我国房改十年：回顾与展望

曹建海

一、我国住房制度改革十年回顾

1998 年我国实行全面住房制度改革，取消了住房实物分配，实行住房分配货币化，目标是建立以经济适用住房为主，包括房地产开发企业提供的商品房、集资建房和合作建房、廉租房等形式的多层次城镇住房供应体系。近十年来，原来设计的经济适用房为主体的供应结构没有实现，取而代之的是由房地产开发商提供的商品房供给模式。住房的市场化改革，大大释放了城市居民长期被压抑的住房需求，快速推动了我国以房地产开发业为主体的房地产业发展，人民群众的住房条件也相应得到了明显的改善。2005 年，我国城镇人均住房建筑面积达到26.1 平方米。同时，房地产业的发展也在很大程度上带动了我国的国民经济增长。

但是，我国房地产业在发展过程中也出现了许多问题，一些问题甚至相当严重影响到我国社会稳定和国民经济经济持续发展。如商品房供给中高档豪华住宅过多、中低价位普通住宅偏少，脱离了1998 年房改方案的以经济适用房为主体的供给模式；地方政府为追求财政收入增加大规模拍卖土地，造成城市地价重构和整个城市房价水平连续提高；一些开发商为追求暴利违规经营、官商勾结，大量企业资金流入房地产开发行业，房地产企业圈地、囤地、囤房、假按揭现象非常严重，大量商品房质量差且不节能、不环保，由此导致的腐败和收入分化问题日益严重；房价高涨、严重超越中低收入家庭购买力，公众对现行住房制度的极为不满；新建房屋高比例空置和炒楼现象普遍，为开发而开发的倾向明显，等等。这些问题的存在，严重影响了人民生活水平的普遍提高，也为房地产业的持续健康发展投下了巨大的阴影。

总体来看，实行住房货币化分配、发展房地产开发业在很大程度上释放了需求、扩大了房屋供给，为房地产市场活跃和提高人民生活水平创造了条件。但是，房价高涨和为开发而开发的趋向，也给我国国民经济发展和社会问题带来了深层次的问题，教训也是非常深刻的。主要表现在以下几个方面：

第一，简单地照搬香港土地批租模式，忽略了城市居民和农民在公有制土地当中的应有权利，造成政府推动下的地价和房价上涨，以及由此产生的侵犯公众利益和收入分化问题。

第二，简单地认为人均住房面积越多越好，忽略了不同收入阶层的住房分配状况，特别是大量囤积空置问题，以及土地资源有效利用问题。

第三，简单地把盈利性房地产开发商的发展壮大，当成房地产市场健康发展的充分条件，盲目限制非盈利性房地产开发机构的发展，忽略了盈利性开发业对于房屋成本和价格中的推高作用。

第四，过于强调房地产业对经济发展的拉动作用，忽略了普通居民的承受能力，使房地产业发展脱离了提高人民生活水平的正确轨道。

二、怎样评判住房制度改革的成效？

房改的目标或者是改革的评判标准是什么？一般认为，房改以来，我国城镇居民人均住房面积得到了很大提高，因而改革是成功的，是不容置疑的。我认为这种观点是极端片面的，评判住房制度改革是否成功，应从以下三个方面考虑综合考虑。

第一、人均住房面积和质量的普遍提高。现在普遍的评判标准就是人均住房面积扩大，这是非常狭隘的视野。人均住房面积扩大实际上隐含着有的人有上百套的房子，有的人根本没有房子，平均下来很高。这不能成为唯一的评判标准。另外是住房质量应当是不断提高，质量和数量必须结合起来。像一些开发企业为追求暴利而偷工减料，或者房屋非环保、非节能节水，居住不舒适，配套不完备或者配套是高收费的，都是质量的下降的表现，这也可以作为一个判断标准。

第二、居住支出在居民家庭支出中应当占有合理比重。体现居民实际收入水平的真正提高的，是居民家庭收入可购买的消费品和服务数量和质量的提高，如同恩格尔系数所表达的那样。居民居住水平的提高，应当表现为居民住房支出在家庭支出中的比重不断下降；反过来讲，如果房子住的大了，但是住房支出远远超过了收入增长，而且突破了家庭支出的警戒线，这样的住房是没有幸福可言的，属于被动的手段。这一点非常重要，必须把它与上面的住房面积质量等结合起来。

第三、住房的土地利用是不是合理，以及住房存量的分配是不是合理。这是从宏观层面分析的。出于对房地产开发的暴利追求，如果住房土地利用失控，挤占了必要的耕地和道路、绿地，这属于房屋开发过度，这样的房改应该说是不成功的，即使人均住房面积扩大了。因为住房不能替代吃饭，不能调节生态平衡，反过来房屋建设及其使用是破坏生态的，所以土地利用过渡了，住房存量分配失衡了，实际上这种发展是不成功的。

三、如何处理房改和发展的关系？

改革和发展的关系非常简单，改革是制度创新，是为发展服务的；所谓发展就是指人类各项指标的全面发展，实际上是民生的概念。但是在现实中现在我们简单地把发展理解为经济发展，把经济发展理解为经济增长、产业规模扩大，改革和发展的关系就变成了改革如何服务于经济增长。这是一系列非常错误的认识。我们知道，经济发展也不是我们的最终目的，它是手段，它的目的是民生，民生是改革、经济发展一切指向的目标，也就是满足最大限度地提高人民物质和文化日益增长的需要这个社会主义生产目的。即使在资本主义国家，政府总统所关注的全部问题，也都是指向民生的。因此，绝不可以为了发展经济而发展经济，为发展房地产业而发展房地产业，如同过去为发展重工业而发展重工业，为发展经济而发展经济。政府以这样的理念发展经济，是非常愚蠢的。

在欧美国家，美国人都是首选自己建房，美国在房地产开发上的GDP甚至不如我们多，但是美国人的居住水平要远远好于我国城市居民。不能简单地把美国人的居住水平高归结到美国人少和地大物博上，而是在我国很多体现为高房价结果的GDP，在美国很大程度上由老百姓的非盈利性自建房替代了。这种不纳入国民经济核算的自建房活动，在很大程度上解决了美国中低收入人群的住房问题，而且对赢利性房地产建筑开发企业定价，形成了强大的竞争压力。这是一种最大化提高民生水平的房地产制度，是值得我们借鉴的。

因此，不管是怎样的改革和发展，一切都要指向民生。如果危害了民生改革就要调整，发展道路就要调整，经济增长模式就要调整。我们需要树立一个基本概念，一切经济活动和产业发展都要有利于民生，只有有利于民生的产业，政府才能鼓励其发展；反过来，任何建立在损害民生基础上的经济活动和产业发展，政府要坚决铲除。

四、关于改革的路径和改革模式及其选择

建国以来，我国房地产改革模式大体经历了四个阶段：

1978年以前的计划经济模式。那时候城市居民住房主要依赖于政府提供的福利房，以及建设单位基本建设项目的附属生活项目安排住宅建设。当时虽然讲“一要吃饭、二要建设”原则，但我们实际上是以建设为重，房屋建设非常少。这样一个大的环境并不是说计划体制不好，而是我们当时的资源配置是生产为主、生活为辅的安排。这是住房的计划经济模式。

1981-1998年的“计划+市场”模式。1980年以后，我国成立了第一家房地产开发公司，标志着房地产开发业的诞生，由此我国住房制度进入了“计划+市场”模式。表现为单位建房、开发商建房的双轨制并存。这个模式存续过程中市场的比例在稳步扩大。

1998-2008年的市场化模式。进入1998年之后我国取消单位建房，基本上让公众面向开发商，这是市场化模式。

2008年以后重回“计划+市场”模式。最近以来，公众严厉批评完全市场化模式对民生的严重损害，而且舆论和政策的一致意见，是增加保障性住房。保障性住房很多是非盈利的，有单位建的或者集资建的，有政府建的。这标志着我国住房制度将重新回到“计划+市场”模式，这可能是今后的主要模式。

采取什么样的模式要以下原则：一是一切以长期提高人民生活水平为基准，这是一切改革的基准；二是计划性和市场性结合起来，哪个有利于民生哪个比例扩大，哪个不利于民生哪个就要限制，甚至是取消它；三是充分尊重人民在土地公有制当中的权利；四是政府一定要退出房地产产业链，而把主要精力放在土地利用规划和公共财政方面。