关于转变对外经济发展方式的若干政策建议

程恩富

（全国人大代表、中国社科院学部委员、马克思主义研究院院长）

加快转变对内对外经济发展方式是我国经济领域的一场深刻变革。2009年3月7日，胡锦涛总书记在“两会”期间的讲话指出：“要抓住时机提高开放水平，……加快转变对外经济发展方式”；2010年2月3日，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部深入贯彻落实科学发展观加快经济发展方式转变专题研讨班上，再次深刻地指出：“国际金融危机对我国经济的冲击表面上是对经济增长速度的冲击，实质上是对经济发展方式的冲击。综合判断国际国内经济形势，转变经济发展方式已刻不容缓。我们必须见事早、行动快、积极应对，为我国加快转变经济发展方式、保持经济平稳较快发展增添推动力。” 并把“转变对外经济发展方式”作为八项重点工作之一。因此，今年国务院的政府工作报告和国家发改委的报告均应增加“转变对外经济发展方式”的内容。对此，我们提出如下政策建议供讨论。

改革开放以来，我国主要逐步推行基于比较优势基础上的“出口导向”战略，对经济增长和社会进步做出了贡献，但是，较为粗放的对外开放模式已经引发了一系列经济社会问题，妨碍了产业结构的提升和国民福利的增加。这说明，以单向引进和数量扩张为特征、以资源高消耗为手段、以环境遭破坏为代价的粗放型对外经济发展模式已经不能适应转变经济发展方式的新要求。我们必须在科学发展观的指导下，建立起“低损耗、高效益；双向互动，自主创新”的“精益型”对外开放模式，统筹国内经济发展与对外开放的关系，促进国民经济又好又快地持续发展。具体应做到“五个适当控制与积极提升”。

一、适当控制外资依存度，积极提升中外资本协调使用的效益

开放以来对外资的充分利用对我们的经济增长和社会进步起到了不可替代的作用。中国已经成为世界上吸收外商直接投资最多的国家之一。但是，也为此付出了巨大的成本。例如土地成本。尽管国家明令禁止以压低地价为手段进行招商，但一些地方政府为了达到引资目的，仍然不惜以低于成本价格甚至无偿出让工业用地来吸引外资，致使引资“门槛一降再降、成本一减再减、空间一让再让”。2006年，审计部门审计调查87个开发区，发现其中60个开发区存在违规低价出让土地的行为。在江苏的苏州，其工业用地开发成本平均为每亩20万元，但为了引进外资，却将地价压至每亩15万元。前些年苏北地区协议出让的土地最低每亩几百元，一般也就几千元。[①]表面看这些资金搞活了地方经济，其实质是把土地这样一个稀缺且不可再生的资源贱卖。

又如税收成本。长期以来，外资企业在我国一直享受“超国民待遇”。除了堂而皇之地享受合法的免税、减税和低税率保护伞，他们还要利用非法手段进行避税和逃税等活动。据统计，外资企业利用各种手法偷漏的税款金额每年至少有1000亿元。所谓的“超国民”待遇不仅使外资企业规避了社会发展的义务，使政府财政收入减少，同时也人为地制造了一个不平等的竞争环境，使国内企业很容易开始就输在起跑线上。

再如环境成本。“外资利润流走，留下生态失衡”的现象令人较为普遍。发达国家从保护本国环境、调整产业结构的目的出发，通过国际经济合作、国际投资或跨国公司经营等途径，将造纸、建材、制药、纺织、化工等污染严重的行业转移到中国等发展中国家。一些地方政府由于引资心切和管理薄弱，大大降低在国际上或本国（本地区）企业奉行的环保标准和治污成本，甚至不惜牺牲当地居民的长远利益，对那些污染严重、破坏生态平衡的项目也大开方便之门。导致这些地区虽然表面上短期经济收益增加，但与其付出的巨大的生态成本相比较，其长期的社会收益可能为负。被中国环保部门点名批评过的跨国公司的数量，已经从2006年的八九十家增加到目前的近三百家。从2006年起，这个NGO组织每年都收集环保部门公开批评的污染企业的资料，绘制成中国污染地图。他们认为，跨国企业在中国污染状况呈上升势头，原因在于他们执行双重标准，在中国缺乏环境责任感。

正如《1999世界投资报告》中所写到的:“有必要认识到跨国公司的目标与政府的目标并不一致：政府试图促进本国范围内经济的发展，而跨国公司试图增强其在国际范围内的竞争力。因此，并不是所有的FDI都总是并自动地符合东道国的最佳利益。有些会对发展造成负面影响”。因此，我们不能再继续沉浸在引资规模的扩张上，而是要追求引资质量的提高。要逐步取消外资企业在税收方面的优惠，保证国内企业得到公平的竞争环境。要通过提高环保标准来提高投资门槛，吸引真正有实力的投资者。要对外资投资方向加强引导，调整引资政策，使外商的投资逐渐向服务业和高新技术产业转移。调整过去对所有外商项目一视同仁的优惠政策，对世界领先的或者我国急需的高科技项目进行有计划和有重点的扶持，鼓励其在中国设立研发中心。可将外商投资设立R&D机构明确为《外商投资产业目录》中的鼓励类项目，并对其实行一定优惠，引导他们进入到高技术含量的领域进行投资，提升外资使用的质量。

合理利用和引进外资的同时，还要充分唤醒和启动国内已有的巨大储蓄存款资源。存差通常是指商业银行存款减去贷款的差值。从1995年我国金融机构首次出现存差开始，2009年末全部金融机构本外币各项存款余额61.2万亿元，本外币各项贷款余额42.6万亿元，存差早已突破了10万亿元，达到18.6万亿元。[②]这表明我国目前储蓄增长相对过快，信贷增长相对不足，资金闲置和使用效率低。在这种新形势下，倘若继续如饥似渴地引进外资，势必产生“挤出效应”，影响中资的有效配置和利用效益。因此，适当控制外资依存度，提升中外资协调使用的经济效益，是亟需统一认识和创新政策的重大问题。

二、适当降低外技依存度，积极提升自主创新的能力

对外技术依存度是反映一个国家对技术引进依赖程度的指标。我国中长期科技发展规划战略研究对国家对外技术依存度的计算采取的公式是：

技术依存度（%）＝技术引进经费/（R&D经费＋技术引进经费）

一般而言，一个国家的对外技术依存度较高，表明该国对国外技术的依赖程度较强；反之，技术依存度较低则表明该国自主创新成分较大。我国对外技术依存度高达50%，而美日仅为5%。尤其是关键技术自给率低，占固定资产投资40%左右的设备投资中，有60%以上要靠进口来满足，高科技含量的关键装备基本上依赖进口。许多重点领域特别是国防领域的对外技术依赖，会对国家安全构成严峻挑战。[③]

中国被称为“世界工厂”，但是绝大多数的出口企业没有核心技术，不具备核心竞争力。比如中国的纺织品、服装、皮革产品的国际市场份额都是全球第一，但国际竞争力仅为第12位、第30位和第13位。我国是世界上最大的DVD生产国和出口国，但在DVD的57项关键技术中，我国掌握的仅有9项。很多企业并不积极努力创立自主独立的知识产权和知名品牌，只是简单地依靠来料加工、代工贴牌来维持生产运营，赚取生产链低端的微薄利润。根据国际经验，在来料加工的贸易方式中，国家实际能够得到的外汇收入约为贸易额的20%，国民所得更为有限。在一些产品的贴牌生产过程中，利润额的92%都要被外资公司拿走，中国最多只剩8%。因此，高额利润的诱惑是他们热衷投资加工贸易的最主要原因。表面看来，跨国公司投入或转让的大多是针对中国国内市场的所谓“适用技术”，而实质上这些技术在国际上仅仅是二三流、已经过时的技术。真正的高新技术、上游环节技术、产品开发技术却很少在我国转让或投入。因为对投资方而言，技术是其在东道国的立身之本，他们必须对技术进行严密的控制，要采取一切手段防止技术特别是核心技术的外溢。而另一方面，我们国内的合资企业却过于依赖对方提供的现成技术，自主开发动力不足，消极地影响了自主技术进步的速度。目前国内拥有自主知识产权核心技术的企业仅有万分之三。

事实证明，“三高一低”（高污染、高能耗、高依存度、低附加值）模式下获取的贸易利益终究只能是暂时的、阶段性的和伴随巨大代价的。照此模式继续下去，只能使我们丧失技术进步的动力，过度依赖发达国家的高科技产品，导致外贸结构畸形、贸易条件恶化、社会整体福利水平下降，并最终陷入“比较优势陷阱”。因此，我国的对外贸易战略虽然要重视发挥“比较优势”，但不能以比较优势战略作为唯一的战略模式，需要解放思想，突破以比较优势理论为基础的传统国际分工模式的束缚，变“比较优势战略”为“知识产权优势”。只有具有自主知识产权的优势，企业和产业的竞争优势才有可能形成并长期保持。或者说，知识产权优势是持久高端竞争优势的必要性条件。我们要大力发展控股、控技（尤其是核心技术和技术标准）和控牌（尤其是名牌）的“三控型”民族企业集团，突出培育和发挥知识产权优势，早日真正打造出中国的世界工厂而非世界加工厂，从而尽快完成从贸易大国向贸易强国、经济大国向经济强国的转型。那种只强调保护国内外知识产权，不强调创造自主知识产权的做法；那种主要寄希望于依赖式不断引进外资、外技和外牌的策略；那种看不到跨国公司在华投资双面效应的思维，都是不科学的僵化开放理念。[④]

三、适当降低“外源”依存度，积极提升配置能源的效率

20世纪90年代以来，中国的“外源”（指某些进口比例很高的外国能源和资源，如石油、铁矿石等）使用急剧增长。以石油为例，根据国际能源机构(IEA)统计，90年代世界石油消费需求增加的25%来自中国，2003年这一比重上升到33% 。由于对未来中国经济的增长持乐观态度，有关机构认为中国对能源的需求还将进一步增加。如果按照2020年中国经济翻两番计算，届时中国能源需求将达到9.2亿吨，即使中国能源利用效率能够提高一倍，仍然需要4.6亿吨，而中国的石油产量估计最多能够达到1.8～2亿吨，缺口在2.5～3亿吨左右。[⑤]石油从1993年成为净进口国以来，对外依存度逐年上升。2009年原油净进口1.99亿吨，增长13.6%，中国原油对外依存度约为51.3%，已经超过50%的警戒线。[⑥]中国能源需求的对外依存度在未来二三十年将继续呈扩大状态。

能源对外依存度过高对中国经济的影响是不言而喻的。首先是导致大量国民财富外流。根据国家信息中心测算，单纯由于涨价因素，2005年一年中国就有相当于1200亿元人民币的国民财富转移到产油国和国外石油巨头手中，近年来能源价格暴涨使中国国民财富净溢出的总额更是达到数千亿元人民币。可见，能源高度依赖进口会使我国未来的经济发展背上沉重的成本负担。同时，过度依赖国外能源会威胁国家的政治安全和经济安全，并且容易引发更多的国际争端。

尽管能源大量依赖进口存在着较高的风险，但由于国内能源供给数量有限，进口仍然会成为中国能源供给的重要方式之一。问题的根本在于，如何把握能源进口的依赖程度。一些舆论认为，中国目前的能源对外依赖度没有必要警戒，其理由一是从国外进口开采成本低，符合经济规律。二是中国到目前为止并未遭遇过政治上的禁运。事实上，国际原油价格一度突破百元大关、日日高企的原油价格令低成本说不攻自破，而至今没有遭遇禁运也绝不能推论出未来就没有遭遇禁运的可能。因此，中国能源进口高依存度“无风险”论并不能成立。防范措施一是在于尽快建立起自己的石油战略储备体系，形成一道基本的防火墙。二是要坚持鼓励和支持对新能源的开发和利用。三是要从政策上重奖节能，重罚浪费。

四、适当控制外汇储备规模，积极提升使用外汇的收益

截至2008年末，我国外汇储备已达1.95万亿美元，位居世界第一，远远领先于第二位日本的1万亿美元储备。到2009年末国家外汇储备已经达到23992亿美元，比上年末增加4531亿美元。[⑦]充足的外汇储备有利于增强我国的对外支付和清偿能力，防范国际收支和金融风险，而且有利于提高海内外对中国经济的信心。但是，如果长时间和大幅度地超过合理规模，则必然给经济发展带来诸多负面影响。

首先，外汇储备结构不合理会导致国民财富大量流失。虽然自人民币汇率改革以来，我国外汇储备已经开始转向一揽子储备方式，但无可否认的是，其中美元储备还是大头。因此近年来日趋走低的美元汇率已经使我国的外汇储备蒙受了巨大的贬值损失。而2008年爆发的美国次贷危机更把中国外汇储备的保值风险推到了历史最高点。中国已经超过日本成为美国国债第一大买主，截至2009年末，中国持有美国国债8948亿美元，比美国国债第二大买主日本持有的7688亿美元还多出1260亿美元。[⑧]2008年中国持有美国债券组合投资有1.06万亿美元。其中51%是美国的国债，42%是GSE(美国政府相关企业债券)，剩余的7%是企业债券,包括资产支持证券和抵押债务证券等。其中，持有的“二房”债券可能高达3760亿美元。随着金融危机暴发所引发的一系列企业倒闭、破产和经济萧条等后果的逐渐显现，中国外汇储备所蒙受的巨大经济损失也已经在所难免。尤其近日来美国通过了所谓的巨额救市法案。近8000亿美元的救市资金很大一部分要通过发行债券来筹集。已经在美元储备上饱尝教训的中国，此番更需慎而行之。

其次，超高的外汇储备加大了人民币升值的压力。“外汇储备过万亿”被美国等发达国家看作是人民币币值低估的最具体表现。他们开始更加强硬地要求人民币升值，并且以各种制裁措施相威胁。这无疑引发了更多的国际争端，导致更多贸易摩擦和更高贸易壁垒的出现。

再次，外汇储备规模过大最终会把它的消极负面影响作用到国内经济生活上，引起国内流动性过剩，非理性投资活动膨胀，价格机制扭曲，宏观调控难度加大。

解决外汇储备过度的问题，不仅要控制低收益的加工贸易的发展规模，从根源上减少贸易顺差，降低外汇储备激增的速度。同时也要合理配置手中已有的外汇资源。从基础设施建设到社会保障体系的完善，从西部开发到东北振兴都需要大量的资本投入作为保证。巨额的外汇储备是我们来之不易的宝贵财富，除了合理地安排其在境外的投资结构，尽可能实现保值和增值以外，还应当有计划地激活这些资源，用于国内急需和有建设性意义的社会保障、基础教育、医疗卫生和环境保护等事业。也可以搞“主权基金”，或直接进行“海外购物”，购买高端技术及设备或相关物资等。总之要降低货币资本储存的机会成本，提高资本配置的经济效率。

五、适当控制外贸依存度，积极提升消费拉动增长的作用

对外贸易依存度是指在一定时期内（通常为一年）一国或地区的进出口贸易总值占其国内生产总值或国民生产总值的比重，是衡量一国经济发展对对外贸易依赖程度的重要指标。改革开放以来，我国对外贸易规模逐年扩大。进出口总额从1978年的206亿美元，发展到2008年的25616亿美元，30年增长了124倍。与此同时，外贸依存度也由1978 年的9.74%，提高到了2008 年的58%。这一指标在此前的2004年和2005年最高峰值时曾一度高达70%，2007年仍居于66%的高位。[⑨]由于受国际金融危机和人民币汇率升值的影响，我国2009年进出口总额为22072亿美元，比2008年下降了13.9%，外贸依存度也降到44.9％。[⑩]根据WTO和IMF的数据测算，全球平均贸易依存度2003年接近45%。其中，发达国家平均水平为38.4%，发展中国家平均水平为51%。可见，我国的外贸依存度高于发达国家，而且曾经一度超出了发展中国家平均水平的19%左右,现在由于受到国际金融危机和人民汇率升值的影响大幅下降。今后，我国的外贸依存度要保持略低于发展中国家的外贸依存的水平。

过度依赖对外贸易，必然会加大经济运行的风险。一旦世界经济出现剧烈波动，将对我国产生巨大冲击甚至威胁国家经济安全。2008年“金融海啸”所引发的一系列冲击就是鲜明的例证。受其影响，我国2009年1月的进出口总值为1418亿美元，比去年同期下降了近三成。其中出口下降了17.5%，进口下降了43.1%。这是中国十余年来创纪录的两位数跌幅，尤其出口已经连续三个月出现了负增长。[11]

在严峻的国际经济形势面前，我们更需加快经济发展方式转变的步伐。要降低外贸依存度，提升消费拉动增长的作用，努力做到消费、投资和出口相协调。但是，促进内需拉动增长的作用，绝非依靠在个别城市向个别社会群体发放消费券就能够解决的问题。促进消费的关键环节在于打破束缚个人消费的瓶颈，即完善全社会医疗和社会保障体系，加大基础教育和健康卫生方面的公共投资，有效改善人们的消费预期，提高消费倾向。同时要加大农业和农村基础设施的投资，切实提高农民收入，着力促进农村消费，尽快启动巨大的农村消费市场。