房地产业中的政府政策目标与外来资金

左大培（作于2007年12月，重组于2008年10月）

外来资金推高城市住宅售价的作用

在自由交易的市场中，没有足够的需求就不可能出现住宅售价的上涨。但是，如果没有用于购买住宅的足够的资金，即使是非常强烈的住宅售价上涨预期也不可能造成巨大的住宅购买需求。而2004年以来中国却有很多的资金可以用于购买住宅。

对于一个大城市来说，能够用于购买该城市住宅的资金主要来源于三个方面：国外的资金、国内其它地区的资金，以及中国的流动性过剩所形成的巨额银行储蓄资金。

“中宏数据库”2007年4月27日发布的文章《对外资进入中国房地产市场需作必要限制》中指出：最近几年，外资企业和机构开始大举进入中国内地的房地产市场，这些外资机构包括：摩根斯坦利、高盛、麦格理（澳）、瑞银、花旗、ING（荷）、美林、瑞星思达（美）、RREEF（德）、华平投资（美）、DIFA（德）、软银亚洲（日）、凯雷投资、凯德置地（新）等，“均为国际顶级公司。”

“他们进入的方式，一是直接收购地产物业。如大摩2005年4月出资4亿收购富力集团在北京的一座写字楼，6月出资8.5亿收购上海广场4万平米商业用房，9月又出资9千万美元收购上海世贸大厦，32亿收购上海明天广场；麦格理2005年7月出资38亿收购杭州等9城市的购物中心，8亿元收购上海新茂大厦，9月又以4亿收购上海城市酒店公寓；高盛8.9亿元购入上海百腾大厦；DIFA2005年8月7.2亿收购上海华狮中心。二是入股或合资。如华平投资与阳光100、富力地产、浙江绿城、北京融科开展合作，累计出资10亿美元；美林与北京银泰、南京锋尚分别结成战略合作伙伴关系；瑞星思达与中信合资投资山东地产项目。商务部数据，2005年房地产业外资合作项目2119项，合同金额194亿美元，当年实际利用54.18亿美元。三是注资。如RREEF向珠海‘中珠上城’住宅项目注入2.25亿美元；软银亚洲和凯雷投资联合向顺驰注资4500万美元；麦格理、花旗等也都在寻找好项目投资。四是独资。如凯德置地在北京设立开发企业，2005年上半年投资达78亿人民币。五是进入中国的外资银行开展房贷业务。如东亚银行北京分行2005年业务量中，房贷已占30％；永亨、恒生、中信嘉华在广州、上海也开展了房贷业务。花旗银行也于2006年开始介入房贷。

“进入2007年，外资大举进入中国房地产的趋势仍在继续，并未停止。

“除了投资机构，海外游资即热钱也纷纷涌入。热钱主要是赌人民币升值，从各种渠道入境后，相当数量进入房地产市场，谋求双重套利。热钱到底有多少，难以彻底搞清，是笔糊涂账。但大数还可以估算。据有关研究，热钱大量涌入始自2003年，当年的数字，有说380亿美元，有说750亿美元；2004年有说600亿美元，有说700亿美元，有说800亿美元，发改委估算是1千亿美元，最高的估算是1132亿美元；2005年，看到的数据是400亿美元；2006年上半年的数据，所见为232亿美元。几年下来累计，低的估算约1300亿美元，高估算为2千至3千亿美元。至去年下半年以前，股市冷清，热钱主要进入房地产。据建设部有关研究，2004年海外热钱投入中国房市至少700亿美元。热钱属短期投机性质，很少进入实业，主要是买房卖房，大进大出。据有人研究，上海市2004年商品住宅销售额2千亿元，其中海外热钱购买占33％（央行金融司的调查为23.2%），2005年一季度进一步达40％甚至更高。2006年下半年后，股市升温，许多热钱又从房市转入股市。

“据国家外汇管理局2005年底发布，外资在中国房地产市场中的比重占15％。我理解，这里既包括正规的招商引资，也包括热钱。”

外资2004年以后大量涌入购买中国城市中的商品房屋，这是有目共睹的事实。我们个人也听到大量的实际例子，说明2002年到2005年上海住宅售价暴涨期间许多住宅是由境外资金购买的。不过，上述数据中仍有令人不敢相信之处：如果建设部估计的2004年海外热钱投入中国房市的700亿美元都在当年用于购买中国的商品房屋的话，则2004年仅外资购买商品房的金额就可以达到5600亿元人民币；而当年中国商品房的全部销售金额不过约10376亿元人民币，比上一年只增加了约2400亿元人民币，外资似乎不太可能占这个销售金额的一半多。

尽管如此，我们仍然可以相信，外资的大量涌入购买中国城市中的商品房，是2004年及其以后两年中国商品房屋销售总金额和商品房售价激增的一个重要原因。

对于许多中国东部的中心城市来说，非本市的外地资金是投机性购买住宅的一个主要资金来源，这种资金的涌入也是这些城市住宅售价上涨的主要原因之一。“温州炒房团”炒买炒卖上海市的住宅，“山西煤老板”以大笔资金购入和囤积北京市的住宅，“热钱”2007年在深圳投机买卖房地产，是这种非本市外地资金购买大城市住宅的典型例子。目前我们还没有系统和全面的数据来说明，到底有多少非本市外地资金流入了国内的各大城市购买住宅，外地资金这样涌入购买住宅又在多大程度上造成了全国各大城市住宅售价的上涨；但是根据种种迹象可以有把握地说，国内住宅售价在最近几年中飞涨的各大城市都有极大数额的外地资金涌入购买住宅，外地资金涌入购买住宅是造成全国各大城市住宅售价急剧上涨的一个主要原因。正因为住宅售价暴涨在很大程度上是外地资金涌入购买住宅造成的，才使得2004年之后“上海本市的居民买不起上海的住宅”成了人们的普遍看法，最近两年“北京本市的居民买不起北京的住宅”也成了人们普遍的看法。

而政府对购买本市住宅的外来资金的政策，当然取决于政府的政策服务于什么样的目标。

政府的房地产业政策应当具有的目标

中国政府的某些机构甚至某些地方的政府本身，对政府的房地产业和住宅业政策应当具有什么样的目标并没有正确的认识。某些政府部门将“发展房地产业”这样含糊的说法作为政府对房地产业和住宅业的政策目标，还有些人甚至竟把“将房地产业发展为一个盈利的支柱产业”作为政策目标，这就把政府的政策引上了歧途。前些年许多地方政府把其房地产业和住宅业政策的目标定为“为招商引资服务”，在这种思想指导下采取了放纵甚至鼓励房地产包括住宅的售价上涨的态度，想以住宅的“涨价繁荣”来“招商引资”。政府机构和地方政府的这些错误的政策目标及其在这种目标指导下采取的政策措施，多多少少在一定程度上助长了最近几年的住宅售价上涨风潮。

实际上，不管是中央政府还是地方政府，政府的经济政策的基本出发点，都应当是为本国或本地区的居民提供尽可能大的福利。在这样的基本出发点之下，各级政府的房地产业和住宅业政策的目标都应当是，使本国或本地区居民在能够达到的收入和消费结构下享受到尽可能好的居住条件。在市场经济环境下，这样的政府房地产业和住宅业政策的目标就应当具体化为，使本国或本地区居民在能够达到的收入和不造成资源配置扭曲的条件下，享受到代价尽可能低而又数量足够的住宅。

这样的房地产业和住宅业政策目标直接意味着，政府应当致力于在保证充足的供应的前提下，使在本国或本地工作的居民在居住上所花代价（居住费用）尽可能地低，特别是使本地城市的已有居民的居住费用尽可能低。这样的使居民的居住代价尽可能低的政策目标，其中也就包含着在保证充足的供应的前提下使住宅的售价尽可能低的含义。这样的政策目标与为了招商引资而使房价高涨的政策目标当然是完全对立的，与“将房地产业发展为盈利的支柱产业”的政策目标也在很大程度上是对立的，因为使房地产商的盈利最大化的住宅售价是一种高售价。

一国政府的房地产业和住宅业政策目标中，不必包括对外国人福利的考虑，因为任何国家的政府都不必对外国人的福利负责。相反地，在外国人的福利与本国公民的福利发生冲突时，至今为止的各国政府通常都是采取偏向保护本国公民福利的做法。基于这一点，一国政府的房地产业和住宅业政策目标中，更不必包括使外国资金所有者盈利的考虑。

与此相对应的是，一个地区特别是一个城市的政府的房地产业和住宅业政策目标中，不必包括对外地人福利的考虑，因为增进外地人的福利不是任何地区、任何城市的政府的责任。一般说来，在外地人的福利与本地居民的福利发生冲突时，地方或城市的政府有权利采取措施保护本地、本市居民的福利。基于这一点，特别地，任何地区、任何城市政府的房地产业和住宅业政策目标中，更不必包括使外地资金所有者盈利的考虑。

政府政策目标中不应包括使外地资金所有者盈利的考虑，这一点对房地产业和住宅业的政府政策有着特别重要的意义。外地的资金所有者可能单纯因为预计一个城市的住宅售价会上涨而购买该市的住宅，这样造成的住宅售价上涨使本市居民不能购买售价较低的住宅，从而造成了他们当前实在的福利上的损失。外地资金所有者认为该市房价会上涨的预期可能是错误的，那种情况下他们的投机性购买所造成的房价上涨就是暂时的，它仅仅造成住宅售价的不必要波动，这种波动不仅会损害被迫以暂时的高价购入住宅的该市居民，而且可能损害那些以暂时的高价投机性地购入该市住宅的外地资金所有者。即使外地资金所有者对该市住宅的购买仅仅限制在他们正确预计到了该市住宅未来的售价上涨的限度内，他们也以自己的这种购买而将未来该市住宅售价上涨的好处提前据为己有，而如果没有非本市居民的这种提前的购买，未来住宅售价上涨的好处就可以全部保留在完全为居住的需要而买卖住宅的本市居民之内。这样，外地的资金所有者投机性地购买本市的住宅就一定会对本市居民不利。这就使任何一个为本市居民着想的城市政府都有正当的理由制止外地的资金所有者投机性地购买本市住宅。

当然，理论上讲，一个城市的政府有可能利用外地资金所有者投机性购买本市住宅所造成的本市住宅售价上涨，使其为改善本市居民的居住条件服务。其方法只能是：将向外地资金所有者出售本市住宅所获得的涨价收益用来补贴本市居民，使其获得比原来能够得到的更好而廉价的住宅。但是，要能够这样利用外地资金对本市住宅的购买，政府就必须能将本市住宅售价上涨的绝大多数好处收到自己的财政收入中。而要作到这一点，又必须或者是仅仅由政府的国有企业向外地人出售本市住宅，或者是政府以某种税收的方式将出售住宅者由住宅售价上涨所获得的全部好处都收走。这后一种政府收走住宅售价上涨好处的方法，也可以采取政府出售土地的价格上涨的方式。而所有这些做法，有的是在私人或私营企业可以出售住宅的市场经济条件下无法采取的，有的是在这种环境下起不了多大作用的。就是政府垄断了建筑用地的出售，它拍卖土地价格的上涨也无法完全与住宅售价的上涨一致，因而不可能收取由住宅售价上涨所增加的大部分收益为本市居民服务。

基于同样的理由，任何一个为本国居民着想的政府都更有正当的理由制止外国的资金所有者投机性地购买本国住宅。据我们所知，加拿大的温哥华等城市就对非本市居民特别是外国人购买本市住宅有许多特殊的政策，其作用就是限制外国人、外地人对本市住宅的购买。澳大利亚政府为了限制外国人购买本国住宅，更是明确规定：

1.不允许外国人买别墅，只允许外国人买公寓。但是一个由公寓构成的楼盘，本国居民购买的必须超过51%，外国人购买的不许超过49%。澳大利亚由于幅员辽阔，除少数的大城市中心区以外的城市地区的绝大部分住宅都可以视为“别墅”。不准外国人购买别墅，就等于绝大部分的住宅不准外国人购买。

2.在外国人名下的住宅出售时，出售者必须将住宅交易净收益的48％作为税收缴给政府，而本国居民则只需要将其名下的第二套住宅出售交易净收益的48％作为税收缴给政府，本国居民名下的第一套住宅出售的交易净收益可以享受免缴此项税收的优惠。

由于澳大利亚等国的政府采取了这种严格限制外国人购买本国住宅的政策，这些国家的人口虽然很少，却能够免于相对巨大的外国资金购买本国住宅的冲击，使本国的住宅售价能够保持相当的稳定。

从本国城市居民的立场看，与澳大利亚等国相比，中国目前住宅市场的情况要恶劣得多。2007年底中国城市住宅的出售价格已经高到普通居民承受不起的程度，而这种售价还在非理性地上升。这样高的城市住宅售价和升幅，可以由理性经济行为加以解释的理由只能是：近年来中国一方面人均收入急剧上升，另一方面国内收入分配与财富分配的差距加大，这些都使城市中心区的房地产购买需求增大，住宅售价随之上升。而外国和外地资金所造成的需求更是加剧了城市住宅售价的上涨。

抑制外来资金对本地房地产的需求

基于上述原因，各级政府都应当尽量制止外国资金和外地资金进入自己管辖的城市购买住宅。

不在本城市工作、非本城市常住居民的人在本城市购买住宅，一般都会与本城市的常住居民争夺极其有限的住宅资源，并且可能造成本城市住宅售价的上涨。前边的分析也指明，外资大规模进入购买中国内地的房地产，是中国最近几年各大城市住宅售价暴涨的主要原因之一，外地资金投机性地购买住宅也是中国最近几年各中心城市住宅售价暴涨的主要原因之一。而这种投机性的购买住宅给本市居民造成了实在的福利上的损失。

基于以上考虑，中国政府应当立即颁布法令，根本禁止外资企业在中国购置任何房地产的物权、不准外资企业购买中国任何土地的所有权或使用权，不准非中国公民又不常住中国的任何外籍人员购买中国的任何房地产物权和住宅。特别是在目前的情况下，中国由于过多的外商直接投资造成外汇储备过多，需要立即停止外商直接投资的流入，作为这种政策的一个方面，更应当立即禁止外资企业和外国人对中国的住宅和房地产的购买。

对于单个的地区和城市来说，不在本地的城市工作、非本城市常住居民的人在本城市购买住宅，是投机性购买住宅造成本地城市住宅售价上涨的一个最主要途径。为了保护本地城市居民的利益，防止住宅销售中的泡沫，有必要抑制投机性的买房，尽量减少对本市住宅的投机性需求。为此不仅应当严格禁止外资和外国人购买住宅，而且应当严格控制不在本城市居住的人购买住宅。各城市都不应当再出现那种奇怪的现象：根本不在本市居住的富翁将成片的住宅买下而闲置不用、不让人居住。

为了保护本地城市居民在购买住宅方面的利益，各地和各城市的政府应当取消对在本地的所谓“投资”性（实际是投机性）购买住宅的一切优惠，包括“投资买房可以获得北京市户口”之类的“优惠政策”；中央政府应当允许各地、各城市的政府采取政策措施限制非本市居民购买本市住宅，鼓励各地、各城市的政府为制止投机性的购买住宅而采取政策措施限制非本市居民购买本市住宅。各地、各城市的政府可以采取的这一类政策，应当可以包括不准金融机构向非本市居民提供在本市购买住宅用的贷款，甚至可以包括根本禁止非本市居民在本市购买住宅。