灾后重建的福利开发模式

作者：曹建海 (发表于《南风窗》2008 年第12期）

5 月12 日汶川大地震，给受灾地区人民的生命财产造成了巨大的损失。随着救灾工作的逐步进展，如何开展灾后重建、解决受灾群众日后的住房需要等问题已被提上日程。在灾区重建中，是继续沿袭传统的城市房地产开发模式，还是实行福利救助式的政府管理开发模式，是值得深入思考并迅速付之行动的一个重大问题。

建筑问题的大暴露

初步统计，汶川大地震摧毁了至少21 万所建筑物，包括6900 间中小学校舍。由于大地震发生于学生上课之际，震中地区除了刘汉集团援建的5 所希望小学，绝大部分学校校舍坍塌至不留一房一墙，大量师生惨遭掩埋失去生命。由此，长期为各界诟病的建筑工程质量问题，终于成为全社会关注的焦点。对于校舍如此不堪一击，对于可能存在的工程建设偷工减料和豆腐渣工程，官方承诺会对相关责任人进行追究。

其实，中国建筑物质量的低劣，早已成为普遍的问题。这既有房地产开发商、建筑商、监理商追求利润最大化的内在原因，更有地方政府监管缺失的问题。 在当代中国，民用建筑特别是住宅的寿命非常之短。例如在北京市，政府拆迁的最新重点已是80 年代甚至90 年代初的建筑物。根据建设部统计，中国各类建筑物以每年5 亿多平方米的规模剧增，而其中大量建筑物的实际寿命仅仅30 年，远低于《民用建筑设计通则》的规定年限。由于规划短视、设计缺陷、偷工减料的综合因素作用，中国建筑的平均寿命“ 50 年罕见、30 年普遍”，不及国标规定最低使用年限的60% 。从这个角度看，所谓城市化建设“日新月异”，实际隐含着“金玉其外，败絮其中”、劣质工程成规模制造的实质。

建筑质量的日益低劣化，是有其深刻的中国特色背景的。从建筑业看，无论是工民建、市政，还是高速路桥、铁路、水利的设计、施工、监理，都通过层层承包，向私人承包制发展且越演越烈。这种趋势促进了建筑企业的日益空心化，即皮包公司化，而且越大的公司，皮包公司的特征就越明显；从房地产开发看，几乎完全垄断了商业和住房开发活动的、 90% 为私人企业的房地产开发企业，在其开发企业建造项目的过程中，为了追求利润最大化，热衷于使建筑成本“能小则小、不能小也要小”的运作方式，造成了建筑质量的大幅度下降；在建设规划管理领域，一些地方政府领导在城市建设上不讲究质量、效果，只追求速度、表面形象，追求任期内的政绩，城市建设中流行边规划、边设计、边施工的“三边工程”，草率上马，不少工程成为垃圾建筑。

更深层面上，鼓舞中国房地产业持续增长的城市化，其实质是包含大量失地农民和人口失业的虚假繁荣和贫困的城市化。尽管统计上的城市人口和实际的土地、房屋建设面积都在持续增加，但房地产行业已逐渐成为既得利益集团从城市原有居民和新进入的居民中转移财富的游戏。

城市规划破坏者

在中国，房地产开发企业是城市规划的习惯破坏者。在最初的设想中，房地产开发企业的目标是统一规划、统一开发。但中国的现实是，透过关系获得土地、修改规划以便更大限度地获得土地增值，一段时间内，几乎成了房地产开发企业的一种常态。在这种体制下，城市规划就成了地方政府和房地产开发商任意涂改的试验场——一旦是房地产开发商看上的土地，一些地方政府就设法修改规划，然后不顾由此可能给居民带来的损失，并动用各种力量强制拆除居民房屋，最后建成让房地产企业实现最大化获利能力的物业形态。 2005 年，洛桑国家管理学院在其编制的国际竞争力报告中，将中国城市规划水平排在61 个样本国家的最后一名！

具有中国特色的城市建设“市场经济”的一个重要特征，就是在住房的最终消费者城市居民和建筑企业之间，特别设计一种以盈利为目标的垄断经营环节，并以此作为“市场经济”的标杆强制推广。 中国现行法律规定商业房地产和住宅开发，主要采取房地产企业开发经营即“代建”模式。这实际上否定了城市居民直接参与建筑市场的权利。同时，由于政府对工程质量缺乏有效的监管手段，对利润最大化的追求，也推动房地产开发商进行低劣工程质量的房屋开发。

依据我国宪法，城市土地和集体土地都属于公有制土地，政府本应通过划拨手段安排土地给土地所有者——城乡居民满足居住需求而使用。由于理论认识上的一些误区， 由政府出面、开发商主要经营的所谓“土地市场化”，实际上是变相把公民拥有的土地，高价再卖给公民，而政府机构、行政官员和房地产开发商，则往往籍此谋取单位和个人的经济利益。为了维护开发商等既得利益集团的利益，政府限制各种自然的、可能成为房地产开发商竞争对手的房屋建设形态，包括居民自建房、合作建房、集资建房、单位建房、建筑企业开发房屋等途径，全力扶植房地产开发这一所谓的国民经济支柱产业，促成房地产开发业这一超级创富模式，而且往往开发商背后，都有作为利益共同体的一个官员或官员集团，在其背后的鼎力支持。

灾后重建模式

这次地震灾害暴露出，容积率很高的钢筋水泥的商品房屋，不仅不能成为保护群众免受地震的屏障，反而成为摧毁人民生命安全的一种“武器”。高容积率和高密度，也许并不是这次汶川地灾致人大量伤亡的关键要素，但是，当这两个因素和普遍的工程质量隐患结合起来，就构成了致命的武器。

汶川地震的另一个灾难是，居民购买的主要由“地价”构成的商品房，在房屋结构摧毁的条件下，几乎全部丧失了。考虑到当前中国城镇商品房屋的价格普遍超过建造成本的数倍，由此，房屋摧毁带给受灾群众的经济损失，要远远高于重建的成本。

那么受灾群众的住房建设，是否应当由捐资和公共财政出资解决，如果政府财力有限，是否可选择政府组织房屋建设的模式？至少，政府可以为受灾群众的住房建设无偿划拨土地，做统一的土地安排，并规定容积率；然后通过招标方式征集选择建筑材料供应商和房屋建筑商。这些企业是允许有适度利润的，但房屋建设及材料购买方面的税费应全免除。按照这种建设模式，在建筑材料价格高涨的条件下，具备较强抗震性能、质量特别好的房屋每平方米的建造成本，依然不会有多少。房屋建造资金则可以由社会各界捐助的救灾款、中央财政拨款等支付，社会各界捐助的救灾款可以作为启动资金，而且这本来应该就是数量庞大的救灾款的用武之地。建成的房屋最终应以福利房或者廉租房的方式，通过民政保障部门和建设部门的合作，向受灾群众分配。

对于地震暴露出来的房屋质量问题，政府应该给予高度重视，应该适时举行一次全国建筑质量普查，尤其是对于人员密度较高的学校、医院、住宅、宿舍楼等进行严格检查，如果存在安全隐患，房屋开发单位需要出资进行加固、改造，而存在严重质量问题的建筑甚至应予以拆除重建，并追究开发单位和建筑企业的责任。 （作者为中国社会科学院工业经济研究所研究员）