“谁的孩子谁抱走”

——关于化解乡村基层债务的代表提案

这是温铁军先生今年人大会前写给全国人大的提案，据说有33个代表联署。

驶随着各地对于国家减免农业税费政策的落实，县以下乡镇和行政村多年累积的公共负债问题，越来越明显地暴露出来。不仅严重影响着党中央和国务院强调的三农政策在基层的执行，而且导致农村安定团结大局受到严重威胁。

根据有关部门的调查，1999年乡村基层债务总额大约在3000—6000亿，负债最高的乡镇达到大约4000万元，最高的村大约在500万元左右；到5年之后的2004年，乡村基层债务总额已经上升到6000—10000亿。严重程度不亚于国有企业负债。

有关调查还发现，乡村基层债务的债权人既有工商企业主，也有各类有收费与罚款权利的上级政府下设单位，主要是公检法、计划生育、工商等部门；而他们之所以同意乡村基层组织借债，在于有收益“预期”——可以通过法定的、持续的乡村税费征收，不断获得高于银行利率的收益。而去年以来中央几乎是突然性地出台了全部免除农业税费的决定，农村基层权利部门的收益预期随之迅即消失，巨额乡村公共债务的冰山也浮出水面。

这种对于基层安定团结影响巨大的问题，在执政党强调“和谐社会”的指导思想提出之后，应该尽快拿出一揽子解决办法。

本提案认为，解决乡村公共负债的基本原则，应该是“谁的孩子谁抱走”，亦即：哪个方面造成的债务由哪个方面承担责任。这是市场经济的起码原则。

根据基层反映，乡村公共负债的主要来源大致可归为3个方面：

其一是上级下达的没有配套经费、或者没有足够经费的“硬任务”，例如订阅各级党报党刊，建设党支部、村委会、青年团、民兵、妇女等活动场所，以及学校、厕所、绿化、道路、防火、防洪等各种达标验收，还有上级下令搞的各种“现场会”等等；这些主要由乡村基层支付的公共开支大部分缺乏足够的法律依据，亦即，大都有上级党组织和政府各种部门违反《行政许可法》，干预村民自治原则的痕迹。此外，由于有些地方规定乡村干部只有完成税费增收任务才能得到工资，这也迫使基层出现由于“买税”而造成公共负债。这些问题，确实应该实事求是地予以拨乱反正。

其二是政府宏观政策的历次改变在基层造成的损失，例如，中央提出关闭“十五小”是正确的，但大部分这类小企业曾经在80年代受到过中央政策鼓励，而且主要是乡村集资或直接由乡村政府组织借贷投资的；国家90年代政策改变、下令关闭这些企业，却没有给予投资者以足够补偿，更不像在城市关闭国有企业那样建立社会保障或由政府负责安置干部职工。再如，国家下令关闭的乡村“农民合作基金会”，也是过去中央政策鼓励发展、后来政策改变后被强行关闭的，所造成的巨大损失也只能转化成为乡村基层的公共债务。

其三是乡村组织自身“不正之风”形成的债务，例如搞“形象工程”、“领导工程”、“大吃大喝”、“请客送礼”等等，乃至于干部违法开支的贪污腐败、卖官鬻爵、行贿等费用。

综上所述，前两个方面的责任在上面。建议采取上下结合的办法予以解决。在清理的公共债务的工作中，债权人是政府或事业单位的（包括其中所有财政供养人口），债务额度限于本金，不承认利息部分；债权人是工商企业或非干部身份的个人，其利息可按照银行同期利率计算，同时严令打击任何形式的高利贷。

对于第一种债务，应该由各级党政组织根据执政党提出的“和谐社会”要求，认真清理文件，根据曾经下达到县以下和乡村的文件内容，核定所应该承担的债务；并且明确保证今后如没有足额经费就不再下达任务。

第二种债务形成的主要根源在于中央政策的变化，本来就不应该由地方和群众承担责任。应该由决策部门负责解决；建议补充列入国家十一五规划，或者直接由中央财政部门逐年予以核销。

第三种债务尽管是基层造成的，但现在大多数造成债务的干部事实上会得到提拔，在潜规则的作用下，基层公共债务问题实际上已经不可能由乡村的党政组织自行清理解决，建议由省级以上党政部门派工作人员下来，与农村的农民代表组成上下结合的清理债务小组，把债务分解到造成该项具体负债的每个责任人；如该责任人不能马上偿还公共债务，则应先停职，待制定出还债计划并被清理债务小组认可后，再重新恢复正常工作；否则，可参照“引咎辞职”处理。