房地产应该全面地进入完全公共决策程序

　　目前中国的房地产市场问题越来越多，越来越复杂，从而解决起来越来越困难，就如2001年时的国有股减持一样。房地产市场为什么会这样？关键问题就是作为中国经济生活最大的经济问题，最具有公共性的问题，而没有纳入到完全的公共决策程序。即没有把房地产作为一个重大的公共问题来思考、来进行。国有股减持就是一个最好的案例。

　　所谓的公共性，按照德国哲学家哈贝马斯的看法，就是公共领域“首先意指我们的社会生活的一个领域，在这个领域中，像公共意见这样的事物能够形成。”它是“介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是公众在这一领域对公共权威及其政策和其他共同关心的问题作出评判。”在这个公共空间里，它既可以整合和表达民间要求所形成的观点并传播，又能使公共权力接受来自民间的监督与约束。因此，公共决策就是通过民主、科学的程序让重大的公共问题让全国人民来讨论、来提出各种意见、来找到好的办法、来形成社会的共识。而不是重大的公共决策由少数精英分子或被利益集团捕获的某种职能部门来确定。

　　那么，中国房地产市场为什么是一个公共性的问题。我们先得从以下三个方面来理解，即个人居住权的天赋性；中国社会主义国家的人民性；中国土地的国有性。这是中国房地产市场发展的前提与根本。

　　我们可以看到，为什么中国的房地产市场面临矛盾与问题这样多？归纳到一点，就是中国房地产并非仅是一个纯粹的市场问题，而是一个公共性的问题；中国房地产并非仅是一个纯粹的私人品市场，而且是一个具有相当程度的公共属性产品的市场。首先，从个人居住权的天赋性来看，房地产的公共性，就是指中国每一个公民的基本居住权具有根本上的优先性。这是房地产市场存在与发展不证自明的公理。因为，每一个公民的居住权是现代文明社会基本标志，也是每一个公民的基本权利。比如，在最近公布的国务院关于解决城市低收入居民问题24号文件，也对此有明确的规定，同样肯定了房地产就是一个重要的民生问题。房地产市场的发展就是如何来改善居民的居住条件与提高居住的住房福利水平。在这样的公理体系下，中国的房地产市场的法律制度、发展模式、运作规则、利益分配与调整等方面只能是在这个基础上建立、延伸与拓展。离开这个基础，离开了房地产市场的公共性，房地产市场所面临的困难与问题就会风生水起。而最近公布的国务院24号文件，就是在这个公理体系下，对以往政策的纠偏，就是对城市低收入居民的住房保障用制度的方式来界定。但仅还不够，因为居民的居住权问题并非是低收入居民的专利，而且是每一个中国公民的专利。

　　房地产市场的公共性还表现在中国房地产市场的人民性上。因为，中国是中国共产党领导下的社会主义国家。正如胡锦涛书记指出的那样，中国共产党的根本宗旨就是全心全意为人民服务，党的一切奋斗和工作都是为了造福人民，要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工件的出发点和落脚点，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。

　　从总书记这一段话的基本精神来看，中国的经济发展比如房地产的发展，并非是追求GDP高低，追求房地产增加多少产值，而是看是否符合绝大多数人的利益，是否增加全体中国人的住房水平，如果我们的房地产市场仅仅富人的市场，如何中国的房地产仅仅是为少数人服务的市场，那么这个市场与房地产市场的人民性是完全背离的，也是与中国共产党的基本宗旨相背离的。在社会主义的中国，如果一个市场是与广大人民的利益相背离，政府就有责任来改变这种现状。

　　比如说，目前国内房地产市场的问题，由于市场钱权交易严重，由于政府政策不力，从而使房地产市场宏观调控越是调控房价上涨越快，从而使得国有的土地资源成了为少数人谋利的工具，从而使得快速飚升的房价把80%以上中低收入民众都推到了房地产市场之外。正如有房地产研究者所指出那样，目前中国的人均收入只有美国的1/23，却要承担比美国数倍高的住房价格。足见，目前中国高房价是正在严重地侵害广大人民的利益。最近政府公布的24号文件，就是希望对这些问题有所纠正，把城市低收入居民的住房问题纳入政府职责范围。这当然是好事，但是还不能够，仍然与本文所界定房地产的人民性有差距。

　　还有，中国房地产市场的公共性在于中国土地为国家所有。在中国，房地产市场是建立在土地国有的基础上的。土地国有是什么？不仅在于中国土地为中国所有的公民所有，而且中国土地所有的权能为全国人民所有。人民有权利来转让或收回国有的土地，也有权利来共同分享土地的增值，有权利来分享土地附上物的溢价。但是，就目前的情况来看，由于中国的要素市场发展不成熟，由于制度规则对政府权力界定不清，由于中国的土地管理制度缺陷，国有土地不仅成了少数人谋利的工具，而且也成了少数人掠夺绝大多数人利益的重要方式。

　　因为，我们可以看到，在当前中国空前的城市化发展和基础设施的建设过程中，所有的土地及房地产增值都是非常巨大的，而这些土地及住房的增值并非仅是住房的物理或物质结构或建筑物的增值，而是政府在城市基础设施和服务开支被资本化入房地产的价格中。如果不对这笔非常巨大土地及房地产增值以制度化的方式来处理与回收，不仅会造成整个社会财富严重分配不公，也会让非常巨大的国有资产“流失”。但是，从目前的情况来看，这笔巨大的国有财富溢价，不是流入国家财政，也不是让绝大多数人来分享这种成果，反之，由于过高的房价则使得绝大多数人成了利益的受害者，比如“中国房奴”的出现，反之，中国的地方政府及房地产开发商则成了这笔巨大财富溢价最大的收益者。

　　因此，从以上所理解的来看，中国房地产市场的公共性应该包括几个方面的内容。首先，既然住房问题是一个重大的民生问题，既然房地产市场发展的根本法则是改善居民的住房条件问题，那么政府对房地产市场发展就得以重大的公共问题来思考，而不是仅仅房地产市场发展问题，也不是仅仅出自某种需求倾向于某部分人的问题，它所面对的是全体的国人。既然是面对着全体的国人，由于全体人民的阶层、财富收入水平、对住房需求偏好、不同的居住文化等方面的原因，如果对房地产的问题不采取公共性决策方式，那么其所出台的政策要满足全体人民的不同的对房地产市场的需求是不可能的，而且部分的倾向性容易造成一些利益损害。

　　可以看到，近几年来，为什么政府对房地产市场的宏观调控越来越多？但是这些政策所采取的效果则越来越差，从而迫使政策对房地产调控的政策则越来越多。其问题所在，就在于政府职能部门一直狭隘地把中国房地产市场仅仅看作是一个私人品市场的问题。而在这种情况下，多年来政府的房地产政策不能够采取民主、科学的公共政策的议程设置，而仅是由少数政府部门的几个精英来确定，甚至于被特殊的利益集团所捕获的少数精英阶层来设定。这就使得中国的房地产市场要达到相关利益者的利益关系的平衡根本就不可能，即在城市不同收入阶层、农民工、地方政府、保障性住房开发商等之间达成利益平衡根本就不可能的。

　　其次，中国房地产市场的公共性不仅在于每一个人基本居住权的保障问题，而且在于中国的城市化过程中，房地产市场资本化过程中巨大的财富溢价的如何分配问题。这里既有土地的溢价，也有土地附着物住房建筑的溢价。这笔每年大致有2万多元的房地产巨大财富的溢价，本来就是全国人民一笔巨大的财富。但是如果把房地产市场仅是看作为一个私人品的问题，那么这笔巨大的房地产溢价就会看作是房地产开发商及地方政府能力、经营的结果。而让这笔巨大的财富轻易地流入少数人手上。

　　早些时候，房地产开发商能够以十分低的价格从政府手上协议转让获得大量的土地，并以这些土地囤积起来、甚至于把房囤积起来推高房价，从市场的角度来看，从住房的私人品性质来看，房地产开发商这样做无可厚非。甚至于市场上流行的观念是房地产企业利润最大是其本性，但是实际上，问题就在于政府没有把房地产作为一个公共性问题，没有把房地产市场的巨大溢价看作是全国人民共有的一笔财富，而且轻易地为房地产开发企业获得了。可以说，如果没有政府的城市化过程，没有政府在城市过程大量的基础投资与服务投入，那么这笔城市化过程中房地产的溢价是不可能产生的。比如，为什么在国内一线城市的住房价格比较高、土地值钱，而在一些穷乡僻壤的地方土地及住房则不值钱？关键的问题就在于政府对这些没的地方所投入的不同。如果把政府这些巨大投入仅仅是作为房地产开发企业的利润，这对全体中国的居民来说是不公平的。比如，目前一些发达地方政府都把当地的土地及土地收入仅作为地方所有，那么它对国有土地制度下经济落后地方来说也是不公平的。

　　最后，中国房地产的公共性还表现在房地产市场政策议程设置的公共性。因为，在任何社会中，政府的资源都是有限的。面对着这有限的资源，在具体决策之前，政府不得不做出抉择。那么为什么有些房地产市场问题会拿到台面上讨论，而另一些问题则被排斥在外。其关键问题就在于，我们民众必须了解，政府在制定房地产市场政策时，其议程是如何设置的？谁参与这些议程的设置？如果房地产政策议程设置被少数精英分子所把持，甚至于被少数既得利益集团捕获了的某种政府职能部门所把持，那么民众关注的问题与政策制定者的关注的问题就会南辕北辙，这些人就会利用一些表象的东西来攫取其集团利益，甚至于会用一些冠冕堂皇的东西来掠夺绝大多数人的利益。

　　近几年来，中国房地产市场出台的政策可是多之又多，但是不少房地产政策不仅内容不足的公共性，而且在政策议程设置上不具有公共性，从而使许多重大的房地产市场问题，特别是涉及广大民众切身利益的重大问题不能够进入房地产政策议程设置。如果一些重大的房地产问题连政策议程设置都无法进入，那么这些问题要解决更是不可能。这也就是目前中国房地产问题的关键所在。

　　总之，公共性是房地产市场最为重要的方面，房地产的公共性要讨论的方面也很多，在此挂一漏万就几个方面作一些讨论，但愿以此为起点，引起国内学术界同仁更多的人重视并一起来研究与讨论。中国的房地产只有全面地进入完全公共决策的范畴，它才是中国房地产问题真正得以解决的开始。