以社会安全促均衡发展

江涌 黄莺
2009年02月23日 来源：《瞭望》新闻周刊

经济在繁荣与萧条中循环往复，是市场经济的常态。经济繁荣，赚钱流水，出手阔绰，千金散尽还复来。经济萧条，平头百姓个个捂紧荷包，却道天凉好个秋。如今，经济气候已经不是凉秋，而是寒冬，对一般大众而言，他们没有候鸟迁徙的本领，只有裹紧单薄的衣衫，在寒风中瑟瑟发抖。他们需要关爱救助，在被市场无情之手抛弃的时候，需要政府、社会伸出温暖之手。这就是作者现在所要谈论的话题，“建立社会安全制度，实现社会均衡发展”。

社会安全制度的建立，是一个隐形的宏伟大厦。由于“隐形”特征，长期以来，对“形象工程”乐此不疲的政府官员，很少问津，或只是做象征性应付。如今，经济寒冬“突然”降临，企业倒闭，店铺关张，员工下岗。对85%以上的中国城市家庭来说，就业是他们的唯一收入来源，而越来越多的农村家庭也是依靠离乡就业来改善生活。如今，失业使众多家庭失去了生计手段，失去了脱贫致富奔小康的希望，若这一态势不断加剧，自然侵蚀着中国社会稳定的基础。因此，社会安全制度的建设应集中于城乡大众，尤其是挣扎于贫困与失业陷阱的弱势群体，给他们温暖与希望，从而实现社会的相对稳定与和谐。

社会保障：一个都不能少

贫困与失业是一个社会问题。社会保障制度是社会的“安全网”或“缓冲区”。没有一个健全的社会保障制度，饥饿、失业与绝望的人士会直接冲向街头，经济危机很快转化为社会危机。危机也可以很好地检验“安全网”的缜密性与“缓冲区”的有效性，为完善社会保障制度提供了契机。

西方国家的社会保障制度也多是在经济、社会危机时制定的。英国《济贫法》颁布时，社会极度动荡、失业人数激增。在16世纪最后几十年，英国经历了内部王位斗争和英西（班牙）战争。国内食品价格飞涨，英格兰制品因战争而滞销，国内失业率上升，贫困问题日益严峻。在这样的背景下，英国议会于1597年颁布《济贫法》，征收济贫税。而德国在19世纪末期才建立社会保障体系，初衷似乎不太光明，就是要对方兴未艾的工人运动釜底抽薪，维护资本主义社会的稳定。尽管20世纪前25年，大多数欧洲国家、英联邦成员和若干南美共和国都采取了强制养老保险制度，但是美国建立覆盖全国的社会保障体系却是在30年代大萧条之后。大萧条前，美国全国只有8个州有允许各县支付养老金的法案。经济危机的冲击，使社会保障问题迅速迫切起来。1933年国会通过了《联邦紧急救济法》，1935年罗斯福总统签署了《社会保障法》，美国社会保障制度由此正式成立。根据该法，联邦政府举办全国统一的老年人、穷人、残疾人和儿童等社会保险；州政府举办失业保险；联邦、州和地方政府合办社会福利救济等。之后，在历次经济危机爆发后，各国政府都会重新审查社保制度，对其进行调整，如此才有今天的相对完善，人们才不会担心社会因危机而出现大振荡。

欧美等发达国家在建立社会保障制度时，农民只占全国人口的一小部分，压力较小，负担较轻。而中国如今面临的问题更加突出而严峻：一是如何在农业人口庞大的农村建立有效的社会保障体制；二是如何为一亿多在城市常年务工的农民工提供基本社会保障；三是如何为城市低收入人群完善与提高社会保障。正常年景，或是由于政府没有给予应有的重视、或是由于相关利益集团的制约，这些问题的解决相当棘手。如今“非常时期”，社会矛盾凸显，仅仅是2000万农民工失业、数百万大学生无法就业，其压力就空前无比，政府高度重视、利益集团顾全“大局”，不得不做出让步姿态，因此昔日的棘手问题，有了解决的新契机。

经济增长：做大蛋糕与合理切割同等重要

解决贫困与失业也是一个重要的经济问题，在经济萧条时，恐怕还是一个压倒性的经济问题。只有经济增长，做大蛋糕，才能有效增加就业，才能提高大多数贫困者的收入，使其解决温饱，脱贫致富。与此同时，蛋糕做大了，政府的“转移支付”才有更多更大的余地，由此“济贫”并非一定要依赖“劫富”的极端方式，从而实现社会各阶层的共赢与和谐。

关于如何促进经济增长的论述，西方经济界的理论与政策可谓汗牛充栋，拂去历史的尘埃、摒弃价值的偏见以及结合中国的实际，其中将自然资源保护和落后地区经济改造相结合的做法应当最值得关注。在美国大萧条时期，总统罗斯福刺激经济的一项重要内容就是进行田纳西流域改造。1933年，“田纳西流域管理局”建立，旨在促进防洪、航行、电力、土地和森林的合理利用，以及“人民的经济和社会福祉”。这个新机构把上述所有问题与规划统一起来集中处理，并独立作出决策。管理局在忙于建造水闸、水坝和发电厂的同时，还致力于贫瘠土地的退耕、土壤保持、植树造林、引入更好的农业机械，以及鼓励本地制造业、公共卫生和教育。得益天时、地利与人和，这一经济改造项目取得了极大的成功，有效地缩小了田纳西流域和北方的经济差距，为“罗斯福新政”写下了光辉篇章。现在，中国西部地区同样存在着经济落后和生态环境恶化的双重问题。过去，开发落后地区总是过于倚重外部“输血”、引进“先进”的工业，保护生态环境总觉得会牺牲经济效益、抑制了发展。如今，经济问题与社会矛盾突出，在致力社会均衡发展时，不妨参考一下美国田纳西流域的管理经验，将改善环境与经济增长有机地结合起来。

值得注意的是，大量实证表明，经济增长并不必然能减少贫困。因为伴随经济增长，对工作机会的竞争往往会更加激烈，由此导致工资水平的下降，贫困率往往不仅不会减少反而会上升。例如，美国在20世纪80年代，经济持续增长，人均GDP的上涨幅度虽然高达23%，然而贫困率却上升了12%。由此社会收入差距越来越大，两极分化也越来越大。在美国，社会顶层5%的人占有近60%的财产，社会底层50%的人占有不到3%的财产。财富高度集中必然影响消费，使得社会有效需求不足，反过来制约了经济的持续增长。改革开放以来，尤其是自全面推行市场经济以来，在“让一部分先富起来”的政策下，中国贫富差距日趋明显，用来衡量社会两极分化的基尼系数目前已高达0.47，超过0.4的“警戒线”（0为“完全平等”，1为“极端不平等”）。在亚洲仅次于菲律宾，并超过了所有的欧洲国家。两极分化不断加大，社会矛盾因此日趋凸显，严重侵蚀着社会稳定的基础。因此，缩小贫富差距，遏制两极分化，保证大众尤其是弱势群体能够分享到经济持续增长带来的好处，向低收入阶层倾斜的收入分配政策十分重要。

增加就业：两手抓，两手都要硬

资本主义抑或就是自由市场的本身，必然产生两个重要后果——经济周期波动与贫富两极分化，由此极有可能引发经济危机与社会危机。这在经典而光辉著作《资本论》中有非常清晰的论述，概言之，资本积累的基本规律也是最终必然结果，就是“一端是财富的积累，一端是贫困的积累”。这种两极分化结果必然导致消费不足与生产过剩，消费不足与生产过剩不断积累引发经济危机，经济危机加剧社会危机，社会危机与经济危机相互激荡，上层建筑由此便风雨飘摇。就世界经济史实而言，经济越是自由、市场越是自由的经济体，这两大结果就越明显。这就是市场经济难以摆脱的“魔咒”。由于这一“魔咒”的存在，必然威胁经济持续增长与社会有序稳定。因此，也就不难结论：市场经济绝对不是个至善的经济体制；“无形之手”必需“有形之手”拾遗补缺，政府的一些干预作用不可替代。

有效发挥政府的作用。首先，增加对公共工程的投资，如修建公路、堤坝、公共建筑工程和公用事业，这不仅促进需求增长，而且直接创造就业机会。1933年10月，美国成立了专门从事工作救济的“民用工程署”，很快就让400万人有了工作。该部门总共花掉了大约9亿美元，大部分用于修桥补路，校舍、公园、运动场和游泳池的维修，害虫和腐蚀控制，以及市政公用事业的工作。其次，在出口急剧萎缩、个人消费持续疲软的情势下，增加政府对商品与劳务的采购，是当然而合理的选择，从而为私人部门提供一个稳定的市场。在美国，军事采购一般可占到采购总支出的65%左右，所以穷兵黩武是美国一贯地应对经济与社会危机的有效办法。第三，增加政府转移支付，增加退休人员津贴、养老金以及失业救济等，以维持群众一般生活水平，防止购买力急剧下滑。

要充分发挥、挖掘市场的潜力。如果说2008年是中国“经济困难年”，那么2009年或许是中国“社会危险年”。非常时期，当以非常之策应对非常态势。尽管自由经济思想正被越来越多地抨击与抛弃，但是市场对资源的优化与配置功能还是不能否认。当初的英国、日本都为应对国内外经济、金融的严峻挑战，而实施“金融大爆炸”，虽然不象自由派人士吹嘘的那么玄妙，但是毕竟为“急需要做事才能证明自己存在价值”的政府提供了一个不错的政策选择。中国的执政者应当更有魄力，实施“定向经济爆炸”，即除个别关系到国家安全的战略产业外，近乎让所有行业向内资（民间资本）开放。为配合由市场主导的经济增长方式的顺利推行，必须进一步完善市场运行环境。一是减税与减负，即对整个中国民营经济实行“多予、少取、放活”的经济政策，紧紧约束工商、税务、城管等窒息微观经济活力的自利行为，激发民间经济主体参与经济活动的热情。二是为民间投资提供良好的融资平台。鉴于资金、资本市场运行的低效，应将融资主体由国有企业加快转向民营企业、个体经济。让民营企业在更加公平的环境下与国有企业展开竞争。国有企业应切实退出一般竞争性领域，瞄准其应该瞄准的竞争对手——跨国公司，着力利用国际资源、开拓国际市场，发挥行业龙头作用，维护国家经济安全。三是设立面向农村的创业投资基金以及其它投资咨询机构，为回乡农民工就地创业提供资助与帮助。从积极方面而言，农民工是中国农村的新兴人群，是中国农村最具有活力的人群，是中国农村先进生产力的代表，他们不仅是一般打工者也是技术工人，他们在外摸爬滚打多年，手里也积攒了一些余钱，尤其难能可贵是内心时常涌动着脱贫致富的热望。因此，政府若能善加引导与利用，就极有可能变社会压力为经济动力，使之成为中国经济新的增长点以及社会稳定的积极力量。

目前，世界上许多市场经济国家都采用“就业优先”的经济发展模式，把促进“充分就业”作为经济发展政策的优先目标。而我国长期采取的是“经济增长优先”的经济发展战略。这种战略，片面追求经济的高速增长，而且主要依靠增加投资来发展经济，忽视了广大劳动者的就业权利，忽视了人力资源的开发，也忽视了失业保障制度的完善。此外，在就业问题上，长期以来，我们总是在工业化与城镇化上打转转，结果是头越转越晕，结越系越紧，要解开这个近乎“高尔迪死结”，必须跳出圈外，农村全面现代化就是一个重要思路。未来，农村水利建设，基础设施建设，环境保护建设等等，不仅可以促进经济增长、平衡城乡地区发展，也可以大量增加就业，而且是本乡本土的低成本就业，降低城市就业压力。

幸福的尺度，不只是经济

在相对“田园”的体系下，在尚没有取得骄人经济业绩的时代，多数中国人曾经“穷但快乐着”。英国著名学者和社会活动家伯特兰·罗素认为，“人生的乐趣，是我们生活在工业文明的时代，受生活环境重压而失去的最重要、最普通的东西。但在中国，生活的乐趣无所不在。”“我认为，一个普通的中国人可能比英国人贫穷，但却比英国人更快乐。”埃德加·斯诺在他的《西行漫记》中记载着一个“无乞丐，无鸦片，无卖淫，无贪污和无苛捐杂税”、“一个柏拉图理想国的复制品”、“一个生活在未来的光明中的国家”。即便在一些人士刻意抹黑、肆意诋毁的1949年后的中国，在没有偏见的西方人士的眼中，中国尽管并不富足，但是幸福，人民高尚淳朴、公而忘私、社会平等自由。西方那些从红色中国归来的“政治朝圣者”兴奋地谈论，“中国代表着人类向往乌托邦的最后努力，它的社会主义建设，比历史上任何乌托邦实践都更具有现实的可能性。”

当然，这种体验不仅在东方中国，在西方也不少见。新罕布什尔州的伐木工人原本一辈子都活得相当满足。他们也许没有自来水和中央供暖，也没有多余的储蓄。但是，他们整日愉快地用柴炉做饭、喂鸡养狗、修理破烂屋顶、整理花园，自己种植果实酿造美酒，……。但是，信息化、市场化、全球化给他们新的比较尺度。媒体不断发动攻势，电视里的世界就是标准的世界；教科书持续宣传，经济学家的条条成了标准的生活框框。原先生活中充满的无比惬意的细节，被简单的统计数据冲刷殆尽。伐木工人们惊异地“发现”自己原来“生活在贫困线之下”，“社会地位低下”，“无权无势”，于是他们“觉醒”，不断抗争，为了更“体面”的生活。经济学家根据失业率与通货膨胀率，编制了“痛苦指数”，但是“幸福指数”是怎么回事，他们无法给出令人信服的回答，因为他们的脑子里装满了数字经济。

幸福、快乐、满意，不只是经济。完全受经济增长左右的政策往往使人陷入物欲的陷阱，难以自拔。不是经济学家，而是南亚一个极不起眼的不丹国的国王提出了“幸福指数”，他认为国家政策应该关注幸福，并应以实现幸福为目标，人生的基本问题是如何在物质生活和精神生活之间保持平衡。由此，不丹创设了由“政府善治”、“经济增长”、“文化发展”和“环境保护”四类要素组成的“国民幸福总值”（GNH）指标。按照这一指标，最近30年来，在物质财富取得长足进步的同时，中国的“国民幸福总值”由升转降，“以牺牲精神文明为代价换取经济的一时发展”的势头日趋明显。因此，在中国描绘“中国特色的社会主义”蓝图中，不应只是经济建设，“物质贫乏不是社会主义，精神空虚也不是社会主义”。如今，经济低迷，人心涣散，社会不稳，政府在致力经济增长的同时，更应强化“政府善治”、“文化发展”、“环境保护”和“道德提高”，督促、鼓励先进带后进，先富帮后富，实现全社会的均衡发展。

大力发展教育，为明天撒播希望的种子

贫困与失业在越来越多的国家成为痼疾，在经济危机时尤为严峻，因此一些目光短浅的经济界人士难以看到社会和谐与均衡发展的希望。在他们看来，贫困与失业是社会的重大负担，是经济增长的巨大障碍。然而，人是消费者，也是生产者，是最能动的生产要素。通过不同层次的教育，人可以成为不同层次的社会资源，人力资源。在国际战略家眼中，21世纪国际竞争是综合国力的竞争，是知识的竞争，是人才的竞争，掌握人才就是掌握未来，而人才是通过教育锻造出来的，因此未来的国际竞争归根结蒂是教育的竞争。《中国教育改革与发展纲要》强调：谁掌握了二十一世纪的教育谁就能在二十一世纪的国际竞争中处于战略主动地位。

然而，经济萧条使相关教育问题日益凸显。中国上世纪90年代末开始的教育产业化，现在被越来越多地表述为教育“大跃进”，其成绩一度被大肆宣传、炫耀。如今，由“雨后春笋”般成长的高校而“生产”出来的大批“产品”（毕业生）无法转化为商品、消费品，毕业即失业。教育部门扬汤止沸，不断拉长“生产链条”：学士——硕士——博士，有智者嘲笑，未来计划还有壮士——金斗士——烈士，但是一切都无济于事。一方面，毕业的大学生无法找到合适的工作，另一方面国家工业化所需要的源源不断的拥有专业技能和熟练的工人又无法得到满足，社会主义新农村建设更是后继乏人。

当然，受冲击，不只是中国的教育，全世界的教育事业如今都遭遇到寒冬。经合组织教育负责人巴巴拉·艾思卿格表示：“当前的经济危机使得我们无法对许多政府和非政府促进终身教育的行动计划提供支持。”经济的不景气令许多欧洲国家开始考虑减少教育预算，而与此同时，大批失业者对教育培训需求在不断增加。联合国教科文组织副总干事尼古拉斯·伯奈特认为，“失去了教育，一个国家便失去了竞争力。随着经济形势的变化，社会差距还在不断扩大，被排除在社会之外的群体人数可能增加，他们面临的风险也更大，在人们为重新寻找就业岗位以返回主流社会而努力时，教育和培训显得尤其重要。”

一个没有文化的民族是最愚蠢的民族。唯有教育才能从根本上缩小社会差距，点燃弱势群体、边缘人群去努力创造更加美好明天的希望。因此，经济不景气时的教育不能也不该被视作可以被舍弃的奢侈品，而是必需品。削减教育预算等于是用国家的未来作赌注，与教育“大跃进”一样短视。可喜的是，中国对教育已经从忽视与短视转为正视与重视。如今，则应该致力于化危机为转机，免费为所有中国适龄学童提供9年义务教育，免费为老少边穷地区的学生提供书本与午餐，免费推行、推广中等职业教育，增加对农民工的教育和培训，完善城市下岗职工的教育和培训，建立大学终身学习机制，帮助毕业学生从职场重返校园寻求新的就业技能，以防止有更多的人被弱势化、边缘化。