美国“进步时代”的启示

《读书》2001年第八期

王绍光

如果老外注意到咱这儿的税收,
定会纳闷我们哪有什么自由
样样事情都得纳税, 包括晒了天上的日头
马一备鞍就得上税, 不管它是奔驰还是慢走
另外的收费更加邪门, 真可叫作无奇不有
写自己的姓名, 进山打野兽
夜里点灯, 墙上开口
红白喜事, 购买销售
当官的样样都要把税抽
死神也帮不了你的忙, 见阎王之前还得把税款留.

--阿龙

谁是上面这首打油诗的作者阿龙? 如果让读者猜,
十有八九人们会认为他是位名不见经传的
当代中国民间诗人, 这首诗是以夸张的手法抨击怨声载道的农村三乱。其实阿龙的原名为
Anon, 是十八世纪英国诗人, 这首诗作于1784年。 我们引用这首诗的目的是为了点出一个简
单的事实: 中国农村目前的种种乱象在发达国家的历史上也曾存在过。苛捐杂税多如牛毛,
贪
污腐败肆虐横行决不是当代中国农村独有的现象。其它国家的经验显示，要解决这些问题，出

路在于制度创新。美国在“进步时代”(the Progressive Era, 1880-1920) 的财政制度建设
就是一个例子。
熟悉这段历史的人都知道，美国在十九世纪末面临的问题与中国今天面临的问题非常相象。那

时的美国也是腐败横行，假冒伪劣猖獗，重大灾难屡屡发生，社会矛盾异常尖锐。 但危机也
是转机，美国在这个时期进行了一系列深刻的制度建设 (state-building)，其现代国家的基
础就是在这个时期奠定的。 到20世纪20年代，美国已建立了一个高效的现代国家机器
(regulatory
state)。没有在进步时代打下的基础，罗斯福的“新政”不可能成功，“福利国
家”(welfare state) 不可能出现，美国资本主义的命运也许完全会是另外一种结局。
“进步时代”也是美国现代财政制度的成型期。在此之前，美国财政制度既杂乱又低效，藏污

纳垢，完全不对民众负责。就收入而言，那时的税种极多，凡是想像得出的名目都可用来向民

众征税，与今天中国多如牛毛的收费和罚款差不多。但那么多税种却无法使国家汲取足够的财

政收入。就支出而言，那时还没有现代意义上的预算。每一个政府部门自己争取资金，自己掌

控开支。一级政府并没有一份详尽而统一的预算。这样，民众和议会都无法对政府及其各部门

进行有效的监督，为贪赃枉法留下无数机会。
在进步时代，美国从收入和开支两方面对其财政制度进行了彻底的改造。
在收入方面，最重要的变化是引入了个人所得税和公司所得税。当然，引入所得税曾遭到保守

势力的顽强抵抗。他们耸人听闻地说，所得税体现的是共产主义和社会主义的原则。最高法院

也宣布这种税违反美国宪法。不过，形势比人强。到1913年，50个州中有42个州批准了宪法第

16条修正案：“国会有权对任何来源的收入规定和征收所得税。”
相对以前杂七杂八的税种，所得税有三大优势。一是简单：用一个税种替代了一批税种；二是

公平：税负是依据经济能力分配的；三是高产：这一类税产生的收入比其它任何税种都多。这

三大优势有助于缓解美国当时面临的严峻挑战：急剧的社会变迁引发尖锐的阶级冲突，而政府

缺乏再分配能力应付种种危机。在以后的年代里，所得税在美国财政制度中扮演了“挑大梁”

的角色。事实上，所有发达国家都或迟或早经历了引入所得税的过程。现在，所得税在所有这

些国家都是最重要的税种。
在支出方面，最重要的变化是引入现代预算制度。直到20世纪初，在美国，所谓预算不过是一

堆杂乱无章的事后报帐单。对政府某部门的拨款只是一个总数，开支分类是没有的，细目也是

没有的，不准确，更谈不上完整。在这种情况下，美国虽然号称民主，民众实际上根本无法对

政府行为进行有效监督。结果，腐败现象屡禁不绝。
人们对腐败的厌恶和愤怒成为了改革的动力。 1905年，一批人设立了旨在推动纽约市预算改
革的“纽约市政研究所”。今天大名鼎鼎的“布鲁金斯研究所”(the Brookings
Institution) 便是由它演化而来的。这些预算改革者指出，预算问题决不仅仅是个无关紧要
的数字汇总问题，而是关系到民主制度是否名副其实的大问题。没有预算的政府是 “看不见
的政府”( invisible government)，而“看不见的政府”必然是“不负责任的政府”
(irresponsible
government)。“不负责任的政府”不可能是民主的政府。预算改革的目的就
是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府” (visible government)。“看得见”，人民
才有可能对它进行监督。 在这个意义上，预算是一种对政府和政府官员“非暴力的制度控制
方法”(institutional method of control-without-violence)。 改革派的意思很清楚，与
其对人们的愤怒置若罔闻，听任矛盾激化，不如进行预算改革，缓和阶级冲突。
那么，什么样的预算才算是现代意义上的预算呢？
首先， 它是一个关于未来政府支出的计划，而不是事后的报帐。
其次， 它是一个统一的计划，包括政府所有部门的开支。
第三， 它是一个详尽的计划，要列举所有项目的开支，并对它们进行分类。
第四， 对计划中的每项开支都要说明其理由，以便对开支的轻重缓急加以区别。
第五， 这个计划必须对政府的行为有约束力：没有列支项目不能开销，列支的钱不 得挪作
它用。
第六， 这个计划必须得到权力机构 (议会) 的批准，并接受其监督。
第七， 为了便于民众监督，预算内容和预算过程必须透明。
当时，美国反腐败还有另外一支生力军，即所谓“耙粪者”(muckrakers)，或以揭露黑幕为己

任的新闻记者。但预算改革者的思路与“耙粪者”很不一样。后者把重点放在反腐败上，而前

者认为，防腐败比反腐败更重要。在预算改革者看来，腐败不是人品问题，而是制度问题。只

要制度安排上存在大量漏洞，腐败的出现是必然的，不管花多大力气反，不管惩罚力度有多大

，效果也不会明显。因此，要降低腐败出现的可能性，重点必须放在堵塞制度漏洞上。预算改

革的目的正是为了堵塞制度漏洞。
在预算改革者的敦促下，纽约市在1908年推出了美国历史上第一份现代预算。当然这份预算还

很粗糙，只有市政府的四个主要部门拿出了分类开支计划。以后几年，纽约市的预算日臻完善

。到1913年，预算文件已从1908年的122页增加到836页。纽约市的经验很快引起了美国其他城

市的兴趣，它们纷纷索要“市政研究所”编制的“市政会计手册”(A Handbook of
Municipal
Accounting)，并派人到“市政研究所”举办的培训班学习。不久，“预算”这个词就象“民
主”和“社会正义”一样变成美国的日常用语，任何政治参与者都能朗朗上口。到1919年，全

国已有44个州通过了预算法；到1929年，除阿拉斯加外，所有的州都有了自己的预算法。 初
战告捷后，纽约市政研究所的大将移师美国首都华盛顿。在它们的努力下，国会终于在1921年

通过了“预算与会计法”(the Budget and Accounting Act)。至此，美国的预算改革可以说
是大功告成了。
看似不起眼的预算改革对美国后来的政治发展产生了巨大的影响。一方面，它将各级政府行为

的细节第一次展现在阳光下，有效地遏制了腐败的势头,
从而改善政府与民众的关系，增强了
政府正当性。另一方面，它加强了政府内部的统一集中领导机制，提高了政府整体运作效率，

造就一个更加强有力的政府。预算改革前，美国各州政府和联邦政府都是由议会主导，威尔逊

总统把它称作“国会政府”(Congressional
government)。预算改革将权力转移到行政部门，
促使了美国现代总统制的形成。人们一般认为，罗斯福的“新政”挽救了美国的资本主义。这

种看法只对了一半。如果没有预算改革作铺垫，即使罗斯福有实行“新政”的愿望，分散而低

效的体制也完全可能让他的计划无疾而终。 在这个意义上，我们可以说，预算改革对缓解美
国社会矛盾，挽救资本主义体制功不可没。
美国的经验对我们至少有三点启示：
第1， 公共财政制度是国家政治体制最重要的组成部分，第2， 其重要性不第3，
下于选举制
度，第4， 政党政治，第5， 议会制度和舆论监督制度。
第6， 从收入和支出两方面改造公共财政是遏制腐败，第7， 加大政府透明性，第8，
调节收
入分配，第9， 缓解社会矛盾，第10， 增强国家能力的制度条件。不第11，
改造公共财政，
第12， 无论是基层民主，第13， 还是更大范围的民主，第14， 都难以发挥实效。改造公共
财政的过程实际上也是政治改革的过程。
第15， 改造公共财政是政治改革的最佳切第16， 入口。它是低调的，第17， 不第18，
会过
分提高人们的期望值；它是具体的，第19， 比抽象谈论“政治民主”更容易操作；它是务实
的，第20， 可以在不第21， 太长的时间里产生看得见的变化。

Sven Steinmo, Taxation and Democracy: Swedish, British, and American Approaches
to
Financing the Modern State (New Haven: Yale University Press, 1993); Jonathan
Kahn, Budgeting Democracy: State Building and Citizenship in America, 1890-1928
(Ithaca: Cornell University Press, 1997).