土地投机是中国房地产开发的行业本质

曹建海

今年3月以来，房价再次上涨催动了住房的大量需求，再现了2007年供不应求的疯狂局面。与住房市场同步火热的，是连创新高的土地市场。然而，土地市场展现给我们的，是迥然不同的冷热局面：一边是火热的土地拍卖，一边的已拍土地却是杂草丛生、批而不用。根据我的观察，在我国，土地长期闲置的现象在各地都大量存在，其中不乏曾经名噪一时的“地王”。据统计，2009年三季度末，全国排名前10名的上市房企囤地规模已经达到3亿平方米。

很显然，土地囤积并不是2009年的新现象，而是我国房地产开发特色下土地市场的一个常态。根据戴德梁行的分析，1998-2008年间，全国用于房地产开发的土地购置面积达到31.3亿平方米，而截至2008年年底，全国土地开发量仅为19.4亿平方米，仍有近40%的土地滞压于发展商手中。

为什么随着土地价格的高涨，土地积压和浪费现象越发严重，土地价格完全失去了调节土地资源配置的作用了呢？我认为根本在于房地产开发商对于土地的高度投机所致。

根据中国的《宪法》规定，城市土地归国家所有，农村土地归农村集体所有，国家可以根据公共利益的需要，对农村集体土地进行征收。这里有一个重要前提，土地一旦转为城市用地，必须经过地方政府征收，不管土地用于商业开发，还是公共利益要求。由于混淆了公共利益与商业开发之间的关系，地方政府成为城市土地供给的唯一垄断者、经营者。政府不仅以“国家征用”的借口压低农民集体征用价格，而且通过“招拍挂”的方式，尽可能高地获取土地收益。

在住房开发方面，基于所谓“统一规划、统一开发”的要求，地方政府又将房地产开发商作为土地唯一的需求者。例如，在现行政策下，政府严格限制居民个人和集体自住建房，禁止非开发企业建设开发住房，而将房屋建设开发的权利赋予房地产开发商，使得开发商可以充分利用其垄断经营的优势，哄抬地价和房价，造成房价节节升高。由此产生的土地升值部分为地方政府和房地产开发商瓜分。

根据现行土地政策，城市周边的集体用地，只能作为城市政府土地征用的储备，土地城市居民购买农民宅基地受到严格禁止，广大的农村房地产，不能对城市的高房价形成平抑。例如在我国一些城市外围，存在着大量的由农民集体组织建设开发的楼房，称为“小产权房”。由于没有经过地方政府征用和开发商的“合法”开发，这些房屋尽管在品质、使用价值上与商品房相差无几，但不能获得合理产权，也就不能对高价的“大产权”商品房市场形成有效平抑。

按照土地所有制的本来含义，集体所有制土地由农民集体经济组织所有，供集体经济组织内的农民占有、使用和处分；国有土地本质上属于全民所有制性质，土地应当通过合理配置供全体人民无偿使用。但由于政策制定上的问题，集体土地只能被政府“国家征收”，政府收储土地则通过“招拍挂”的方式批发给房地产开发商，再由开发商以售房的方式卖给城乡居民。地方政府、开发商通过转售土地，层层转移了社会财富，这是造成中国城市地价节节升高、房价居高不下的重要制度原因。

在我看来，囤地是开发商实现盈利的根本方式，也是中国房地产开发业的行业本质。根据我的研究，中国房地产开发商的基于从事购买规划设计、建设施工、监理服务、房屋销售等所谓“管理”的劳动，其盈利大约只能占到全部盈利的不到10%，而其余90%以上的盈利，则来自土地的升值。为了实现土地升值，房地产开发商普遍倾向于直接囤积土地，“围而不建”；或者借口由于资金、规划变更、拆迁进度慢等原因，有意通过“分期开发”、“政府公关”等方式，延长土地开发周期，借以最大限度地以少量资金获取超级暴利。

在我们现有的规定中，对土地闲置现象是有明确惩罚措施的。比如，超过约定期限一年不开发的，政府征收土地出让金的20%；超过两年的，政府可以无偿收回。有这样的规定，囤地现象为何禁而不止?某些地方政府是不是也有责任呢？答案是肯定的。由于土地是地方政府财政收入的重要来源，虽然说“地方政府是土地的批发商，开发商是土地的零售商”，不仅在市场上，而且在私人关系上，房地产开发商与地方政府之间，已经形成了密切的战略联盟。于公于私，地方政府都有纵容开发商的理由。

怎样解决房地产开发商囤积土地的问题，可以从短期和长期两个方面解决。从短期看，可以因循现有的土地政策，坚决依法收回房地产开发商囤积的土地，将其用于经济适用房、廉租房等“保障房”供给，用于满足特殊科技人才、中低收入居民的住房需求；从长期来看，应该彻底改变现行不合理的土地制度，除了用于“公共利益”的，应禁止地方政府用于商业开发用途的土地征收。政府应在主要负责土地利用规划、城乡规划的基础上，应当通过农民集体与土地使用单位的市场交易，实现土地资源的高效配置；应通过征收不动产税、土地闲置税、土地增值税、资本利得税等税收政策，解决地方政府财政收入不足问题，同时抑制企业和个人炒作房地产牟取暴利的发生，建立一个统一城乡规划和土地权利的、持续健康发展的房地产秩序。