十问建设部长——对一个部长六年行政的公众问责（序）

部长使人民背负“大山”，人大和公众就应问责于他

随着将于3月5日召开的第十一届全国人大一次会议的日益临近，本届中央政府的五年任期也即将结束，国务院下属众多的政府部门也面临一个新的“承前启后”的历史阶段。

像以往两会前的“惯例”一样，每到此时全国性的各大“权威媒体”，从人民日报到新华社，从中央电视台到中央人民广播电台，从中国网、新华网、人民网等“官方网站”到新浪网、腾讯网、搜狐网等商业门户网，都会“适时推出”两会期间媒体共同“经久不衰”的“金牌栏目”——“我有问题问总理”。平时在国计民生上“说不上话”的公民，都期望借两会的“契机”，把他们的所思所想、尤其是对一些政府工作的意见及对部门工作的不满，都可以借助媒体的“民意大收集”来“传递上去”。公众的心情是如此的“迫切”，以至于在两会十多天的时间里，仅全国性网站收到网民“对政府提出的意见和问题”就高达几十万之多。

与此同时，一些国家机关和政府部门的工作，也按“惯例”进入了“两会前特殊时期”，有些部门甚至在新年前后就开始“行动起来”：从手机漫游费之类的“部门新作为”的推出，到中央级“官方权威”媒体上长篇累牍的“部门政绩宣传”，什么“城镇居民住房面积已近小康”、“中国的住房和房地产制度改革很成功”，什么“电信资费5年下降一半以上，实惠于民”，还有犯罪破案率提高几个百分点等等。有的“权威媒体”还为此专门出了“经典辉煌”之类的“莺歌燕舞”般的专栏或专刊。所有这些都昭示着，包括一些平时对“公众满意率”“底气不足”的政府部门在内，都期冀通过“舆论引导”和“新政”的出台，来“迎接”和影响全国“两会”代表和委员的“参政议政”的导向。用部门的“影响力”，来定夺社会和公众对其的政绩评判的“舆论导向”。

但百姓心中“有杆秤”。在本届政府中，“有关部门”的治国理政的水平究竟怎样？执政的能力是提高了还是难如人意？尤其是，人民群众对相关政府部门的满意度是提高了还是民怨更深了？所有这些，随着政府部门的“新老交替”，也到了应该有一个“说法”的时候了。

刚刚结束的中共十七届二中全会在会议公报中明确指出：同我国经济社会发展的新形势相比，同保障人民民主权利、维护社会公平正义的新要求相比，我国政治体制还有一些不适应的地方，需要进一步加以完善。此前，中共中央政治局更是连续两天，就政府行政体制改革和服务型政府建设分别召开相关会议。2月22日，政治局会议讨论了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案（草案）》稿，并把它提交十七届二中全会，作为会议的主要议题之一；2月23日，政治局又在胡锦涛的主持下进行了第四次集体学习，内容是国外政府服务体系建设和我国建设服务型政府。胡锦涛在会上强调：切实提高“为人民服务的能力和水平”，以“更好地实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”。

中央高层在两会前如此密集和高调的出台这些“政治改革举措”，具有极强的现实意义。和两会前一些政府部门的“习惯动作”形成了鲜明的对比。它把进行政府行政体制改革和加强服务型政府的建设作为一项“紧迫”的任务，本身就凸显其强烈的“针对性”。

以胡锦涛主席为首这一代中央领导，在治国方略上有两个极为突出的特点：一是突出强调“以民为本、执政为民”。不仅提出“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的“新三民主义”，更要求把“实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，保证人民群众共享改革发展的成果”作为其政策和工作的出发点和落脚点；第二，高度强调忧患意识和执政党的执政能力建设。总书记胡锦涛自上任以后，就不断反复的再三提醒和告诫各级党政官员，“我们必须居安思危，增强忧患意识”。上任不到一年，他就召开中央政治局会议，研究加强党的执政能力建设的若干重大问题。并把这视为“关系党的生存死亡和国家长治久安的重大战略课题”， “直接领导”《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》的起草工作。为此还专门召开了中央全会，讨论和通过了《决定》的重大战略部署。

作为本届政府的“总管家”，温家宝总理这几年来也在各种不同的重要场合强调权力的“人民属性”。2004年在他所作的第一次政府工作报告中，就列出专门的章节讲政府要“自觉接受人民监督”。他强调：“政府的一切权力都是人民赋予的，必须对人民负责，为人民谋利益，接受人民监督。只有人民监督政府，政府才不会懈怠”。在不久前举行的讨论《政府工作报告(征求意见稿)》的国务院第十一次全体会议上，温家宝也指出：我们的政府是人民的政府，政府全部工作都是为了人民，都要向人民负责。并特别强调：“政府的一切权力都是人民赋予的。要牢记全心全意为人民服务是政府工作的根本宗旨，努力做到一切属于人民，一切为了人民，一切依靠人民，一切归功于人民”；“自觉接受监督，从根本上增强政府的执行力和公信力”。温家宝总理坦言：政府工作“还面临不少问题和困难”，“同形势的要求和人民的期望还有不小差距”。

实事求是的说，在政府各部门中，“出现问题”及“和人民的期望还有不小差距”的不在少数，也不是这几年才出现的“新事物”。但由于政治文明建设的长期滞后和监督体系的不完善，使得公众和社会对这些“有问题”的政府部门和官员的难有问责的“机会”，甚至不少地方的“两会”还成了官员们炫耀所谓“政绩”和评功摆好的舞台。“中共中央关于加强党的执政能力建设的决定”中为了加强对权力制衡和监督所明确提出的要“依法实行质问制、问责制、罢免制”，在实际运作中基本上被“空置”。

在有些政府部门成为特殊利益集团的“俘虏”、出台的所谓“改革政策”已经导致出民生“新三座大山”、造成的社会矛盾和公众不满越来越激化的现实背景下，这几年在各级人大会议上竟然极少出现和听到质询、问责的声音。相反，中国官场特有的“将‘功’补过”的官员，反而成了媒体和新闻中的“英雄”。

比如，由于政府职能部门的行政不力，导致去年全国产品质量事故频频发生，甚至使“中国制造”声誉在全球市场都受到极大的影响。但是，作为直接政府职能部门的“第一行政责任人”，人们不仅没有从国家质检总局局长的嘴里听到一声“道歉”，也没有听说有任何“人大代表”要对国家质检总局进行质询和问责。相反，人们惊诧看见的，却是由于到处“扑火”“有功”，这位总局局长在不久前竟然获得了唯一的“2007CCTV中国年度经济人物大奖”。好在这位总局局长还有几分自知之明，没有去出席如此的“盛典”。

同样的情况，也出现在这次的南方雪灾中。一个不可否认的事实是，正是由于铁道部、交通部和电力部门的应急准备不足和早期的措施不力，才造成灾情影响的扩大化。但在现在的宣传导向中，“有过者”已经成了“抗灾英雄”的化身。甚至连广州市政协副主席要问责铁道部，也被其“发言人” “强势反弹”。

正是因为早就了解到社会的现状和官场的作风存在如此大的反差，作为执政党第四代领导核心的胡锦涛主席，从上任伊始就格外突出和反复强调“忧患意识”。他在担任中共总书记仅仅半个多月后冒着大雪外出考察，第一站就来到当年毛泽东“进京赶考”、誓言“决不当李自成”出发地西柏坡，号召全党重温“两个务必”。1949年3月23日，共和国的创建者毛泽东就是在这里开启了从“打江山”到“坐江山”的转变。按照毛泽东的话说：今天是进京赶考的日子，我们决不当李自成，我们希望考个好成绩。53年后，胡锦涛把自己作为总书记外出考察的第一站也选在这里，就是要明白无误的提醒执政党的同仁：今天，是这场考试的继续!

人们发现，这位新任的总书记在西柏坡的讲话中不仅多次专门引用“ 居安思危，戒奢以俭”和“生于忧患，死于安乐”等古人有关“忧患”等名言，而且还再三强调这些“警世名言”对今天“依然有着重要的启示作用”。作为又一代的中央领导集体，他们深知：在当今中国经济“黄金发展期”的光环下，也同时并存着社会的“矛盾凸显期”，执政党还没有真正跳出“历史兴亡周期率”。

也是基于这样的考虑，在胡锦涛执政不到两年就出台的关于加强党的执政能力建设的“决定”里，罕见的以“党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的”这样的现代“警世醒言”，来激发执政党上下的“忧患意识”，并期望通过质询制、问责制和罢免制的建立，来强化对权力的制衡和监督。

现在的关键问题，就是如何把中央高层为提防“历史兴亡周期率”再现所制定的执政能力建设和对权力制衡和监督的一系列具体的举措落到实处。尤其是如何落实十七届二中全会和最近的两次政治局会议的具体精神，在制度建设和工作实施的层面，具体做一些“实实在在”的事情，推进中国的政治文明建设和政府行政体制改革。这不仅可以使执政党真正提高“为人民服务的能力和水平”，而且也可以切实保证“发展成果由人民共享”，而不至于被特殊利益集团所“独吞”。

根据我国的宪法，“中华人民共和国的一切权力属于人民”；“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。在我国的国家机构中，全国人民代表大会是最高国家权力机关。它是“人民行使国家权力的机关”。宪法特别规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。

执政党以“生于忧患”的远虑，提出要加强执政能力的建设，并通过推行质询制、问责制和罢免制等制度上的举措来制衡和监督权力，在某种程度上来说，这是“修己以安百姓”；而作为“权力主人”的国家公民和作为最高国家权力机关的全国人民代表大会，则更应该以“依宪治国”的精神，来要求和监督各级政府部门“依法行政”，并对其行政结果进行质询和问责。毕竟在宪法上，“中华人民共和国的一切权力属于人民”。

但现实的情况是，人们很少见到“主人”和“最高权力机关”对政府行政机关的作为和实绩进行质询和问责，甚至在大多数地方的两会上，这方面也是“悄无声息”。就像一个“赶考”的学子，到了“考场”后发现，“考试”取消了，“考官”都变成了“唱赞歌”的“托儿”。这和中央高层在“忧患意识”、执政能力建设以及政府的行政体制改革上所再三表现出的高度的紧迫感和不同凡响的重要性，形成了截然不同的对比。

实际上，早在1980年9月五届人大三次会议上，179名北京团代表就建国以来投资最大的宝钢工程建设问题提出过质询，被称为“共和国质询第一案”。在2000年九届人大三次会议上，32位辽宁省的全国人大代表，联名就“11-2 4” “大舜号”特大海难事故依法向交通部提出质询。但令人遗憾的是，这是全国人大至今为止“硕果仅存”的两次质询案。而在地方人大，1981年在江苏省人代会上，曾出现南京、盐城和扬州等代表团，分别就财政预算和改进学校教育工作等问题，一下子向省政府有关部门提出5项质询的情况。

相比过去的起步，今天社会公众和各级人大在政府监督和问责上的“弱势状态”格外令人担忧。这不仅与中央高层在这方面的积极作为和明确要求不相适应，而且也容易造成在当前各种利益集团空前博弈中，公众的权利和利益难以得到较好的维护。同时，作为“最高权力机关”的人大，也有“失责”之虞。可以毫不犹豫的说，一个没有质询和问责的公众社会和各级两会，既谈不上是一个健康的社会，更不能被认同是一个成功的“两会”。

正是基于这样的认知，笔者认为：现在的媒体与其搞一些“我有问题问总理”之类的文章，不如实实在在的对“人民群众反映较大”的政府部门、尤其是作为“行政第一责任人”的部长，进行必须的质询和问责。

其实，面对十来天就会涌现的“几十万条”海量的“意见和问题”，不要说任何“圣人”，就是“千手观音”也难以应付。更不用说两会期间，温家宝总理可以说是“全中国最忙的人”。要叫总理在如此短的时间内，对公众所提的“意见和问题”都能给以“满意的答复”，那是一件“不可能完成的任务”。尽管温家宝总理的心和人民是“息息相通”的，是一个早已被百姓所认可的“亲民总理”，但总理是人不是神，他没有“三头六臂”。公众遇到的任何问题，如果都要像媒体“引导”的那样，期望通过“问总理”的方式来解决，那无疑是荒唐绝顶的。这不仅会使本来就“百忙之中”的总理因为工作量的大大增加而“心力交瘁”，而且也会使问责制和执政能力的建设走向人治的歪路。

按照“权责对等”的原则，“有关方面”的工作出了问题，“群众意见很大”，首先应该质询和问责相应的“政府有关部门”，特别是作为“首长”的部长主任们。把这方面的工作做好，无疑也是公众和社会对总理工作的支持、配合和理解。搞好政府的改革，推动政治文明的发展，仅有高层的热情远远不够，还必须有公民的参与。

中央高层把政府行政体制改革和加强服务型政府的建设作为一项“紧迫”的任务，为这样的参与及总结和评判政府部门的“执政能力”提供了不可多得的“难得机会”。作为“国家主人”的社会公众，特别是全国人大会议，更应该以五年一次的政府换届为契机，按“依宪治国”的要求，行使“国家主人”的权利和“最高权力机关”的职责及监督权。公众对一些政府部门“执政导向”和“行政效能”日益增加的不满，使得这种对权力的问责和制衡显得更为必要和迫切。新一届全国两会的召开，为这种监督制约制度提供了“空转实”舞台。尤其是对平时公众“议论纷纷”的政府部门及大权在握的“高级公仆”——各部委的部长主任的“行政作为”和“政绩实效”，现在，已到了让公众和人大在对他们在监督、问责和评比考核上“大展身手”的时候了。