让大灾大难过去 把大爱大善留下

　　⊙河北大学中国乡村建设研究中心

　　李昌平

　　汶川大地震激发了国人的大爱大善，截至昨天，社会捐款已接近300亿人民币。大灾大难很快会过去，但大爱大善未必能留下。

　　我曾经亲历的两次救灾

　　1996年，某县的南部地区遭受大水灾，60万农民不仅痛失家园，庄稼也颗粒无收。省委书记、省长亲临现场，失声痛哭，号召举全省之力救60万灾民于水深火热之中。一时间，一方有难，八方支援，政府也“开仓放粮”。可后来的结果是：灾民仅仅得到了一些衣被和少量药品、食品，政府“开仓放粮”变成了“开仓借粮”，在1997年秋后，那里的政府部门让灾民连本带利还新粮。至于救灾期间社会各界捐款捐物多少、省政府财政拨款多少，只有少数县领导知道。但灾害过后，不少单位换了新车，盖了新房。买车买房的钱是哪里来的？例如全省土地部门干部职工的捐款，通过县土地局转交给灾区人民，县土地局得到救灾资金之后，拿出一部分给了受灾乡镇土地管理所灾后重建，其余的钱就买车或建房或做其他了。其他部门得到的救灾款大致都是这样用了，举全省之力救灾民演变成了肥灾官。

　　1998年长江大洪水，本人自始至终参加了防汛和灾后重建工作，还是一个救灾工作队的队长。98年大水灾，也是举全国之力救灾，社会各界捐款无数，灾后重建确实做了一些得民心的事情，但改变最大的还是政府部门：县宾馆升级了，县政府和县委办公楼翻修扩建了，干部住房面积翻番了，各个科局都换新车了（连最穷的妇联、共青团都买了新车）。

　　发灾难财的背后

　　在中国，发灾难财从来就不乏其人，官员借灾难之机改善干部福利也不是个别现象，这不是某个人的恶：第一，中国的社会救灾捐款（如红会和慈善会等）一般都是通过政府发放给灾民的，但信息是不对称的。政府不对红会或慈善会报告救灾资金使用情况，红会和慈善会也不对捐款人报告资金使用情况；第二，很多政府部门和事业单位干部职工的捐款，带有行政指令性质，有的是直接从工资中扣的。这些“捐款”一般都由政府部门对口安排给灾区的政府部门，捐款人捐给灾民的救灾款实际上演变成了不同地区政府部门之间或上下级政府部门之间的对口援助款，改变了捐款人救灾民的初衷；第三，政府对财政拨付的救灾资金和社会救灾捐资并没有严格区别，都习惯由政府统筹。政府统筹的结果是一本混账。如果上级政府来检查，地方政府有足够的票据和项目应付检查；如果有社会监督，政府也可以指鹿为马；第四，对救灾资金使用和管理，灾民难参与，灾后重建甚至成为少数当权干部千载难逢的寻租机会。以98年大洪水后的长江干堤加固工程为例，中央预算价格是12元/立方米，通过层层转包后给农民施工队的价格为3.6元/立方米。我所知道的一个县，有数十名负责98年长江大洪水重建项目的干部，轮番被检察院和纪委二次“寻租”，原本住房和办公条件最差的检察院和纪委，在灾后成为全县之最好。

　　必须保证地震捐款得到善用

　　汶川大地震，凝聚了全球华人和全世界人民的大爱大善，大善大爱是汶川人民、四川人民、中国人民用大灾大难换来的福音。当灾难逐步远去的时候，私和恶会像荒草一样开始在人心里不知不觉开始生长，不限制私和恶的生长，私和恶最终会蚕食掉大爱和大善。管住私和恶，保证善款善心得以善用，乃当务之急。

　　第一，信息公开，阳光赈灾和重建。省、市（县）各级政府，都必须在政府网站上随时更新善款、善物、政府对口援助资金和财政专项资金的来龙去脉，便于全社会监督；电视台和报纸，都要开辟《阳光赈灾》栏目，定期公布善款、善物、政府对口援助资金和财政专项资金的收支报告和重大项目的进展报告。

　　第二，明确政府财政专项资金、各省市对口援建资金和民间捐款的事权。建议财政专项资金重点使用到灾民基本生活保障、病残人康复、卫生防疫，乡镇以上文教卫体设施、政府机关重建和跨县公路、桥梁、水利、水厂等市政设施的重建和恢复上；各省市对口援建资金重点使用到乡镇内文教卫体设施、政府机关、道路及桥梁、水利、水厂等公共设施的建设上；社会捐款和国际援助资金主要用村庄灾后重建，村庄灾后重建由政府和捐款团体或个人协作村民规划、预算和实施，捐款团体或个人所捐资金建设该村庄如有缺口，由政府财政补充。电力、通讯等重建，责成相关国有企业在规定时间修复或重建。

　　第三，以县为单位，将政府财政资金和社会捐助资金统筹计划，分开使用和管理。在对各县市灾害进行评估的基础上，初步确定各县市灾后重建所需资金的规模。政府财政专项资金、各省对口援助资金和社会捐助资金统筹计划安排，但分开使用和管理。政府财政专项资金，下拨到县市政府使用，由上级政府和本级人大监管决策和预算，专业监理员和人民代表监管工程招标和实施；各省对口援助资金，分配到各乡镇政府使用，由对口援助省市派出的代表和乡镇人大监管决策和预算，专业监理员和人民代表监管工程招标和实施；社会捐款资金，由村庄村民主导使用和监管，捐资方参与使用和监管，或委托第三方参与使用和监管。

　　第四，向全社会招标；无论是政府专项资金项目或是各省市对口援助项目或是社会捐助项目，都对社会公开招标。不仅对企业招标，社会组织（NGO）也可以参与招标，党支部、妇联会、共青团也可以参与招标。打破招标过程中的资本独大，官商勾结局面，消除招标过程中的腐败。鼓励各级党群组织和社会组织在“以工代赈”中展开竞争，提升组织能力，并动员更多灾民自力更生，以劳动换资金，以劳动换食品，以劳动换福利。

　　第五，接受国际国内媒体监督；灾区重建，除军事禁区外，对国内外媒体开放，接受监督。政府要主导公开信息，参与重建的社会组织或企业，也要公开信息。中央和省级大媒体，要在地震灾区设记者站，大媒体要开辟专门的版面或栏目，跟踪报道灾后重建。

　　第六，让群众广泛参与。灾后重建，是灾区人民的事，要让灾区群众成为重建灾区的主体。所有重建项目，灾区利益相关人群都可以派出代表参与建设和监管，任何施工单位都必须接受灾区利益相关人群派出的志愿者和监督员。各级政府和党委要高度重视灾区人民群众来信来访，做到有访必复；各级纪检监察机关工作要向灾区前移，做到有报必查。

　　上述办法，都是一些治标的措施，有总比没有好，至少可以留住一些爱和善。但中国更需要改革社会发展体制，激发中国人内心深处的真爱和真善。有真爱和真善，社会才有真正的和谐。

　　创新体制，让真爱和真善无时无处不在

　　学校组织小孩子捐款，下达指标，小孩子找妈妈要钱去捐款，尽管妈妈没有钱，借款也要捐，因为怕孩子在学校受歧视。孩子捐款，谁都不愿少捐，因为老师有要求，捐少了更怕同学低看。这捐款不是真爱和真善，这是逼爱、逼善。小学生不需要捐款，应该利用周末为NGO组织做义工募捐；领导号召干部职工捐款，正处500元，副处400元，正科300，以此类推，员工不能不捐，更不能超过领导。这不是真爱和真善，是被计划的爱、被计划的善，或者是秀爱、秀善。领导干部、职工、市民，应该找自己信得过的公益组织捐款，捐多少不必参照领导，应该随心愿。没钱捐，可以做义工；没时间，可以献血；中国大地，在大灾难到来的时候，到处是逼爱、逼善，或秀爱、秀善；或计划爱、计划善。当大灾害远去的时候，面对天天发生在我们身边的苦难，全社会视若无物，甚至“牺牲别人幸福自己”。其实，这不是因为中国人天生就私和恶，中国需要创新社会发展体制，以激发中国人的内心实处的真爱和真善表达，让真爱真善无处不在、无时不在。

　　首先，中国要建立起众多社会主体为积累社会资本而竞争的社会发展体制。企业是经济建设的主体，企业为积累经济资本而竞争，这样经济才会繁荣；NGO是社会建设的主体，NGO为积累社会资本而竞争，这样社会才会和谐。中国只许红会、慈善总会、青基会等五家社会组织（NGO）具有筹款资格，当地震等灾害出现的时候，全中国只能将钱捐给这五家由政府任命领导人和由政府发工资的NGO——二政府。这种垄断性公益，既不利于红会、慈善总会等五家公益机构通过竞争、提高服务社会的能力和质量，从而积累公信力、并调动全社会力量持续参与和谐社会建设；也不利于政府从“社会全能体制”中解放出来。大地震是不常有的，但社会问题和社会需求是非常复杂多样和无所不在的，社会需要很多各种各样的社会组织承担起服务社会需求、消化社会问题的责任。社会组织的成长，不是靠政府培养的（更不可由组织部门任命负责人），需要政府创造竞争环境，一些社会组织在竞争中脱颖而出，成长为服务能力强和有公信力的社会建设主体，另一些社会组织可能在竞争中淘汰掉。有了众多有服务能力和公信力的社会组织，才能把社会的善心和善款用好。在这次汶川大地震中，香港慈善机构援建的6所小学都没有倒塌，这不是偶然的，是因为香港慈善机构不是“二政府”，是在竞争中炼就精益求精的社会服务能力，并依靠精益求精的服务能力积累社会公信力而获得善款。如果香港慈善（公益）机构援建的学校是豆腐渣工程，这些慈善（公益）机构就很难存在下去了。一个社会有了很多值得信赖的慈善（公益）组织，持续为社会提供各种各样的服务（不仅仅在大灾大难时候），很多有社会责任感的人和企业，爱心才可以托付，社会问题社会办才能落到实处——真爱、真善无处不在、无时不在。这就是香港成为慈善之都、和谐之城、财富管理中心的道理。

　　从80年代开始，中国随着无数为积累经济资本而竞争的企业——市场经济建设主体的出现，创造了中国经济发展的奇迹，也解放了“苏联模式”下的“经济全能政府”；同样的道理，只有无数为积累社会资本而竞争的社会组织——市民社会建设主体的出现，才能创造中国社会和谐的奇迹，“苏联模式”下的“社会全能政府”才能获得解放。只有经济资本积累竞争和社会资本积累竞争同时存在，中国才有可能建设成为一个既富裕又文明的大国。

　　其次，中国要建立起政府部门与NGO合作或竞争的社会服务体制。如果准许众多的NGO提供社会服务，就对某些提供社会服务的政府部门构成了比较，只有这样，政府部门才有改善服务的压力，这就是竞争；如果某些NGO提供的社会服务特别专业、特别好，政府可以购买这些NGO的社会服务，这是合作。政府部门与非政府组织的竞争或合作关系，是“小政府——大社会”的基础，政府和社会都会变得有效率。一个国家，当政府和市场都有效率，这个国家的GDP一定增长很快；当政府和社会都有效率，这个国家一定很和谐，真爱、真善无时无处不在，并留得住财富。只有财富不断创造、并留得住财富的国家，才有可能成为强大的国家。

　　再次，要建立让公民在政府部门和公益组织之间有选择权的公民管理体制。“社会全能政府”并不必然愿意和公益组织之间合作或竞争，这要依靠法律赋予公民在政府部门和公益组织之间的选择权。如果政府部门提供的服务比公益组织好，公民就会多缴税，少捐款；如果公益组织提供的服务比政府部门好，公民就多捐款，捐款应该抵扣一定比例的税款。当然，前提是有众多的在竞争中成长起来的公益组织可供公民选择，而不是只有政府指定的五家“二政府”公益组织。公民的选择权至关重要，对政府和公益组织都构成压力。多缴税，是对政府的表扬，对公益组织的警告；多捐款，是对公益组织的表扬，对政府的警告。多捐给红会和绿会，黑会、蓝会有危机；多捐给黑会和蓝会，红会和绿会有危机。公民缴税或是捐款的选择权，是公民社会的基础。公民缴税后，授权人民代表监管政府善用税收；市民捐款后，直接参与公益组织所得善款的使用和监管，使善款得到善用。只有公民权利或责任都不是一句空话的国家，这个国家才不会有那么多的学校在地震中倒塌，这个国家才能在废墟上建立起不再倒塌的大厦。

　　30年的改革开放，我国经济全面开放了，“政府经济全能体制”已经革除了，GDP增长不断创造奇迹；但社会还没有全面开放，“政府社会全能体制”还没有触动。虽然经济发展很快，但社会问题越来越多。汶川大地震，应该把中国人震醒了！中国迫切需要像创新经济发展体制一样，大刀阔斧创新社会发展体制。

　　让大灾大难过去，让大爱大善、真爱真善与中国人随时随地同在。

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