网络型公用事业的竞争和规制问题

高 梁

一、网络型公用事业的自然垄断特点

　　社会公用事业的不断发展，特别是网络型公用事业的发达，是现代经济社会的一个最显著特征。

　　公用事业的功能就是提供公众需要的基本物品或服务，也就是狭义的“公共品”。公用事业按物理属性，可分为“网络型”和“非网络型”两大类。非网络型的，如邮政、市政公交、道路建设、绿化园林、垃圾污水处理等。网络型公用事业，则是必须通过固定的物理网络输送“公共品”的基础设施产业，包括城市供（排）水、供（燃）气、供热等，以及电力、电信（固定电话）、铁路等区域性、全国性的能源交通基础设施行业，构成我们今天所称“垄断行业”的主体。网络型公用事业是国民经济中的一个重要组成部分。

　　上述各种“公共品”是历史地发展起来的，现在已成成为现代生活的必需品，带有普遍服务的性质。公用事业具有明显的外部性，必须由政府通过各种可能的形式予以管理，不能完全放任自流。这也为经济学界和各国政府所公认。

　　网络型公用事业最基本的特点，一是投资巨大。花费巨额投资形成的网络设施（如输水、输气管网、输电网、地铁网），是耐久使用的固定设施，且具有规模效益，同时具有地域垄断性，可为设施的所有者带来持久的收入（租金）。

　　同时，由于网络型公用事业是提供公众必需品的，巨大的基础投资可能无法通过服务收费回收，从而形成“沉没资本”。公用事业的资金筹集问题，也是所面临的一个基本问题。

　　以上特点，构成网络型公用事业“自然垄断”的充分条件。自然垄断行业本质上是排斥竞争的。由于不存在有效竞争，厂商（或服务的提供者）降低成本或维持低价的压力很小。如果允许新的竞争者进入，就会造成浪费性的重复建设。总之，在没有竞争的领域，无法形成以最低的价格满足消费者需要的长效机制。

　　各种网络型公用事业，由于存在技术上的巨大差异，其产业结构、垄断或竞争程度也有很大的不同。城市供（排）水、供气、供热所依托的管道网价值昂贵，所输送的同质性物品（服务）则是相对廉价的必需品；铁路、电力、有线通信是覆盖广大区域的技术密集型网络，必须在严格的技术规范下进行严格的区域统一管理。尽管上述行业都具有技术意义的自然垄断性，但行业构成的复杂程度和技术进步潜力存在很大差异。产业结构变动的可能性和技术进步，往往可以带来业态的变化和竞争的可能，如电力和电信。

二、网络型公用事业必需解决的基本问题

　　如上所述，由于网络型公用事业一般具有“独家买卖”的基本特点，其运行和管理，不能套用亚当.斯密的竞争分析模型。作为提供“公共物品”的行业，政府不能推卸对其“管理”或“规制”的责任。不论其所有权或经营模式如何选择，政府管理政策必需解决三个基本问题：

　　1 定价问题：如何有效监督网络型公用事业的经营成本，以保障公众利益。

　　2 资金筹集问题：现代城市化进程必需先行解决网络型公用事业所需巨额投资的资金来源问题。这又涉及各种网络的规划和建设、产权性质的安排等问题。对处于高速发展中的经济来说，这一问题尤为重要。

　　3 产业结构和产权结构的安排问题：是否可以把“纵向一体化”的公用事业进行分解，引入竞争？是否可以引入私有产权？什么样的安排可以充分利用网络经济的优势，提高自身效率和社会福利？这又涉及到市场结构、网络接入体制、行业协调等一系列问题。

　　解决方案有两种基本模式：

　　第一种方案：政府投资、政府所有，政府管理。

　　政府既然有责任向社会提供公共产品和服务，就有权通过财政手段筹集资金建设基础网络设施，从而就无需考虑巨额投资的回报。这样可以降低服务收费，并可以对所属公用事业企业实行直接管理监督，降低规制成本。这一方案的缺点是：难免因投资、经营“大锅饭”带来资金浪费、官商作风等问题。

　　第二种方案：私营企业投资并管理，政府规制。

　　需要说明，根据各国发展的经验，网络类行业的私有经营者，在生产效率和成本控制方面，与公有制的差异并不大（其原因很大程度上来自大规模生产和传输的技术特点）。例如，Pollitt（1993，1995）对1986年9个国家的95家公用事业企业的国际样本的分析，结论是两种所有制类型在技术有效性上没有明显差异。对1989年14个国家的768个发电厂的国际样本的分析，结果“没有很强的证据表明，投资者所有的发电厂在技术上比公有发电厂更有效。投资者所有的电厂，在最小化成本和总的方面更有效率，但只高5%，主要是技术选择不善造成了公有制总体效率较低”。

　　另外，由于垄断地位照旧，私营企业希望尽快收回巨额投资，缺乏控制成本的动力，较容易忽视公众利益。加上技术特点造成信息不对称，造成政府谈判地位下降，“规制”不易到位，可能更容易带来价格上涨和服务质量下降等问题。英国铁路网1990年代私有化的失败就是一个典型的例子。铁路网转给私人企业经营后，企业过分关注短期利益，不断向政府提高技改的要价，以及基本设施失修、服务质量下降、事故增加等等，最后政府被迫将铁路收回，交国有企业经营。我国一些城市近年来供水供热单位民营化后，也出现了类似的问题。

　　一方面是“政府失灵”，一方面是“市场失灵”。显然，网络型公用事业的制度设计，很难有“最优”方案，必须在满足公众对公共物品日益增长的普遍需求，和保证生产者的有效投资经营两个目标之间进行平衡。国有方案有助于减轻价格上涨的压力，因为政府具有为沉没资本筹资而无需保证未来投资回报的强制性力量，但很难避免投资的浪费。私有私营+政府规制和社会监督的方案，有可能节约基础建设投资，但无法指望抵消定价上涨的趋势。无论采取何种方式，网络型公用事业都必须按照政府规定的条件运营，也就是说，政府的“规制”对自然垄断型行业，是不可缺少的。

三、从历史的演变中寻找借鉴

　　从历史上看，网络型公用事业采用的体制，经历了私人企业竞争和政府协调——收归政府管理——逐步引进竞争的演变过程。

　　发源于欧洲的网络型公用事业，最初就是采用私人资本和完全竞争的方式，因为这是当时政府惟一愿意采用的管理模式。

　　比如公共煤气和自来水业。1850年前伦敦有14家煤气公司，竞争和管网的区域垄断性产生尖锐的矛盾，出现了重复建设和价格共谋（卡特尔化），损害了服务质量，从而使“市政所有制”的呼声逐渐高涨。1870年英国出台了“煤气自来水设施法”，使得原来复杂的协调企业工作，可以通过一道行政命令获得解决，并可以让公众获得充足的自来水供应。伦敦市政府接管了私人供水公司，并设立市政所有的煤气公司。这一举措把服务价格保持在一个合理的水平上，又使当地政府获得了政治的支持。同时，市议会给私人所有的公用事业企业发放有期限的特许经营证，使地方政府有权在若干年（一般是21年）后收购这些私营企业。

　　覆盖广大区域的铁路，电报，干线电话等，对合理布局、普遍服务等技术经济综合优化有强烈的要求，需要全国性的规划和管理协调，而这是分散的竞争性市场无法提供的。1840年代，欧美电报完全是私人经营。英国早期的铁路由于所有权分散、互不统属，无法形成规模经济，结果出现了“卡特尔化，浪费性的重复建设和地理覆盖不全等问题”，结果是垄断和过度竞争并存，这显然是最糟的市场失灵现象。

　　当时，全国性网络的体制，在欧美各国实行过3种不同方案。

　　1 中央所有制：如比利时铁路。据资料，比利时铁路在1838前的定价是英国的一半。

　　2 区域的私人企业垄断或企业联合（卡特尔协议），以获得足够的规模经济，防止低效率的重复建设。如美国西部联合公司通过收购竞争对手，获得电信网络经济性。这可能是美国地广人稀的特点自然形成的。

　　3 垄断竞争，如上述英国铁路早期的情况。

　　据英国有关资料，英国的电报业务在1870年代全部国有化并转给邮政局管理，结果服务价格降低，业务量翻番；电话（包括长话和市话业务）于19-20世纪之交全部国有化；电力工业由于私有制下的竞争阻碍电网系统的规模化发展和技术进步，1926成立国有中央电力局后方建立高压输电网。1945后全部国有化。

　　总之，直到1970年代，政府的公用事业政策的演变趋势，是从早期的自由竞争和“资本本位”取向，转向对消费者利益和宏观规划调控的重视。

　　从1980年代开始，潮流又开始向另一方向转化。欧美各国率先对铁路、电力和电信等垄断行业实行了引进竞争为主线的改革，基本内容是网络和运营业务分离、在运营业务部分引进竞争或实行私有化。如英国的电力改革，除电力网由国家保持垄断经营（实行固定收费），在发电、配电两端可以向私人资本开放；铁路改革也采取了网络由国家控制为前提的“网运分离”改革。

　　这轮改革的首要动因，是对国有企业和政府规制的低效率的冲击。通过引进竞争部分取代政府规制的原因是：定价更有效率，成本较低。

　　还有一个因素可能是我们注意不够的，就是西方国家网络公用事业已经进入成熟状态，基础设施扩张余地有限，从而对企业投资的要求较小，从而企业相应的提价压力较小。电信服务业引进竞争的一个强有力因素，是技术的飞速进步打破了原有的物理网局限性。

　　其中，英国将铁路网私有化遭到了失败，再一次证明了网络型行业有自身运行的规律，不宜轻易私有化，也不宜引进同地域竞争。显然，西方的这一轮“网络改革”，受新自由主义意识形态的影响也不小。

四、对“垄断行业”改革的几点思考

　　破除垄断，是经济体制改革攻坚的重要组成部分。但要把这一目标落到实处，首先要了解垄断行业的运行规律，对要达到的目标和路径也要深入的研究。不同的网络具有不同的运行特点，引入竞争必需因地制宜。“垄断行业”有非网络型和网络型的区别，网络型行业中，又有城市范围的网络和全国性网络之分。在某个具体的网络型行业中，要区分不可竞争部分（即自然垄断型的物理网）和可竞争部分。如电力中的电网、电信中的市话网，就是不宜拆分和引入竞争的。发电厂、电信运营商则可引入竞争上网。在城市供水（气、热）行业也是难以引入竞争的。

　　其次，自然垄断部分（网络）业务实行产权改革，是否合理和可行？可竞争业务进行产权改革可能有助于提高效率（但根据国外统计，电力行业的公有企业和私有企业效益大体相当）。但在不可竞争部分，就连西方专家也有人认为“产权并不重要”。根据西方统计分析，城市供水、供气等行业私有化后，服务价格反而大大抬高，效益下降。

　　据反映，最近我国许多地方对城市公用事业产权改革积极性很高，如“安徽省40%的公交企业、50%的供水企业、80%的燃气企业的国有产权已出让。深圳市水务45%的股权、上海浦东水务50%的股权被出卖”。一谈改革似乎必须出让国有产权，否则就是改革不彻底。另外还有一个实际动因，就是城市建设大干快上，地方政府为筹集资金就在“盘活存量”上打主意，或引进外资参股可享受税收优惠等。但是必须引起注意的是，城市建设在解决眼前资金问题的同时，有可能在未来面对如何规制非国有的独立企业、抵消涨价冲动和为广大市民提供有效服务的难题。显然，政府对可控制的公用企业进行规制，比对独立于政府的公用企业要容易的多。

　　第三，要注意到我国目前基础产业建设高速发展的现状，要权衡整体规划的客观需要，和引进多元化投资后政府调控效率可能下降两者的利弊得失，达到技术经济整体综合优化。经验证明，在中央级国有化取得成功的地方，有助于克服地域间壁垒和无效竞争、实现规模经济和协同效应。显然这是更方便实现产业重组的所有制形式。而私有化的垄断企业不但有许多与公有垄断企业相同的缺点，还增加了政府不再有权命令垄断企业进行重组的不利条件。

　　第四，网络型公用事业不论采取什么样的竞争模式或所有制模式，都离不开政府规制，即对服务质量和定价水平的监管。特别是基础网络业务不可能引入竞争，政府规制就更为必要。

　　第五，我们作为发展中的社会主义大国，又基于网络必须受到政府规制这一基本事实，应该更强调在这一领域以公有制（国家所有，政府直接经营、政府规制）为主。

　　在网络型行业的不可竞争部分，是政府所有，还是私人所有？哪种形式更能满足基本社会对公共品不断增长的要求？历史经验说明，不存在惟一的标准。从各种观点的争论看，各人的意识形态偏好，对观点的形成往往起着决定的作用。

　　在西方，不仅学术界有人认为公用事业中竞争和公有制可以相容，而且“到现在为止列举的国家中，只有少数国家成功地建立了稳健的维护网络型公用事业私有制的规制系统，多数国家的规制系统是一种混合型的或公有制占优的系统”。如“在新西兰和挪威，改革的主要目的是希望通过引入竞争来提高效率，而不一定要将公用事业私有化”。实际情况是，政府规制的质量，是企业绩效的关键决定因素。与规制质量相比，所有权显得不太重要。

　　国外一些经验也说明，在一些自然垄断型行业如果单纯将国有资产转让给私人经营，其结果不是用竞争代替垄断，而是用私人垄断代替国家垄断。这样效率不一定提高，公平反受损害。所以，在这个领域，改革的方向应该是加强国家监管和社会监督，并对垄断利润收税（垄断地租）。

总之，在网络型公用事业领域，规制与鼓励竞争的艰巨任务一起摆到了人们面前。考虑到我国的社会制度，考虑到我国正在快速进行着城市化进程，考虑到将来为社会多数低收入家庭提供公共物品的需要，我国在公用事业的建设和改革中，应该坚持这样的原则：在坚持公有制占主体的前提下，可引入竞争的部分积极稳妥地引进竞争，在受技术条件限制的网络部分坚持国家投资和管理，同时加强政府的规制，控制好成本，引导企业提供有效的社会服务。

主要参考资料：

英 戴维M 纽伯里 David M. Newbery：“网络型产业的重组与规制”（人民邮电出版社2001）

徐宗威：《公用事业只有了动产权才有“希望”？》天则公用事业研究中心2006.11.07

高梁：《对垄断行业改革问题要有具体分析》 2006年17期