紫网提示：2016年3月4日，十二届全国人大四次会议发言人傅莹在回应记者提问时表示，境外非政府组织管理法已经过人大常委会两次审议，正在广泛地征求意见。傅莹强调，制定境外非政府组织管理法，是为提供一个更加规范的法治环境，明确哪些行为是违法的、禁止的，而不是阻止或限制境外非政府组织在中国有益合法的活动。这意味着，中国已将加强境外非政府组织管理上升为国家战略，依法管理境外非政府组织指日可待。

　　非政府组织已成为现代社会中政府、市场之外的第三个行为主体，包括以人为聚合的社会团体、以资金为聚合的基金会和各种民办非企业单位。目前，国际社会对非政府组织的概念、范围存在不同理解，尚未形成一致的、普遍认可的定义。中国学术界普遍认为，非政府组织应是致力于解决各种社会问题的合法民间志愿性组织，具有非政府性、非营利性、非党派性质、非政治性、民间性、公益性、自愿性、自治性、组织性等特征。

一、境外非政府组织起源于西方，兴起有时代背景，来华活动、对中国影响不可避免。

人类社会与政治经济条件发展到一定阶段，仅靠政府与企业所无法解决的社会问题大量涌现，非政府组织应运而生。自19世纪中叶开始，西方国家出现了很多从事慈善和人道主义活动的团体，如国际红十字会、英国救助儿童会等，成为现实意义上最早的非政府组织。第二次世界大战后，西方国际非政府组织得到了长足发展，无国界医生组织、乐施会等相继成立。到上世纪六、七十年代，国际非政府组织数量进一步增加，活动领域也从慈善、人道主义逐渐扩大到政治、经济、教育、文化、卫生、环保等领域。“冷战”结束后，随着多极化、全球化、信息化的发展，国际非政府组织在政治、经济、社会发展、环境、人权、教育等诸多领域日趋活跃，在国际事务中的作用和影响增大。美国约翰·霍普金斯大学萨拉蒙教授通过对35个代表型国家长期跟踪研究指出，到20世纪90年代末期，这35国的非政府组织部门支出总和构成了全球第7大经济体，达1.3万亿美元。有学者指出，非政府组织在当代世界的蓬勃发展，其“具有的社会和政治意义有可能同17世纪民族国家的崛起相媲美”。

中国在大改革、大开放、高增长的时代背景下，原来工人、农民阶级与知识分子阶层的“两个阶级、一个阶层”简单社会结构现已被新的复杂结构所取代，利益格局发生重大变化，非政府组织作为政府与企业之外的“第三部门”，受到一些阶层的推崇，一些境外非政府组织借机涌入。总体上看，自上世纪70年代末以来，境外非政府组织伴随中国对外开放逐步进入中国国内活动，并随着对外开放进一步扩大进入速度不断加快、数量迅速增加大。据中国人民公安大学王存奎教授发表文章显示，目前在中国长期活动的境外非政府组织有1000个左右，加上开展短期合作项目的组织数量，总数可能多达4000-6000个。每年通过境外非政府组织流入中国的活动资金可达数亿美元，其活动范围涉及扶贫、助残、环保、卫生、教育等20多个领域。一些境外非政府组织与中国政府有关部门、院校机构和社会团体建立了合作紧密的关系，有的已落地生根，在推进中国经贸合作、促进科技进步、繁荣学术文化、推动经济社会发展与对外交流等方面确实起到了积极作用。

　　同时也应看到，境外非政府组织进入中国的活动还只是初始阶段，世界上的国际性非政府组织4万多个，在华活动的尚不足总数的20%，数量上并不算太多;已进入中国的大部分组织立足未稳，正在千方百计寻求生存发展机会，总体上比较低调，对中国经济社会的影响尚未充分显现。但可以预见，随着当前和今后一个时期中国经济社会的快速发展和全方位、宽领域、深层次对外开放格局的形成，在华活动的境外非政府组织必将呈现出进入速度加快、数量急剧增多、社会参与程度逐步加深、影响作用渐次增强的趋势。

二、部分境外非政府组织带有浓厚的政治色彩，往往成为西方国家推行国家战略、对外渗透颠覆的有力工具。

非政府组织本身是双刃剑，其消极影响不可低估，甚至有的组织带有颠覆性危害。从国际上看，非政府组织发展呈现全球化、网络化趋势，参与国际事务日趋加深，影响重大国际问题的能力增强，越来越多地被西方国家利用和控制，为实现其政治利益服务。这些非政府组织中，有的直接建立服从服务于国家利益需求的组织，有的由政府官员掌控组织，有的大力提供经费资助支持，有的借助渠道指导开展活动，有的通过外交施压争取活动空间，使之成为对外推行西方价值观的重要力量和工具。在推进所谓“促进人权与民主”战略中，美国等西方国家普遍利用非政府组织，通过对外援助与推广民主，从事干涉他国内政、制造动乱乃至颠覆所在国政权的活动。

从西方国家在苏东剧变和中亚、中东地区策划实施“颜色革命”情况看，非政府组织在其中发挥了无可替代的“马前卒”和“急先锋”的作用。这些非政府组织通过长期渗透织密了活动触角，在社会各阶层中培植了一批代理人;以“促进经济发展和社会公益”为名，千方百计蛊惑拉拢民心，打造了民众利益“代言人”形象;通过操纵和建立所谓“独立”媒体，放大各种社会问题和腐败问题，对政府进行攻击甚至妖魔化，在民众中制造了强烈的不满情绪，为反政府力量上台做出了充分的铺垫;长期培育和煽动大众“民权意识”，利用一些突发事件引爆社会动荡，通过操纵选举或乱中夺权实现政权更迭。

值得中国警惕的是，目前一批有政治背景的境外非政府组织在华从事渗透活动。特别是在“颜色革命”中发挥重要作用的美国国家民主基金会、索罗斯基金会、国际共和研究所等组织已通过直接或间接渠道进入中国活动。这些组织凭借雄厚资金优势，通过项目合作、培训交流、慈善资助等渠道，暗中进行舆论宣传、思想发动、争夺群众、物色培养代理人，培养亲西方的思想基础、社会基础和群众基础，极具隐蔽性、欺骗性和渐进性。他们有的介入基层组织选举、立法司法工作等工作，推销西方政治制度，在基层开展“民主启蒙”;有的在中国境内建点设线，聚拢反体制人员，培植西方代理人和政治反对派;有的以“维权”为旗号，插手社会热点敏感问题，制造思想舆论混乱，煽动民众对立情绪和抗争意识;有的暗中支持煽动街头政治、民族分裂等活动。这些活动对中国国家安全和社会政治稳定带来了一定程度的威胁和危害。

　　2015年底和2016年初，中国公安、安全机关破获两起境外非政府组织资助扶持有关人员、组织从事危害中国国家安全案件，令人警醒。一起是广东“番禹打工族文书处理服务部”主任曾某某等人以“劳工维权”为旗号，接受境外反华非政府组织资金超过500万元，专事插手国内劳资纠纷，印制反动书刊资料，煽动组织非法罢工，制造规模性群体性事件，企图引发动荡;一起是瑞典人彼得伙同北京某律师事务所律师王某某成立“中国维权紧急援助组”，接受境外反华非政府组织资助近1000万元，在国内建立10余个所谓的“法律援助站”，资助和培训“死磕”律师和职业访民，插手热点敏感案件，蓄意激化矛盾纠纷，煽动群众对抗政府，企图改变中国制度。类似的活动，相信在中国一定还有很多，如不及时采取有效措施，任其活动发展形成组织、形成骨干、形成宣传渠道，一旦时机成熟，便会制造事端，引发社会动荡。

三、中国在境外非政府组织管理上总体处于摸索阶段，如何尽快依法将其活动纳入法治轨道，是当面临的重要任务。

　　当前，良莠不齐的境外非政府组织大量涌入中国，给中国政府相关管理工作带来一定挑战。由于长期缺乏相应的法律法规和管理措施，中国有关部门对境外非政府组织采取的政策是“不登记、不接触、不取缔”，使得在华境外非政府组织整体上处于相对失控状态。这一现象在2015年有所改观，全国人大常委会法工委公布了《境外非政府组织管理法(草案二次审议稿)》，2016年3月4日十二届全国人大四次会议发言人傅莹在回应记者提问时表示，境外非政府组织管理法已经过人大常委会两次审议，正在广泛地征求意见。这意味着中国已将加强境外非政府组织管理上升为国家战略，依法管理境外非政府组织指日可待。

加强境外非政府组织管理是一项系统性工程，既要打击非法，又要保护合法，既要加强对境外非政府组织监管，也要大力培育国内民间组织发展，归根需要建立完善一整套法律体系和管理制度，形成依法管理、有序发展的良好格局。正如傅莹在回应记者提问时所说，制定境外非政府组织管理法，是为提供一个更加规范的法治环境，明确哪些行为是违法的、禁止的，而不是阻止或限制境外非政府组织在中国有益合法的活动。笔者认为，从具体操作层面看，依法管理境外非政府组织，至少要把握好“准入许可”、“活动监督”、“资金监管”、“打击非法”四道关卡：

第一，严格准入登记制度。从有利于推动社会事业发展和维护国家安全的角度出发，设定境外非政府组织准入门槛，改变中国目前总体上对境外非政府组织入境活动敞开大门的现状。特别是对有政治背景、宗教性质的境外非政府组织，严格限制入境活动。对目前已经进入中国活动的境外非政府组织，要全面排查和甄别，符合准入条件的予以登记管理，反之则一律予以取缔。

第二，实施活动许可制度。对已经准入登记的境外非政府组织，在国内招募志愿者、组织开展项目等活动，实行事先报批、审查许可。未经审查许可开展活动的，一律视为非法活动予以取缔。同时对境外非政府组织实施年度检验制度，对年内出现违规行为的，予以限制或取消境内活动资格。

第三，加强资金流动监管。建立境外非政府组织在华活动资金银行监管账户，严格审查境外非政府组织资金来源、流向和财税活动等情况，并向社会公布审查结果。对附加无关条件的资金流动，及时予以阻止;对那些不接受监管、财务管理混乱的境外非政府组织，予以注销取缔。

第四，强化打击非法活动。鼓励民众举报境外非政府组织非法活动，对发现从事与其身份、定位不符活动的境外非政府组织，可由民政部门决定是否注销其合法身份。对涉嫌从事违法犯罪或从事政治、宗教渗透损害国家安全的组织、人员，可由公安、安全机关开展侦查调查并依法打击。