仇和的“官威”与“政令难出中南海”

作者：老田

仇和先生这几年的两次升迁，得到网民的持续关注，这在中国的官场中间算是一个异数。他在安徽宿迁的任上，最广为人知的政声是把医院彻底“私有化”的重大举措。随后他在江苏省副省长任上作了短期过渡，迅速转任昆明市委书记，在新的任上他又做了两件吸引网民眼球的事情，一是公布官员的电话，二是勒令某副局长辞职。

海外的学界普遍倾向于认定中国的中央政府的主导能力很强（即所谓的“极权主义”或者“集权政府”），同时，各级官员较少能够坚持个人意志，从仇和的身上看，根本无法得到印证，倒是美国学者尼斯坎南的“预算最大化”假定，能够得到检验。换言之，仇和作为一个官员其行为模式，高度符合追求预算最大化的官僚人格模型。“尼斯坎南认为，机构预算（也就是定期拨款或者资助）乃是高层官员的核心焦点。更多的预算在几个方面增加了他们的福利，可能成为官员动机的几个变量是，工资、办公的额外补贴、公众声望、权力、任免权和机构产出……所有这些都是官僚任期内机构总预算的积极职能……官僚的效用不一定深深地依赖随预算而增加的每一个变量，但它一定与机构规模积极而持续地相关着。”（许云霄：《公共选择理论》北京大学出版社2006年，第149页）

各地方政府本级的财政收入最大化，往往是一个官员特别是“一把手”追求的紧要目标。仇和宿迁任上的医院私有化，在两个方面扩大了他本人任上“可自由支配”的财政收入，一是通过出售医院的存量资产可以一次性获得若干财政收入，二是节约原先按照规定要拨付给各个医院的“事业费”（私有化的医院不可能继续获得财政补助）。无论仇和本人对于医疗市场化是持赞成还是反对态度，仅仅从预算最大化的冲动出发，他都有足够强烈的意愿去选择医院私有化。

在很多城市的地方财政收入中间，出租车牌照的卖价收入是一个重要来源，大体而言，出租车牌照多数是按五年、八年或者十年的经营期来发售的，珠海的改革派领导人梁广大（人称“梁大胆”）曾经创造了一个“中国记录”（也可能是世界记录），他在任上珠海市大量卖出三十年乃至五十年经营期的出租车牌照，显然，梁大胆之后的十任珠海市长，都再也无法指望这一部分财政收入了。预算最大化的官僚人格，在国家缺乏明确限制的领域，其行为模式往往是表现为最大化本人任期内的预算收入，特别是可自由支配的财政收入。

人人都知道最理想的预算最大化方案是培养税源，有效率的工商企业当然是“会生蛋的母鸡”能够得到重视，其实，就算是亏损企业也一样有利于官员的需要。一个企业只要开始投资行为，无论是否最终投产或者赢利，在投资的第一步将需要建筑若干厂房等，这一行为本身将会给地方财政收取税收的机会。同时，如果本地工商企业很有气候，在全国市场占据了相当份额，显然，这就构成一个渊源不断的引流中心，各地生产的剩余将通过企业的销售行为源源不断地流入本地成为“税基”。所以，无论工商企业的市场前景如何，地方政府都有着强烈的冲动，投入大量的人力物力去“招商引资”。基于预算最大化需要，会产生过分强烈的培养税源、扩大税基的招商引资冲动，在这样的冲动之下，中央政府的一切政策和立法设计都将被置之脑后。在1990年代早期，国内的光缆生产能力已经超过市场容量的数倍，国家计委出台限制措施，但是，各省都有强烈的冲动扶持本省的同类项目上马，由于受到明确的产业政策限制，所以，某省计委出主意要求项目申报单位更改材料，凡是出现光缆字样的地方一律代之以“数字网络电缆”，最终，此一项目得以顺利通过。

在另外一个方面，由于各地政府对于招商引资的热情过高，中国市场上有赢利潜力的投资机会，远远不能满足各地政府扩张税源的欲望需要，也注定要超过海内外商人的投资意愿总和。这样一来，招商引资事业方面就肯定会出现“僧多粥少”的局面，由此必然会引发“恶性竞争”，政府作为政策和法令的执行者，能够吸引投资者的就是给出的各种扶持措施，不外乎税收优惠，环境政策宽松，对劳动保护的要求降低等等。所以，各地政府的招商引资上的热情“竞争”，最终转化为作为政策和法令执行者而出台“枉法优惠政策”的比赛，不仅仅说不到关注产业政策，更谈不上环境保护考虑，甚至，连工人的福利和劳动保护条件都在考虑之外，最后，各种税收优惠措施也都在法外施行。换言之，由于地方政府过于关注本地税源需要，已经不可能关注中央政府的任何政策调节措施乃至法令了。

由于招商引资事业变成一个难以见成效的事项，敦促各级官员付出更多努力的“纪律”就一一出台了。当然，对于政府官员而言，与自己切身利益密切相关的就是自己的职位，由于各地“一把手”都需要最大化官员们招商引资的努力程度，往往就把招商引资的实绩作为第一位的考核指标。这在两个方面给一把手带来了巨大的好处，一是巨大的招商引资努力可能带来投资，二是只要恰当地提高考核标准就可以让绝大多数官员无法实现，一把手就因此“堂堂正正”地获得了重新分配官位的机会。一个公开的官场笑话说“要想富、调干部”——涉及人数很大的职位调整，会给许多有志于向上爬的中小官员以机会，这样，有决定权的一把手等人，就可以坐收巨利了。

显然，以官员的职位作为管理手段去促使“招商引资”事业，甚至，以“调干部”的方式来实现一把手的致富欲望，不可能不与大多数官员的意愿发生严重对立。这些年来，在各级各类的官员中间，普遍出现了一个要求实现“公务员制度化改革”的强烈意愿，同时，作为一种歪曲的表现，出现了对于各级一把手的巨大嫉恨，与此一嫉恨相关联的是对于“选举民主”的期望。这个期望有两个大不相同的内涵：一是我当不上一把手最好是通过选举把他弄下去，二是强烈反对把自己的职位作为一把手“出政绩需要”的招商引资联系在一起。

还有一点也很重要，如果一个“一把手”能力有限，同时也不希望面对难以解决的政府职责，也就是说，在履行政府必须履行的那些职责上不愿意投入适当的时间和精力，同时他又不甘于当“政绩落后者”，显然，他对于经济增长和税基扩大的“硬数字”的需要就同等地增加。无形的政府职责难以考核，而有形的政绩数据却易于彰显，仅仅就这个对照差距来说，普通的官员也乐于选择“硬数字”而不愿意关注“软指标”。三十年来，政府的行为模式就在官员们的切身需要的引导下，逐步脱离了中央政策和国家法令容许的范围，这个不好的趋势被改革后的“一把手负责制”在实际运行过程中间又放大了许多倍。反过来，可以这样说，因为中央政策和政府法令的履行，未能恰当地纳入地方官员特别是各地的“一把手”的考核标准之内，从而不可能恰当地反应在各地官员的执行行为中间去。

正所谓“一招鲜、吃遍天”，仇和先生到了昆明这样的大省会城市之后，仍然打算实践他从前在安徽农村地区任职时体会到的经验，所以也刻意请从前的部下讲招商引资问题，这说明无论现实的变化有多么大，仇和先生苦心总结出来的官场经验没有过时；在会场上他借着一个微不足道的由头勒令某副局长辞职，这往往被人看作是小题大做，反应过度了，其实不然，仇和先生的铁腕勒令恰当地提醒了“他过去的经验一样不容忽视”（因此，对打瞌睡绝不姑息），勒令辞职的处分结果也强有力地暗示了“如果你们不努力听话办事——嘿嘿，你们的乌纱帽可是攒在我的手里，还是掂量掂量吧”。所以，仇和先生的反应非常恰当，一点也不多余。

这许多年来，政策和法令驰废已经成为最高层忧虑的一个问题，也不是没有出台相应的措施，但是，类似的现象却有增无已。仇和先生的成功和两次升迁，恰当地说明了他的成功不是偶然的，这表明他本人已经完好地把握了现考核体制的核心线索，也恰当地运用他的官场智慧——无论任职地域的差别有多大但是考核的标准却相对一致，从而在现有的评价体系中间也得到相应的好评和提升。仇和作为一个“优秀”的官员典型，其升迁之路让我们看到，如果不大幅度改革政绩考核的方式并因此诱导官员根本改变其行为模式，可以预料，“政令难出中南海”的情形将愈演愈烈。

二〇〇八年二月二十六日