江涌：机构改革应一步到位

2008年03月01日 　 21世纪经济报道 叶一剑

　“破除部门利益，是此次国家深化行政管理体制改革和进行国务院机构调整的出发点之一。”中国现代国际关系研究院经济安全研究中心主任江涌延续着自己的建言思路。

　　2006年秋天，因一篇题为＜警惕部门利益膨胀＞的文章的发表，江涌开始为海内外所熟知。该文发表于＜瞭望＞杂志，时值党的十六届六中全会召开期间。

　　文中提出，中央政府机构中的“部门利益其实质就是‘权力衙门化’与‘衙门权力利益化’”，并认为部门利益“影响了决策的战略性、全局性和前瞻性，损害了社会公正与大众利益，增添了国家经济及政治风险”。

　　该文发表以后，有关部门进行了新一轮机构改革方案的课题调研，江涌亦在被征求意见者之列，其报告也是该课题的参考材料之一。2月28日，在十七届二中全会通过＜国务院机构改革方案＞的第二天，本报记者对其进行了专访。

　　对于本次在国务院机构调整中体现出的渐进式的路径选择，江涌提出了自己的不同意见，他认为，在国家改革进入利益调整的阶段后，对国务院机构改革的路径选择，更应该一步到位，然后做出适当调整。

　　江涌认为，在党的十七大明确提出积极推进我国政治体制改革和建设有中国特色的社会主义民主政治大背景下，本轮行政体制改革在破除部门利益问题、实现政府职能转变以及建立完善的权力制衡体制等方面都让人期待。

　　“大部委制”不宜过高期待

　　＜21世纪＞：从破除部门利益的角度你怎么看本次的“大部委制”改革？

　　江涌：破除广泛存在的部门利益，是本次大部委制改革的重要出发点之一。

　　中国经济社会发展到目前阶段，阻碍进一步深入改革开放的因素中，部门利益问题已经非常严重。回顾改革开放后国务院机构调整历程，虽然不能说完全失败，但基本上都不成功。很重要的原因就是与部门利益的阻碍相关。

　　所以，弱化部门利益膨胀，“大部门体制”值得期待，但也不宜过高期待。因为部门利益膨胀成因复杂，不仅有极大的广度，还有无比的深度。权力部门化、部门利益化、利益集团化，部门利益当中有着极其复杂的集团利益、小团体利益、领导个人利益，这些利益不会因为体制的改变而自然消失。

　　而根据经验来看，对利益调整的渐进式改革会越来越难，改革功效不是很明显。因为在这个阶段，既得利益集团一旦发现自己的利益受损，就开始想办法抵制改革，而且他们对改革冲击进行弥合和恢复的能力比我们改革的冲击力还要强大。

　　＜21世纪＞：你的意思是说渐进式改革的实际效果恐怕难有实质性突破，甚至有倒退的可能？

　　江涌：对，至少是改革的收益递减。如果依赖目前的路径走下去，我觉得未来可能会陷入这种状态。

　　但是，现在还不能说已经到了这种境地。目前中央政府还是掌控了改革的主动权，社会要求改革的动力和政府面对的压力都比较强大，只是改革的收益在递减。

　　所以，在以利益调整为特点的改革阶段，我觉得应当采取一步到位的政府机构改革，但是我们现在还是采取了渐进式的改革路径。

　　＜21世纪＞：那么你对破除部门利益有什么好的建议？

　　江涌：我建议建立“强政府”，转变政府职能。这个“强政府”是中央政府，但不是大政府，不是全能政府，而是具有高度威信、依法治理、富有效率、有所为有所不为的政府。

　　权力制衡需要外部制约

　　＜21世纪＞：转变政府职能、建立服务型政府也是本次行政体制改革的关键词，对此你有什么建议？

　　江涌：大部委制改革，是紧密跟政府职能转变结合在一起的。此前五次政府机构改革，体现的轨迹恰是专业管理体制向综合管理体制的转变，这一思路与趋势相当清晰。

　　但在国内，由于政府本身便是经济主体，各部门自然有“部门利益最大化”冲动。一而再的行政管理体制改革，由于没有政府基本职能的根本转变，因而难以弱化盘根错节的部门利益，从而使得改革很快流于形式。

　　中共十七大报告明确了政府的职能转型方向：建设服务型政府。政府要从发展经济的主体，转变成维持社会正义、保障社会和谐的主体，主要是调节和协调各种不同利益。

　　如果政府职能切实转变，必然伴随着政府部门的分权放权，即向市场、社会、地方分权放权，如此更多的资源配置由市场来调节，审批减少自然就减少了寻租空间，从而减少了部门利用职权获取利益的机会。

　　＜21世纪＞：本次行政体制改革，如何能够不同于此前？

　　江涌：我觉得这次能否本质区别于过去的机构调整，关键是能否实现两个方面的改变，一个实现政府的职能转变，一个是能否建立有效的权力制衡机制。如果这两个能够有突破的话，此次的行政体制改革和国务院机构改革的效果，应当会很大突破。

　　我觉得这次能否从本质上区别于过去的机构调整，关键是能否实现两个方面的改变，一个是能否实现政府的职能转变，另一个是能否建立有效的权力制衡机制。

　　＜21世纪＞：“大部门体制”极有可能把分散的部门利益积聚为集中的部门利益，减少部门利益的广度却加剧深度，如此治理起来会不会更难？

　　江涌：这就需要建立权力的制衡机制。权力制衡是指对治理一个领域的决策、执行和监督的不同分工，这个可以从政府内部机构协调部分解决，但不是根本解决之道。根本解决的途径必须从外部进行制约。

　　部门利益膨胀归根结底是权力滥用问题，权力只有充分接受各类监督，“在阳光下运作”，滥用才能被有效抑制，从而遏制部门利益膨胀。实行“大部门体制”，部门权力更大，监督约束更难，更易于谋取部门利益。所以，从根本上来讲，还是要推进政治体制改革。

　　破除部门利益法制化

　　＜21世纪＞：你曾提出部门利益法制化的现象，可很多明显带有部门利益色彩的法规和条例作为存量问题已经长期存在。这次国务院机构改革后，对这些存量问题怎么对待？

　　江涌：我们应该从两个方面来看。一个就是，我们不能把大部委制改革前后存在的部门看成是对立的，这是一个继承和发展的过程。那么，原有的一些法律法规尽管有一些部门利益体现，但总体上讲是积极的，有总比没有好。新的部门运行初期，尽管会有一些不适应、不协调，但毕竟有法可依。

　　但接下来就有大量工作要做，就是怎么在未来建设法制国家的过程中，逐步制定可以确立新部门职能的基础性法律。这样的立法过程应更多由国务院来主导，并进一步向人大主导转变。

　　而且我觉得部门利益法定化不是最大问题，关键是部门利益国际化。这一块很难治理，因为这个国际化比法制化更隐蔽，通过这次国务院机构调整也很难从根本上破除。

　　＜21世纪＞：有专家称，中国过去的政府治理中，多有部门主导法律的情况存在，你是否认同？在大部制的改革中以及推行中，如何破除这一问题的再现？

　　江涌：因为长期以来，中国是发展中国家，政治体制、经济运行机制都不成熟，你没有办法先给他预先设定一个框架。如果定一个框架然后再运作，那随着社会经济的迅速发展肯定很快就不适用了，这个是必然的。

　　当然，我国发展到目前阶段，在实现了政府职能转变和建立完善权力制衡体制以后，就可以尝试由法律来明确界定政府部门的职能定位了。（江涌：中国现代国际关系研究院经济安全研究中心主任　）