中国应建立常备救难体系

戴旭

汶川大地震让海内外中国人流下太多悲伤和感动的泪水，也为未来国家应对突发灾难，留下许多宝贵的启示，其中之一是：国家应该建设常备的救难体系。

一、重大自然灾害世界第一，中国人活得不容易。除了人口第一的帽子之外，中国还有另外一顶谁也夺不去的第一：世界重大自然灾害数量。改革开放30年，国人太多的注意力被吸引到了经济话题和国际上对中国的责难上，但是，年初南方的特大冰雪灾害和此次汶川大地震，让我们不得不痛苦地意识到，其实中国人活得多么不容易。联合国减灾科技委员会的报告说中国“是世界上自然灾害最严重的少数国家之一，大陆地震的频度和强度居世界之首，占全球地震总量的1/10以上；台风登陆的频率平均每年高达7次；从有人类记录以来，旱涝灾害、山地灾害、海岸带灾害每年都在中国发生。”近300年来死亡超过10万人的世界50起自然灾害中，发生在中国的多达26起，累计死亡1亿多人，而欧洲只有3起。中国历史上有记载的6级以上地震就达一千多次；仅黄河决口就近二千次。远的不论就说最近5年：2003年“非典”波及24个省市区，引起全国性恐慌并波及世界；2004 重庆开县井喷造成伤、亡、中毒六千余人；2005 年底,吉林石化公司“爆炸”,引发松花江流域发生严重水污染；2006 年超强台风、强热带风暴、严重暴雨洪涝，连续袭击南方九省；川渝遭遇罕见特大旱灾；北方十三省遭遇强沙尘天气后又遭受严重低温冷冻和雪灾；云南昭通连续地震；大兴安岭发生特大森林火灾；2007年淮河流域发生流域性大洪水；超强台风肆虐南方七省；重庆、济南遭受百年不遇最强雷暴雨袭击；晋、陕、豫和四川连续遭受严重洪涝灾害；历史罕见暴风雪和风暴潮袭击东北和华北地区，云南普洱发生6.4级地震，东北地区遭受严重夏伏旱。2008年初的特大冰雪灾造成十几个省(区、市)三千多万人受灾，全国春运交通堵塞。此次四川大地震后，又有甘肃陇南地震、南方20余省遭遇水灾，北方数省遭雷电冰雹、全国最大乙烯厂起火。这都是让人心惊胆战可以载入灾难史的大事件，还不算多如牛毛的煤矿矿难。

罗列这些数字是说明中国的自然灾害是多么频繁，而每次重大灾害都让很多国人丧命，众多社会财富瞬间化为乌有。年初的大雪灾和此次地震造成的数千亿人民币的巨大损失告诉我们，预防重大自然灾害，也是落实科学发展观，以人为本，保护和发展经济的一项重要内容。不能只是重视挣钱，更要重视保钱和保命。我们应当把预防重大自然灾害，当成经济工作和国家行政体系运行的一项重要内容。

二、中国应有常设机构负责处理突发灾难。此次地震发生后，国家迅速成立抗灾救灾指挥部，由国务院总理温家宝总理任总指挥，党政军各部队协调行动，这对整个抗震救灾行动的顺利展开，起到了决定性的作用。历年来许多重大抗灾事件发生后，无不由国家领导人和最高国家行政机关牵头，由相关部门临时组成指挥部。笔者由此想到，灾难如此频繁，这种临时性的编制，能不能以一种固定的方式保留下来，形成一个常设机构？不能每遇突发事件，都由国家最高行政机关全力领导和指挥、干预，这势必将影响社会运行的其他方面，疲于奔命，顾此失彼，人为地增加灾难的成本。国家应当设立一个专职负责处理重大灾难和突发事件的部门，建立一套完备的灾难处理系统和自行启动模式，灾难一来，各相关部门不待上级召集，就自动就位，赶在第一时间阻断灾难蔓延，保护要害设施和部位，而国家最高机关则可以洞察全局，运筹帷幄，统筹兼顾，有条不紊。

世界先进国家无不有着专门负责处理应急事件的机构。1979年，时任美国总统卡特签署命令成立联邦突发事件管理署，从此改变突发事件多头管理体制。2001年“9.11”事件后,布什总统合并20多个政府机构,成立了一个新的国土安全部, 联邦突发事件管理署被并入该部成为“突发事件准备局”。国土安全部不仅负责处理自然灾害，也应对生产和社会的其他突发事件。经过20多年的完善和发展，美国现在已经建立了一个以减灾体制，指挥系统，救援力量和信息发布为主体内容的比较完善而高效的应急机制。俄罗斯1991年独立后于1994年成立了紧急情况部，拥有国家消防队、民防部队、搜救队、水下设施事故救援队、小型船只事故救援队在内的多支应对紧急情况的专业力量。其主要任务是制定、落实国家在民防和应对突发事件方面的政策，实施救灾活动。该部所属的各种救援队伍，有着惊人的快速反应能力， 3个小时可以完成在俄境内的集结，24小时可以开赴全球任何地点。在此次汶川国际救援行动中，俄罗斯紧急情况部以速度、效率、及专业化程度给中国人留下深刻印象。日本则是以法律为准则，由中央防灾会议负责在灾难发生时，推进应急计划的实施，视情况协调首相和各地道府县，全国上下迅速展开全面动员。由于日本从政府到国民高度重视防灾抗灾工作，设立了专门的“防灾日”，经常进行演习，所以日本的防灾工作在世界上是名列前茅的。

中国目前实行的还是在一个临时性、非常设机构的领导下,由一个或者几个具体的部门来应对突发和应急事件。这有点类似美国1979年前的情况。“非典”后，国家已意识到建立健全应急管理机制的紧迫性和重要性，2007年11月还施行了《中华人民共和国突发事件应对法》。但和先进国家比起来，我们还有许多需要改进的地方，特别是应尽快组合相关部门成立专门的应急机构，像“9·11”事件后美国所做的那样。专门机构成立之后，是健全包涵“预警、灾后救援、灾后恢复”内容的应急机制。此次汶川救助行动中，社会比较注重物质救援和政治层面的鼓励，在心理援助、人文关怀方面比较欠缺，另外灾害预警和灾后恢复也未形成机制。另外，年初雪灾和此次四川地震救难，以志愿者为代表的民间力量发挥了重要的作用，但也暴露出现有救难机制，没有渠道容纳更多有能力有条件和有意向参加应急救灾减灾体系中的单位和个人。建议在构建未来应急机制中，除组织各职能部门的联动之外，还要注意鼓励、动员、发挥民间力量作用，将其纳入到应急体制中。在处理雪灾和此次震灾救难行动中，信息舆论的作用表现突出，不仅焕发起了海内外华人的力量信心和勇气，还赢得了国际上的广泛同情。及时、公开、真实的信息发布，因此也应纳入到应急体制的构建中。这将有利于舒缓压力，引导社会情绪，凝聚民心，鼓舞士气，战胜困难。

三、要建立一支专门的救难队伍，激活庞大的地方军和后备军力量。和历次救难行动一样，这次汶川大救难，主力仍是解放军。中国上演了一出万众一心抗灾的凯歌，但这也让我们感到有必要思考建立专门救难队伍的问题。

中国各大军（兵）种、大军区的主要使命，是防御外敌入侵和维护国内政治稳定，对于救灾只是临时性的任务，故从编制、装备、训练上，都没有直接的针对性，这不可避免地将影响到救灾效果。同时，动辄使用国家常备精锐部队，在当前中国国防安全形势一直比较严峻的情况下，也是非常不利的。更由于我国灾难频繁，如果每次都使用国家常备精锐部队，一旦出现外患问题怎么办？一旦重大灾害同时多处发生怎么办？总不是个长久之计。从这次汶川救灾的经验教训看，未来我们有必要在现有武装力量——主要是武警部队中，改建部分专门的救难部队，配备专门装备，进行专门训练。救灾如同打仗，兵贵精不贵多。以专门的救援队伍为龙头，以我们现行武装力量体系中庞大的后备兵员为龙身，编组得当，足以在人力上保障全国所有地区的各种自然灾害，而不需要全国调动三军常备部队。中国有数百个预备役师，平均每个省都有数十万人，这是一支多么可观的力量。除了火力和对抗，汶川救难从各种军事指标上说都相当于一场局部战争，可是，在汶川大救难中，这样一支力量在哪里？养兵千日，用兵一时，到底是什么原因导致这样一支理论上一直存在的巨大军事力量，关键时刻没有现身？也许我们应该从信息化的喧嚣中跳出来，思考一下将现有武装力量体系从职能上进行划分的问题：常备军主要担负应对现代战争的主要任务，现有的省军区系统和民兵、预备役力量，则主要应对平时的突发灾害，作为国家专业救难队伍的主要部分。这样，既不会因为天灾损害国防安全，同时，地方军和预备役的经常性拉动，也是动员和机动能力训练的最好机会。相比于大规模动用精锐常备军，由于预备役和民兵多在本地，距离近，地形熟，可以快速到达和展开，实际效果要好得多。在国家专职应急部门和地方政府的统筹下，组织好、训练好、使用好我们武装力量中的后备军，不仅是抗灾救灾的现实需要，也可以大大提高整体的军事效益。

四、常设应急机构平时的主要工作是预防。2008年上半年连续的雪灾和地震，给我们上了一血淋淋的一课：“居安思危”不只是适用于进行国防教育。国家成立处置突发事件的专职部门后，有灾固然要抗灾，没灾的时候，其平时主要工作，就应该是在全社会进行防灾、抗灾理念普及，推动立法和执法机构，将安全措施落实在与人民生命财产密切相关的领域，比如学校、医院等人员密集的公共建筑、住宅等。就中国应该从四川大地震中吸取什么教训，联合国国际减灾战略秘书处主任里塞尼奥以严肃的口气对《参考消息》报记者说：灾难是可以减少甚至防止的。你不能防止地震，但你可以把房子建造得更牢固。造成人员死亡的不是地震，而是不结实的房屋。日本媒体称：中国四川大地震中倒塌、受损的房屋共计约2678万户。虽然过去也曾发生过大地震，但中国的建筑抗震标准不足日本的一半，而发生本次大地震的重庆、绵阳和德阳仅为日本抗震标准的1/6。特别是幼儿园和学校的不合格建筑，是造成此次地震重大伤亡的主要原因。在地震多发的四川地区尚且如此，其他地方建筑质量如何？反观日、美等国，都特别重视学校等建筑的抗震性。美国加州是地震多发地区，1933年美国加州议会通过一个要求学校建筑防震要求高于普通民宅的《菲尔德法案》，在之后发生的数次大地震中，没有一所公立学校的校舍倒塌，当然也没有一个师生伤亡。每次大灾难过后，我们都要动用各种媒体的力量，大力宣传先进事迹，宣传民族的克难精神，如果事前我们也能以这种激情宣扬预防自然灾害的意识，并将之贯彻在校舍建设上，会有什么样的结果？可是这种工作谁来做？汶川震后，中国教育部部长周济在一次会议上说“要把学校建成最坚固和最安全的地方”，显而易见，教育部只是有这个愿望而已，而没有能力迫使国家有关部门和建筑开发商这么做。如果有了专门的应急机构，这类工作就有希望大力推动和落到实处了。