灾后重建：灾区应被单独划为一个新行政区

作者：俞飞龙 2008-05-25

（5月24日博客中国“灾后重建建议研讨会”上的发言整理）

我先代来自香港理工大学的严海蓉博士发一下言，她有事离开了，关于此次灾后重建，她提醒我们注意一个趋向，就是小心“灾难成为资本谋利的机会”，她说，加拿大人Naomi Klein在对印度尼西亚海啸和新奥尔良灾难进行研究后，写过一篇文章，认为这两场灾难，最后都演变为了资本入场谋利的一个机会，这一情行在印度尼西亚海啸后表现得尤其明显，印度尼西亚海啸发生前，这个海啸发生地是个国际著名风景旅游区，很多资本一直希望进入那里分享利益，但由于当地居民强烈反对，加上绝大多数土地物业都有权利人，分散形成了众多的利益群体，资本入场开发非常困难，成本很高，或者说根本进不去，但是灾后，这些人绝大部分都在灾难中遇难了，这个时候，资本就很轻易地把这个旅游旺地纳入囊中――资本把灾难变成了扩张和谋利的机会。她觉得，这次我们的地震灾难，面积很大，损害的产业很多，需要恢复和重建的项目远非上述两个灾难能比，所以在重建过程，要特别注意到那两场灾难出现的教训。我觉得严海蓉提的这个醒非常好，也非常及时，灾后重建要提防资本打着“市场”的名义参与瓜分灾区的资源。

现在我来谈谈我的观点，我希望今天的讨论是“灾后重建”，不要再给“灾后重建”加其他定语，这样才可能把今天大家谈的话题完全框进来。

关于灾后重建，我有个提议，就是国家应该针对这次灾难，组建一个“灾后重建委员会”，打破这些受灾地区既有的行政区划，将灾区划定为一个统一或者独立的行政区。

为什么我要提这个提议，这个提议的理由是什么？我们来看一下这次地震灾区的面积，受灾难面积是10万平方公里，超过了韩国，和江苏面积差不多，受灾人口超过1100万。再看这些灾区所涉及到的具体行政区划，这次受灾地区仅四川就涉及到成都、绵阳、德阳、广元、阿坝、南充等地区，此外还有甘肃、陕西，共三个省，至少八个以上的行政区，这种多头管理状况，对于我们灾后重建的组织统筹、地质勘探、资金调度与分配、灾民安置、产业恢复、环境恢复、对口支援、援助灾区政策细化标准的执行、新增项目政策配置与落实等工作，都带来不便，如果按照既定行政区划，每项工作都将变成一个大问题，协调组织成本很高，并将降低救助效率，甚至可能影响受灾行政区内其他未受灾区的工作。

同时，也许未来10年甚至更长时间，这次地震所有重灾区面临的社会问题都高度同质化——大量人口没房子住，财产损失殆尽，大量人口遇难，大量人口成为遗孤，还有大量人成为残疾，恢复环境，恢复产业，他们都面临这些同类型社会问题，都需要集中进行解决。所以说，成立这么一个灾后重建委员会，把这些灾区单独划出来进行统筹安排，既有利于形成一个赈灾和重建的总划，也能迅速把赈灾和重建工作从所涉行政区的其他类别的工作中甄别出来。统一规划，统一调配和对接资源，做这么一个行政区划的重新安排，我觉得非常有必要。

灾后重建工作涉及到几个大的方面，产权房可以说只是其中一个非常小的内容，大方面的事主要有这样几个，第一个是灾民的居住问题，就是受灾的人首先需要住下来；第二是那些在灾难中受伤的人，需要继续救助，这个救助工作对很多人而言可能是终生性的；第三个是基础设施和产业的恢复，灾区的产业要尽快恢复起来，灾难让重灾区的现有基础设施和产业基本全部损失掉了，而它们是灾区人的立生之本，所以必须尽快重建；第四个是环境恢复，地震使很多地区的地表环境遭到了极大破坏，甚至滋生或潜伏着安全隐患，需要勘探、保护和恢复。

这些工作，都需要，也应该由政府来主导，从这些工作的复杂性、基础性、公共性看，政府主导的理由很充足，也很重要。这个过程可以有一些市场因素参与，但一定得有个限度，也应该有个明确定位，现在灾区基本是一片废墟，完全失去了与资本对等交易的条件，所以我们有必要提防刚才严海蓉博士提到的问题，同时我们也看到，房地产开发商王石已经进去了，而且与他会晤的政府官员的职位都不低，王石去的那个镇（遵导镇），区位条件、自然环境和开发前景都非常好，地震前也在绵阳市重点项目推荐之列，当然，由于目前信息透露得很少，我们不知道王石去那到底是什么目的，他所说的参与灾后重建究竟是个什么层面的意思，是赈灾还是个商业计划。所以，我们还不能对他的行为作出一个最终的结论。但有一点我们有理由担心，就是按照目前国内一些人的发展理论，灾区很多项目很可能成为资本博弈的乐园，我们有理由担忧发生在新奥尔良和印度尼西亚的灾后重建悲剧再次在我们的灾区重演。

刚才曹（建海）博士已经把关于开发商的职能错位、已给中国经济、中国人带来的严重影响和对他们进入灾区的担忧讲得非常充分了，我就不再继续这个话题。

我们就是在灾区建房子的话，可能也不该是一个市场经济行为，而应该是一个根据受灾情况不同，享受高低不等的福利行为，这个行为需要配置特殊的金融政策，有相当部分房子甚至可能完全免费，所以这里面，市场作用基本应该框定在一个服务性的范畴，我们在这个过程不能完全排除市场的作用，但这个市场作用应该在整个重建计划中居于补充和服务位置。

再一个是重建资金，从目前我们的国力和可能的筹措渠道看，应该很充足，这个重建资金包括几个大的部分，一是各个方面的捐款，二是政府直接拨款，第三个是转移支付，如对口支援资金，这实际就是一种转移支付的资金。四是政府发行的特别债券，五是我们在发行债券的同时，是否可以增发一定量的货币，因为灾难损失了很多实物财产，增发一定量的货币实际有一个整个经济体共同分摊灾难损失的含义，同时可以缓解一下宏观层面的人民币升值压力，当然，这个行为是否会带来国内通胀（补：我不认为目前国内的基本消费品的价格上升是通胀，而是基于成本压力和供求结构关系导致的价格上涨，欢迎上网查本人一年前和一个同事合作撰写的《谁是本次物价上涨的罪魁》），需要同时得到详细的预测性研究。

总的来说，我们的重建资金来源途径很广，在量上也应该是充足的。

灾区重建的目标，它应该有个什么目标？我觉得它应该是一个与现在社会总体目标相适应、紧密关联的目标。甚至我们完全有必要借灾区重建，探索一下解决农村走出工业化背景下的困境的组织、发展模式。

06年，我在国内新农村建设热的时候，去山东东营调研过那里几个村的新农村建设情况，这几个村的新农村建设，应该说是90年代后期就开始了，效果也非常好，他们都有一个共同点，就是以集体配置资源的方式，强化了自己市场的参与能力和博弈能力，也使资本获得了多方位进入渠道，经济和社会都取得了高于国内平均水平的发展结果，这次灾区绝大部分都是农村，是否可以通过灾后重建扬弃以前的社会基本组织方式和发展模式走出一条发展新路，摆脱第一产业长期以来的发展困境，我觉得很有价值和意义。

最后一点需要强调的，灾区重建工作应该是灾民的第一份工作，既然灾区重建资金已有相当保障，就应该把灾民组织起来，作为一支重要力量参与到这个重建工作中。此外，我对刚才一位发言人的发言想做一个补充和强调，刚才夏业良教授有个发言非常好，就是以后我们每一幢建筑都应该有一个明确的、详细的标识，把它作为一个具有公关监督作用的责任标记，实际上，这个工作我国很早以前就有，大家都知道，秦朝的兵器做得非常好，一个重要的原因就在于它采用了标准化的生产方式，此外，每件兵器都刻有锻造人，责任明确到了个人。于是标准得以维持，质量得以保证，这一方式也不应该只局限在灾区，而应该在全国所有新建筑上都有严格、明晰的体现。

附：一个未能到场的陕西网友的建议―――

关于地震灾区人民安置和重建的建议和倡议

随着地震灾区救灾任务重点向人员安置和重建上的转移，如何解决受灾人数和帐篷、过渡安置房数量的矛盾，如何开展重建，便引起政府和国民的重视和注意。本人以己浅显之学识，提出一些看法，但愿能帮上忙。
　　一、 背景
　　1、 灾区现在有500多万人无家可归，政府目前采取的办法是：第一，尽可能投亲靠友，住到亲戚家里。包括政府机关在内的公共设施、公共场所都敞开让受灾倒房的群众居住。第二，搭建集中的受灾群众安置点。全力保障倒房、无家可归的群众有一个基本的生活住所。
　　2、 大量房屋建筑倒塌或遭到破坏。四川省成都、德阳、绵延、广元、雅安和其他15个市州倒塌和损坏房屋约440多万间，部分城镇几乎夷为平地。甘肃省倒塌裂损房屋45万多间。陕西省倒塌裂损房屋30万多间。国务院抗震救灾总指挥部第11次会议明确要求，要用3个月时间在四川地震重灾区建设100万套过渡安置房。安置房分三期完成：第一期25万套，2008年6月25日前完成（阿坝2万套，绵阳7万套，广元2万套，德阳7万套，成都6万套，雅安1万套）；第二期37万套，2008年7月20日前完成；第三期38万套，2008年8月10日前完成。
　　3、 灾区恢复重建将逐步展开。对于过渡安置房，建设部和四川省建设厅已派出近100名专家，分赴重灾区指导各地安置规划选址工作。对于恢复重建，住房和城乡建设部将根据国务院的总体部署，在选址规划、建设标准、工程质量等方面加强工作。城乡与住房建设率领的灾后重建调查小组，已经在震区进行紧张调研。调查小组来自同济大学、中国建筑设计研究院等九大规划设计院的规划专家。
　　4、 灾区部分地方交通、供电、通讯仍未恢复，饮水水源匮乏；堰塞湖、泥石流、塌方等次生灾害的隐忧；随着气温的不断提高，防疫压力巨大；部分耕地毁坏，农业生产基础条件差，农业生产自救短期内难以开展。
　　通过政府决策和救灾现状看，政府正是举全国之力，人员安置、卫生防疫、防止次生灾害的发生、通电通水通讯等以灾区原地救灾为基础展开，对于伤病则是就地不能救治下向各其他省份调整安排。在这种思维下，所有的救灾物资都集中运往灾区，而由于受灾人数太多，加上交通条件的影响，物资供需显得非常紧张。次生灾害的发生和隐忧，对受灾人民又要相应地进行转移。余震不断的情况下，地质状况的调查又会影响到临时过渡房和灾区重建选址的及时性和准确性。
　　二、 建议和倡议
　　总体思路是应调整原有救灾思维方式，以原地安置和分散安置两种方式临时安置，以分散安置为侧重，尽量化整为零，特别是灾重无法再予以重建和恢复生产条件的地区。从举全国之力集中灾区的方式向受灾人民向外转移的方式转移，即利用灾区以外的地区现有的闲置资源、可利用资源和基础设施条件来分散安置受灾人民。
　　1、 利用灾区以外地区闲置资源和可利用资源安置受灾人民。本着就近安置的原则，向灾区以东，沿着318国道和040国道的市、县、乡进行安置。交通条件非常便利。如果安置还显紧张，可再顺着055国道和055－1国道向东沿线的市、县、乡安置上。一是利用体育场馆、图书馆等公共场所，也可利用压缩办公场所、闲置厂房、部分招待所宾馆、烂尾楼、基本完成和已完成未投入使用的工程。招待所宾馆政府可给予补助。部分设施稍加改造便可使用。二是全国人民情系灾区，在捐款捐物领孤扶残的同时，倡议有闲置房的人多献爱心，提供闲置房租用，由政府补助。当然，也可以用其他方式自愿协助灾区人民临时安置。三是本身户籍的管理原则，灾区城市人口尽量安置在城市，农村人口尽量安置在农村。这是因为除了生活习惯的原因，更重要的是重建后有利于分类搬迁――重建工程的完工期不同。四是如果乡村无住房安排，可搭建临时过渡房。搭建过渡房，除灾区基础条件好的外，原则上应是搭建在靠近在没受灾的地区，因为那里的各项基础设施条件必须完备。五是尽量集中安置。可让安置地街道办事处或社区进行管理。五是由于每个受害家庭的不同，安置时应尽量分类安置，以便于求灾特资和上学问题的解决。六是可采取国家行政强制有关地区接受，相关对口省份予以支持。
　　2、 粮油供应、医疗、上学等基本生活问题的解决。一是安置在公共场所的，由社区和居委会负责粮油的发展，上学问题按学生数量实行安插生，在就近学校内搭建简易教室办法解决，师资力量由当地教育部门会同受灾地教育协商解决，医疗由当地卫生部门管理，国家给予补助。二是相对分散安置的，国家以现金方式给予补助。三是对于安置在乡村的，粮油供应纳入当地粮油供应计划，由当地粮食部门供给，与财政部门结算。医疗由乡镇卫生院负责，与财政部门结算。上学可按学生数量实行安插生，在就近学校内搭建简易教室办法解决。
　　3、 先行规划并县并乡并村并组工作。由于受灾严重，许多乡村已经没有设置的条件，而乡村数量的减少，又影响到县的设置。这就要求对受灾乡村基础情况进行调查，对县乡村设置进行充分论证。这是灾区重建的基础工作。也是受灾人民最后回乡生活生产的基础。这个问题，是无论如何临时安置受灾人民，都要必须面对的。
　　4、 对耕地和农业基础设施条件情况进行调查核实。对受灾后现有耕地，可复垦耕地，当地农业副产品资源及相应的农业基础设施条件进行调查核实。因为乡村组的建设必须要有农业生产的基础和经济收入的来源。这也是设置乡村组的基础条件，也是对土地进行重新划分和承包的前提条件。而这项工作则要与并县并乡并村并组工作综合考虑。
　　5、 完善县乡村政权的建设。由于乡村政权人员的减少，随着受灾人民的分散转移，减轻了他们的压力，这些人员可参参怀重建工作，在重建工作中，逐步恢复和完善计划、财政、村级财务管理以及其他政务管理，为重建后灾民返乡做好准备工作。
　　6、 调整中央财政转移支付方式。一是由于灾情严重，中央财政可调配财力相应就变得紧张。在调整中央财政预算的同时，则要考虑采取灵活多样的转移支付方式，并可相应地调整税制。二是对于中央机关公用经费预算减少5%用于救灾，由于部门预算的实行，其公用经费定额管理，而在实际执行中，往往大于定额。5%的基数应为2007年决算中公用经费的支出数来计算用于救灾的额度。对于地方财政，也应以2007年决算公用经费的5%计算用于救灾的额度，通过扣减转移支付资金额度来实现。三是中央财政可调配财力必须能保证救灾需要，十七（qi）大承诺的民生大事和其他突发事件的需要。
　　7、 做好灾民的资料档案登记，为户籍管理做好基础工作。特别是对灾区流动人员的去向要建立跟踪联系制度，这将影响到重建后土地、房屋的分配及其他方面。这也是并乡并村并组后安排受灾亿的基础依据。在做好灾民的资料档案登记的同时，加快死者身份鉴定核对认证工作，最终核定失踪人员。
　　8、 信息对称和报告制度。一是救灾既然是全民的事，政府不只是要说明将要做哪些工作，更需要说明的是到底怎么去做，如何规划的，结果是什么。而信息的对称，才能让大家做出客观判断，献计献策。二是捐赠资金应建立及时的报告制度，分级按旬公开报告。建立捐赠资金公开网，将明细收支内容及相关原始凭证上传由社会随时查阅。
　　三，不利之处
　　1、 分散转移和返回将会给灾区人民带来一定程度的不稳定因素，家乡情结使他们不愿背景离乡，这要求政府做好解释说明工作。
　　2、 灾区人民的财产认定和保护将需要做大量的工作。
　　3、 通运输需要花费大量的资金用于转移安置。而这一点相对于不断地向灾区运送物资相比来说应该是很小的。
　　4、 将会给接受地各个方面带来一定的影响。
　　5、 分散转移将会给受人民联系带来不便，需要做大量细致的工作。
　　四、有利之处
　　1、 将会在一定程度缓解帐篷和简易房供应紧张的矛盾，节约大量的临时安置费用。
　　2、 将会节约大量运输灾物和装卸成本。
　　2、灾区防疫压力将会大幅度减少。
　　3、次生灾害对人民生活将会在很大程度上消失。
　　9、 将减少灾区的各方面管理压力和支出
　　10、 军队人数将会大幅度减少，节约大量费用
　　11、 有利于灾区规划和重建，重建工作对灾区人民的生活和学习影响在很大程度上将会减少。
　　12、 对次生灾害的治理提供一个稳定宽松的环境。
　　13、 在一定程度可以加快各种工程的修复。
　　14、 最重要的是受灾人民可以生活在相对安全舒适的环境里。