土地使用权出让金是什么？

——向政府购买“使用权”，向官员购买“出让权”

王炼利

多乎哉？不多也

——上海土地出让金平均价：160元/平方米

　　从1988上海开始出让第一块土地到到1997年为止，上海市财政收入中土地使用权出让收入共计是20.63亿美元和近80亿人民币（《上海房地产市场（98）》第29页），这期间上海出让了13863万平方米土地，将20.63亿美元按1990年到1997年平均汇率6.87折算成人民币是142亿，再加上80亿人民币，共计222亿人民币，平均每平方米土地收取的土地出让金是160元人民币。到了2002年以后，政府实收的土地出让金如下表：

2003年~2006年1至9月上海实收土地出让金情况

年份	实收出让金（亿元）	出让面积（万平米）	平均单价（元/m2）	实收出让金（亿美元）	出让面积（万平米）	平均单价（美元/m2）
2003	91.75	6102	150.4	1.05	758	13.82
2004	140	6573.2	213	0.88	470	18.8
2005	100.4	5941.3	169	0.29	403.3	7.14
2006.1~9月	50.1	3631.2	137.9	0.039	49.9	7.75

　　90年代中前期的土地出让金平均单价是160元，到二十一世纪房价翻了几翻，土地出让金还是这个单价！1990年到1995年上海市财政收入年平均581亿，土地出让金只是占5%，2004年、2005年的政府财政收入3592亿、4096亿，土地出让金连5%也占不到。我们的政府在“收取土地出让金”上真的很温情！

　　不过，从2001年12月上海市颁布《上海市土地出让金管理办法[沪计调2001年50号文]》开始，政府从土地中得到的不止是土地出让金。实收出让金只是政府出让土地使用权收入总额中的30%，还有70%是属于土地的前期开发成本。2003年到2005年的土地前期开发成本按比例计算应该是214亿、327亿、234亿人民币和2.5亿、2.1亿、0.7亿美元。根据2004年8月实施的《上海市土地储备办法》，70%的土地前期开发成本 “由受让人支付给土地储备机构”。那么，2004年8月以后，房地产商和其他土地受让人在受让土地的同时，要把政府“前期开发费用”返回给政府。

　　然而前期开发成本的返回毕竟不同于土地出让金收入，上海地方政府收取土地出让金的积极性是不高的！这是与香港政府截然不同的。

　　港英政府可是靠着收取土地出让金制度狠狠收费收税的！1881年香港政府卖地与地产税的收入就占财政收入的三分之一，100年后，“在含有扼止措施的‘中英联合声明’签署之前的1981年，批地收入占香港财政总收入的比重还高达37%，”（袁东：土地财政可以休也，载2006年10月《上海证券报》）

　　上海从1988年第一幅土地出让到2006年9月底为止，已有5.52亿平方米土地向全社会出让完毕，绝大多数是协议出让的，2000年到2006年9月底的出让面积占百分之七十。

　　“5.52亿平方米”是什么概念？2005年上海政区内全部市区（城镇）居民住房的面积总和是3.8亿平方米。5.52亿平方米也就是552平方公里，上海九个中心城区的面积总和是289平方公里，北京老中心城区东城、西城、宣武、崇文的总面积是92平方公里——上海19年出让的土地面积等于双倍的上海中心城区面积，等于5个北京老城区的面积。

　　在这么多的土地出让面积中，出让给房地产业的土地面积只占三分之一。出让给房地产业的面积是按照《中国统计年鉴》所登载的上海房地产业历年购置土地面积计算的。

　　众所周知，现行的土地出让制度是照搬香港的。

　　我们搬来了香港的土地出让制度，也出让了5.52亿平方米土地，却舍不得收取土地出让金，难道我们的地方政府是在为“少收土地出让金”而努力？

　　这是很奇怪的现象。剖析这个现象很有意义。

“两笔账”是怎样计算的？

　　我们得看香港与内地的土地出让金制度各为什么目的服务。

　　在香港，这个制度为港英政府的财政收入服务，谁出价高谁得地，土地出让金就是一次收取整个出让期限内各个年度地租的贴现值总和。在内地，这个制度主要为相关利益者服务，这个制度的核心就不在于收取出让金本身，而在于收取“出让土地使有权过程中产生的‘交易费用’”，因此，土地出让金分为“桌面上的”和“桌面下的”两部分。

　　在我们这里，土地出让如同其他国有资产出让一样，买卖双方都在算两笔账。一笔账是土地（国有资产）本身值多少钱，一笔账是要得到这块土地（这笔国有资产）的使用权需要付多少“交易费用”。即账面价格（有没有低估暂且不管）和交易价格。这两部分价格合计就构成国有土地或国有资产出让的全部价格。在市场经济发达国家发达地区，这两笔账是一会事，土地所值（资产所值）就等于为了得这块土地（这笔资产）所需要支付的，而我们这里，一笔生意就必须算两笔账。因为两笔账的“落入口袋”不一样。在香港，全部土地出让金归香港政府，在我们这里，是“桌面上的”出让金归政府财政，“桌面下的”归谁则除了“案发”，只有天晓得。

　　在香港，政府掌握出让土地使用权的权利，但谁来承让土地使用权，由市场来说话，由“出价”来说话，出价高者得地，天经地义。在内地，政府不但掌握出让土地使用权的权利，还掌握“由谁来受让土地使用权”的决定权。这两个权利哪个大？当然后一个大！那怎样得到后一个权利？一靠“关系”，二才是“金钱”。因为中国凡能在生意场上称得上“关系”的，这“关系”的价值往往远不够用金钱来衡量！

　　话说回来，关系是比金钱金贵，但撼动金贵的关系没有金钱是万万不能的，除了象至亲骨肉那种打断骨头连着筋的关系。所以，才有“桌面下”的交易。

　　因为存在桌面下的交易，桌面上的交易价格才“看起来很便宜”。“少收土地出让金”少收的是进入财政的部分，少收的是“桌面上”的部分，另有“桌面下”的部分、进入“关系”口袋的部分是不见阳光的。那得地者会“亏”吗？才不会。需要得地的商人非常精确地掌握着与政府打交道的得失分寸：本来得一块地应该花消1000万元，其中30%是缴纳土地出让金，70%是支付开发成本；经过“操作”，“桌面上”交200万土地出让金，“桌面上”交467万开发成本，“桌面下”的“交易费用”233万，房地产商总计化900万就得到了土地，整整省去10%的得地费用，还落得皆大欢喜。而官方宣布的中标价是667万：30%的土地出让金是200万，70%的开发成本是467万，全都上缴政府有关部门，真是天衣无缝。

权利部门得到“得地权利交易费”，房地产商得到炒卖权

　　政府从“土地使用权利出让”中得到了土地出让金，但更重要的是得到了得地者特别是经营性土地的得地者——主要是房地产商支付的不进入财政的 “得地权利交易费”，这两项就是内地政府和政府官员在“土地使用权利出让”中的全部所得。房地产商也有所得，他实际交付的土地费用比应该交付的要少，这也是房地产商的一种所得，但这决不是房地产商从现有土地制度中的主要得益之处，房地产商的主要得益之处是：有转让、抵押、出租土地使用权的权利，即有着炒卖土地包括炒卖土地上附着物——房产的权利。

　　虽然《中华人民共和国城市房地产管理法》给了土地转让以限制，限制条件是“属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件”。但是，法律条文是敌不过房地产商的智慧的，现在有几个房地产商是在转让房产地产的？他们是“转让房地产公司”！房地产公司大多是项目工程公司，转让了公司就等于转让了项目工程；转让房产地产等具体工程还要交土地增值税，转让公司连土地增值税都免去了——全部归地方政府所得的、房地产业缴纳比例达70%的土地增值税，偏偏是地方政府最不肯积极收取的税收！1999年到2005年，全国的地方税务局总共只收到298.4亿土地增值税，并且47%是2005年这一年缴纳的！而298.4亿土地增值税只占同期地方税收40769.4亿的0.7%（见国家税务总局网站→政务公开→税收统计），298.4亿中属于房地产业支付的大约还只有200亿。2001到2003年﹐全国税收收入是5.26万亿，全国的房产税、土地使用税、土地增值税总和是1137.6亿，占全国税收收入的2.16%，其中房地产业缴纳的房产税、城镇土地使用税、土地增值税不过占1137.6亿中的11.6%，占全国税收收入的2.5‰; 2006年一到三季度，全国税收收入2.842万亿，全国的房产税、城镇土地使用税、土地增值税总和是658.83亿，占全国税收收入的2.32%。2006年12月31日，国务院颁布第483号令修改土地使用税率，这个修改让外资企业用地税率与内资企业用地税率得到了统一，但由于房地产业缴纳的城镇土地使用税不过占整个土地使用税的4%，即使修改后城镇土地使用税率比原先提高两倍，城镇土地使用税提高部分的承担主体95%以上仍是非房地产企业。

　　政府之所以不忍收房地产业的税费、政府之所以给房地产商炒卖土地炒卖房产的权利，在于最初几代房地产商与政府有着千丝万缕的情意，政府官员利益与房地产商的利益已经是“一荣俱荣、一损俱损”了。

土地使用权的交易是非市场交易

　　因此，内地没有真正意义上的土地市场，交易土地使用权的决定性场合不是在市场。市场的本质本是在价格比较中的成交选择——青菜开价2元一斤，我不买，是我在价格比较中选择“卖家”，我还价1.5元摊主不卖，是摊主在价格比较中选择“买家”，能在价格比较中决定买卖成交的场所才叫“市场”，现在大部分最终得地者是在政府官员的感觉和政府官员的情感倾斜中“找平衡”的结果，价格不起主要作用，并且，政府还“包”了“交易”的各个过程和环节：政府在决定买家、政府在决定价格——是政府在出让土地使用权，价格不是政府定还能由谁定？政府在决定交易方式——政府热衷于“协议”，是因为“协议”能最方便最灵活让政府决定买家。

　　在土地出让资料中，土地面积分为项目建设用地面积和带征地面积。土地出让总价是按项目建设用地面积计算的，开发商需要的只是项目建设用地部分；所谓带征地，是不属于项目建设用地的附带征地，是应政府需要而“带征”，其用途多属于“公共用地”。但你要得到建设用地，就要在带征地上承担土地开发费用，开发后的土地仍归政府。因此，“带征地”并没有出让。而房地产商开发“带征地”则是“行得春风有夏雨”，政府的回报远超过房地产商在带征地上付出的“开发费用”。在上海，这叫做“靠政策得地”。

　　这能称为市场？很难。

　　但我们因此理解了政府不愿多收房地产商税费的经济学意义——本来就不是市场交易，怎么能要求这个交易按市场规律办事？

　　不是市场交易，房价地价上涨的借口就被釜底抽薪。