地方政府倒卖土地贻害无穷

——“向高房价宣战”系列文章之五

（发表于《环球时报》2009年12月25日，博文有增补）

2009年对于中国经济是一个“危机”年，毋宁说是对于大部分工业、服务业而言的。对于房地产、建筑、钢铁、水泥、工程机械行业而言，2009年是一个大丰收的年景；对于历来逃避在商业范畴之外的地方政府储备机构而言，2009年是有史以来最辉煌的一年。统计数据显示，截至2009年11月23日，前20名城市土地出让金达到创纪录的6432亿元，为上述城市2008年全年土地出让金总额的2.08倍。其中，上海以821亿元的土地出让金收入名列全国第一，杭州以713亿元位列第二，北京以639亿元排位第三，均超过了“地王”频现的2007年的土地出让收入。

从全国来看，2006年全国土地出让金收入约为7000亿元人民币，2007年猛增至1.3万亿元人民币，其中，招拍挂出让土地收入超过9000亿元人民币，同比增长约6成。2008年，房地产市场走势低迷，土地市场降温，但全国土地出让总收入仍高达9600多亿元。考虑到2009年二、三线城市地产市场开始趋热，用前20位城市的增长率类比全国城市2009的土地出让金收入，属于比较保守的，估计至少在2.22万亿元。如果再加上2009年国内商品房新房4.57万亿元的销售额，我预计2009年房地产业全行业的销售额可能达到6.8万亿元，占2009年33.91万亿元的GDP预估值的20.05%。

中国地方政府出让土地的最大弊病在于，地方政府手中普遍缺乏土地，土地出让的来源在于已有明确产权的农村集体经济组织和城镇现有用地单位及个人。地方政府利用修改城市建设规划，以公共利益为借口，依据臭名昭著的、严重侵犯人民生命财产安全的《国务院城市房屋拆迁条例》，借助警力、工程车辆、黑社会等残忍手段，摧毁并占领居住在那里的城乡居民的土地，再以“交接棒”的方式将土地出让给垄断经营的房地产开发商手中，任由开发商就地加价卖给名义上就属于城镇居民所有的城镇土地。这属于典型的“把全体人民的土地高价卖给全体人民”的掠夺行为，是对《宪法》中保护人民生命财产安全和城乡土地公有制的悍然否定和侵犯。

由于不合理中央地方分税体制，中央方面希望地方政府开辟新的财政资源。于是侵占并倒卖土地，就成为地方政府获取财政收入的一项重要来源。统计数据显示，绝大部分城市政府的土地出让收入，已经占到地方财政收入的一半以上。有政府官员信誓旦旦地宣称，政府所获土地出让金是为公共利益服务的，出让有理。这里姑且不去和这些官员讨论什么是“公共利益”，笔者认为，即便卖地所得全部用于公益项目，地方以垄断方式囤积、出让土地亦不可取。根据我多年研究的判断，政府卖地是造成如今高房价的重要推手之一。

以北京广渠门外的10号地块为例，地价拍价10亿元，楼面地价每平方米达到了15000元。这个价格超过了当时周边地区的商品房的价格。拍卖的结果就是导致周边地理位置相近的地块，不管原来从政府手中拿地的成本是多少，都无一例外地靠近10号地的价格了。由于土地的联动和比价效应，这就使得整个城市产生了虚高的地价泡沫。所以，在地方政府垄断土地出让的体制下，无论卖地所得是怎么使用的，土地拍卖对整个城市地价和房价的推高，是实实在在的。

在我看来，城市土地拍卖机制直接推动了整个城市地价和房价体系的重构。在商品房市场供不应求的条件下，政府拍卖土地的行为，极易引起整个城市地价的连锁上涨。用“帐篷效应”来形容地方政府土地出让形成的泡沫，可能是非常形象的。某一地价涨起来了，如同帐篷的一个点高了，其他点也随之而上，但很多地方还是空的，就是地产泡沫。可以说，在卖方市场的情况下，政府土地拍卖是高房价的根本推手之一。今年以来，天量信贷资金推动的流动性泛滥，开始向二三线城市住房渗透。由于这些城市房价与一线城市相比估值过度，吸引了投机资金的关注。这些事例说明，在流动性过剩的情况下，一线城市的地价、房价被推高后，也容易引起二三线城市的房价和地价的上涨。

2009年6月底，国土资源部首次正面回应“地价推高房价”争论，调查的结果是全国地价约占房价23%。国土资源部的结论在社会上引起了巨大争议，原因在于地价并由开发拿地的历史成本决定，而是由市场决定的。还以广渠门外10号地块为例，拍到10个亿后，旁边同样面积的地块即便历史成本为1000万甚至100万，都有可能跟着涨价到10亿元，这时候再拿历史成本做对比，就已经毫无意义了。由于现行土地制度涨价归持有者所有，在整个地价体系已经发生了根本变化的情况下，国土资源部简单地以历史资料来推脱土地出让制度的责任，完全不具有说服力。

政府收储、出让土地的行为，还容量滋生了腐败，直接危害民生。在多数地区，城市建设规划可以随意修改，由此变成了掌权者和房地产开发商合谋侵犯城乡居民生命财产权利的重要工具。一般的情况，开发商拿到土地后，第一步就是先做规划调整，提高容积率或者建筑面积。只要是开发商看重的地块，不管是属于农村集体的，还是由城市居民占有的，政府都可以通过修改城市规划的手段，通过强行拆迁，强制低价获得土地权属，再由地方政府和开发商瓜分土地增值利益。这种以公共利益为借口，以城市规划为工具，对居民用地进行强行拆迁的过程中，导致拆迁过程中的冲突愈加激烈，群体性事件越来越多。

土地出让弊病如此之大，中央政府为何少有遏制？主要在于分税制使得税源向中央集中，地方政府的事权大、财产小，中央政府为免地方政府要求重新分税，默许甚至纵容地方卖地生财。有了中央政府这个荒唐的“尚方宝剑”，地方政府在征收土地趾高气昂、神气十足，哪怕你老人重病在床不能移动，哪怕你汽油淋身焚身自亡，哪怕你媒体吵吵嚷嚷，只要能给我地方政府带来财政收入，只要能为党政官员在GDP考绩中带来好处，残害、牺牲人民的生命财产安全，就成了这些执政者一拥而上的不二选择。

怎样解决地方政府土地财政带来的严重弊病？一方面需要推进城乡地权的一体化，地方政府退出商业性开发的土地交易市场，专门从事城市规划等公共管理活动；对于政府手中已有土地，需要纠正长期以来形成的，由于土地出让制度造成的对本来作为土地所有者的城乡居民公共权力的损害，回归土地公有制的本来含义。我认为，应当采取划拨土地的方式，将政府储备土地的80％以上用于保障房，向广大的城乡居民提供足量的经济适用房和廉租房，同时推动城市建成区内小产权房的合理化，推进农村宅基地房屋的合法流转，则中国城市的住房问题，有望得到根本的解决。

（作者是中国社会科学院研究员，著有《向高房价宣战》）

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