缓之时，欧美股市下滑，反之当“北京元素”出现新的信号时，欧美股市上升的速度和反弹广度比谁都来得快。2013年9月10日上午9：30，北京公布的8月份CPI及PPI数据比预期理想，刺激全球股市出现全面上升。

　　链接五：美国政争激化是对“普选万能”的讽刺

　　受政府停运及预算争议僵局未解影响，美国总统奥巴马决定取消全部访问亚洲之行，将缺席在印尼峇里举行的亚太经合组织(APEC)领导人峰会，被迫留守华盛顿，继续为解决国会就财政预算的争拗斡旋。美国两党政争不计后果，严重影响内政外交、国计民生，阻延美国经济复苏，甚至拖累全世界。有人说，香港有了普选就能解决所有问题。美国有普选却政争愈演愈烈，这对所谓的“普选万能论”无疑是一种极大的讽刺。

　　美国联邦政府因两党预算争执陷入“政治瘫痪”而暂时关闭，造成大批政府雇员放无薪假期，旅游景点周边商业受到重创，重要设施服务中止，给美国市民和外国游客带来极大不便。奥巴马为免在国事如麻之际出访，为共和党提供攻击的把柄，不得不取消包括出席APEC峰会的亚洲之行。亚太地区对美国战略意义重大，美国一直想在这个全球最大新兴地区提升政治、经济影响力，奥巴马因国内政争顾此失彼，错失与亚太区领导人面对面交流的机会。

　　与政府关门、奥巴马取消外访相比，悬而未决的美国债务违约问题是更令人担心的定时炸弹。本月17日是美国联邦政府举债额度突破法定上限的大限，国会应在此之前调高债务上限。2011年的美债违约风波，曾让国际金融市场震荡，尽管两党在最后一刻达成妥协，避免违约出现，但已招致全球舆论的抨击。事隔两年，美债违约风波重演，再次暴露美国两党只顾政争、忽视国家利益、全球利益的自私心态，全无作为大国必要的责任意识。

　　目前本港正在探讨普选问题，此次美国政争、政府关门的经验对本港极具启示。有人认为，香港有了普选就能解决所有问题。美国正是不少人眼中“世界民主的典范”，然而，即使民主“完善”如美国，依然有大堆政治、经济及民生问题不能解决，相反因为政争拉锯，令问题变得更加棘手复杂。本港社会在寻求普选方案时应理性务实，不要太天真，过分美化普选。

　　(《环球视野》摘自香港文汇报)

　　链接六：彭博社：美国政府“断炊”的五个恶果

　　全球经济正面临一次极不寻常的人为威胁：美国激进派国会议员认为迫使政府不履行偿债义务，不失为纠正政府轻忽财政的好办法。然而万一美国政府当真倒债，将造成多项严重的后果。

　　政府要维持支出，需赖国会通过支出法案。共和党已经阻挠支出法案，并造成政府局部关门。现在更威胁将拒绝把目前16.7兆美元的联邦政府举债上限提高。由于政府的支出大于收入，因此如果国会不同意提高上限，那麽就算是依法必须履行的支出，政府也无钱可付。财政部即将在10月17日之后就会发生现金不足。造成的结果包括：

　　1.全球市场将认为美国政府严重失能。

　　拒绝提高举债上限，等于是国会同时向财政部下达两项彼此矛盾、却同样具有法律拘束力的命令：一是要求政府每月必须支付数千亿美元，另一项则是禁止借钱来履行必须的支出。财政部到底该遵从那一项命令?简直荒谬绝伦。信心是金融市场的根本，而此举适足以摧毁市场对美国的信心。

　　2.强迫削减政府支出将扼杀经济复苏。

　　举债上限若不提高，政府就须削减五分之一的支出，而且短期内削减比例更大。如此严重的财政压缩，将使目前尚不稳定的经济复苏再受重创。

　　3.美国政府可能真的无法偿债。

　　一些国会议员认为政府举债金额达到上限后，未必就表示美国无法偿付高达12兆美元公债的到期本息。众议院并通过法案，授权财政部优先履行偿债义务，然而参议院目前仍拒绝此案。就算参院也通过，可能仍无济于事。财政部每月将处理超过8,000万笔的支出，而现有的系统并不是针对控管举债上限的损害而设计。财政部对公债持有者支付的款项，是经由“联邦电汇”管道进行，付款过程中很可能会出现差错。

　　市场了解这项风险：10月下半月到期的国库券殖利率已飙升到不正常的高档，美国可能违约的保险成本也上升近一倍。

　　4.美债违约可能引发全球性崩盘。

　　美国公债是美国及全球金融体系的基础。美债殖利率被视为房贷及公司债利率的基准。美国证券交易商共持有约1.9兆美元的美国公债，作为对避险基金、银行及其他金融业者提供贷款的担保品。共同基金、退休年金计画及许多企业都依赖公债利息，来履行对投资人、退休者及员工的义务。

　　投资人只要对美国政府的偿债能力或意愿稍有疑虑，便会对公债要求更高的报酬率 (殖利率)，而交易商在接受公债作为担保品时也会订出更严格的条件。如此将使每个人的信用成本突然提高，甚至使金融市场完全冻结，这绝不是危言耸听。经济学家估计，1979年时由于发生短暂技术问题而使公债还本付息稍稍出现差错，就曾使殖利率上升0.6个百分点，美国政府一年的举债成本因而提高120亿美元。

　　5.政府财政问题将更恶化。

　　美国长期的财政展望的确相当困难：政府对未来退休者所做的承诺，超过纳税人愿意缴纳的金额。然而投资人的忧虑一旦加深，将把政府的举债成本拉得更高。如果殖利率提高1个百分点，政府一年便要多付1,200亿美元。

　　较长期的财政问题，有长期的解法。然而以违约威胁政府并引发多种风险，绝非解决之道;这种不负责任的作法，只会把国家带入狂乱的险境。

　　(《环球视野globalview.cn》第583期，网摘)