我国宪法领土条款的意义和功能

张腾龙

鉴于领土的重要性，各国宪法常以领土条款的形式对其予以规定。在我国宪法上，就形成了以领土范围规定为核心，以领土原则、变更、守卫规定为主干，以及以其他相关规定为支撑的领土条款体系。从目的解释的角度而言，领土条款的意义和功能包含四个方面。

领土的规范确认意义

领土的规范确认意义具体体现为以下四个方面。其一，现实确认功能，即通过宪法对本国的领土范围予以确认，以明确某国领土包含某区域或者说某区域属于某国领土的客观现实。其二，主权昭示功能，即宪法对于一国领土的主权范围连同领土原则等昭示于外。其三，范围界限划定功能，领土及其相关条款不仅为部分国家权力的行使明确了范围，也为公民部分权利的行使划定了界限。其四，宪法依据提供功能，即领土条款对于本国领土现实、主权与范围界限，以宪法的形式提供了根本法层面的规范性依据。

下位规范依据提供功能

领土范围规定为《领海及毗连区法》提供了宪法规范依据。《领海及毗连区法》第一条规定：“为行使中华人民共和国对领海的主权和对毗连区的管制权，维护国家安全和海洋权益，制定本法。”第二条规定：“中华人民共和国领海为邻接中华人民共和国陆地领土和内水的一带海域。中华人民共和国的陆地领土包括中华人民共和国大陆及其沿海岛屿、台湾及其包括钓鱼岛在内的附属各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他一切属于中华人民共和国的岛屿。中华人民共和国领海基线向陆地一侧的水域为中华人民共和国的内水。”

再比如，领土的完整性原则、排他性原则为《反分裂国家法》提供了宪法规范依据。《反分裂国家法》第一条规定：“为了反对和遏制‘台独’分裂势力分裂国家，促进祖国和平统一，维护台湾海峡地区和平稳定，维护国家主权和领土完整，维护中华民族的根本利益，根据宪法，制定本法”；第八条规定：“‘台独’分裂势力以任何名义、任何方式造成台湾从中国分裂出去的事实，或者发生将会导致台湾从中国分裂出去的重大事变，或者和平统一的可能性完全丧失，国家得采取非和平方式及其他必要措施，捍卫国家主权和领土完整。”以及，作为领土的安全性原则规范效力体现的《国家安全法》，第一条规定：“为了维护国家安全，保卫人民民主专政的政权和中国特色社会主义制度，保护人民的根本利益，保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，实现中华民族伟大复兴，根据宪法，制定本法。”

思维观念纠偏功能

在最根本的意义上，一个国家的领土、人口、资源等构成了该国的“权势基值”，虽然上述条件的具备并不当然意味着国家实力的强盛，但却与国力的潜力和极限密切相关。这一国家实力从最现实意义上构成了国内安全与和平维护，公共利益与公民权利保护的托底性前提。因此，维护国家权势的强盛与延续，以维护国内秩序、提供公民权利保障所需的必要性供给，以及更好地维护国家主权、安全和发展利益，自始至终都是一部宪法的应有之义。然而，伴随着轰轰烈烈的欧洲革命，惨烈的两次世界大战迫使全人类不得不进行反思，逐渐酝酿出“去国家化”“去权威化”“去中心化”等值得警惕的宪制性学术潮流，使得人们对领土的认知开始脱离其第一性和基础性的原旨含义。囿于乃至等同于“限制”“界限”以及“权利保护”等狭义视角认识领土的片面倾向开始酝酿。但是，以领土为核心规范对象的领土条款本身始终以一种客观存在的姿态提醒人们：宪法之中的领土规定——连同宪法整体本身——不仅仅承载“人权—权利保护—私权利与私主体利益—权利条款”一脉，而且始终承载着且建立于“主权—主权维护—国家理由与公共利益—国务条款”的脉络维系之上。

作为17—18世纪领土观念转型的时刻，洛克的领土观虽然逐渐围绕财产权保护和权力界限的消极倾向展开，但是这一观念依然建立于后一种脉络链条之上，只是更进一步地，通过侧重论述将认知扩展到了前一种脉络。但是，19—20世纪以降，狄骥、凯尔森等人对于领土的正当性认知却抛弃乃至于明确否定了后者，从而将领土甚而国家和宪法的界定绝对化地围绕前者展开。这极大地掏空了领土、领土条款乃至于宪法的丰富内涵，进而加剧形成了“去国家化”“去本土化”，甚而弱化学科服务于国家治理的局面。申言之，对于去国家化问题，经由对于领土条款规定及领土入宪的必要性、领土规定的各国比较的关注，可以帮助我们重新反思“重权利观，轻治理观；重自由价值，轻整合价值；重基本权利，轻公共利益；重个人本位，轻民族考量；重公共权力限制，轻治理能力提高”的学术倾向，并反思“去中心化”和“去权威化”对于本土治理可能带来的风险。

而对于去本土化问题，关注宪法起草过程，尤其是人们在讨论领土入宪时，所关注的问题和表达的忧虑，则有利于帮助人们理解横向国际时势维度和纵向民族文化维度下的“实事求是”或者说本土化意识的重要价值。尤其是领土的范围条款，是否规定，以何种形式规定；领土的原则如何规定，规定哪些；领土的变更主体和守卫主体的选取；以及其他的配套性规范体系衔接的规定等，归根到底需要对国际国内形势变迁；本国基本利益和长远性发展目标；现有国家治理能力与可供使用的各类资源基础；以及可能的现实后果与代价风险的综合比较等要素进行审慎理性的科学评估之后，才能做出最终判断。

国家利益维护功能

对领土条款做出科学合理的解释，并发挥其规范效力以维护国家安全和利益，也利于人们反思维护好学术的供给侧与现实需求侧之间辩证平衡关系的现实意义和具体方式。比如，立足于目的解释更具体地来看，在一个“海权”依旧具有重要“领土战略”意义的时代：“向海则兴，背海则衰”。纵然我们的发展目标始终是维护和平、保障发展和拒绝称霸，但是在一个世界秩序急剧动荡、国际竞争日益加剧、战争的可能远未实现平息的海洋时代，盲目乐观与对内自封必然意味着极大的危险。1951年时任美国国务院顾问杜勒斯提出“岛链”概念，1955年时任国务卿的杜勒斯进一步阐述“岛链”概念的用意：以美国为首的西方国家用三个“岛链”遏制包括中、俄、朝在内的国家发展。第一岛链北起日本九州岛，南至马来半岛，呈现东北—西南走向，约2万个岛屿，全长5700公里，涉及国家和地区主要有日本、韩国、中国台湾省、菲律宾、印度尼西亚、文莱、马来西亚、新加坡等；第二岛链北起日本本州岛东南岸，经南方群岛、北马里亚纳群岛、加罗林群岛的雅浦群岛、帕劳群岛，南至印度尼西亚马鲁古群岛，整个岛链由1000多个岛屿组成，绵延4400公里，核心基地设置于关岛；第三岛链由阿拉斯加半岛、夏威夷群岛、莱恩群岛等组成，其核心基地位于夏威夷群岛。因而，基于领土范围条款的规定作出宪法解释时，必须顾及战略意义上突破“岛链”对华封锁，以助于国家走向深海远洋，在建设战略海洋强国的基础上保障国家安全和平与实现民族伟大复兴等重要实践命题。可以说领土条款的上述目的解释，以及《宪法》第二十九条的国防“革命化、现代化、正规化”规定的当代目的解释，一体两面地为在新时代实现中华民族伟大复兴的宪法目标背景下，努力实现台湾和平统一和发展远洋海军的核心目标提供了宪法上的规范性支撑。

面向未来，作为构建民族国家的最基本要素的“领土、人口、主权”，不论是对于近代以来的各个强国，还是对于当今仍处于重要战略机遇期的我国，都意味着维护国家统一、促进民族整合，进一步实现此基础上国家实力的增强和国际地位形塑。由此来看，不仅针对宪法序言中明确规定的台湾地区，而且通过宪法体系解释能够推导出的其他存在纠纷的领土，都需要在一整套科学的战略规划之下予以应对和解决。这不仅需要经久稳固的国际合法性认可，更需要同样经久稳固的国内合法性乃至于合宪性的法律支撑。

（作者单位：中国人民大学法学院）