从法律实施的高成本看中国信访制度的改革方向

作者：老田

首发毛泽东旗帜网站（http://www.maoflag.net/Forum_NoteList.asp?board_id=1-2）

有人经过调查发现，通过信访渠道反映的问题，只有不到千分之二的比例得到了解决。这实际上意味着信访渠道无法提供有效的行政救济作用，无法对现有官员的不法侵害行为进行纠偏，给民众一个适当保护。

被侵权的民众在理论上运用司法救济手段也是可行的，但是只要参与过实际的诉讼程序就知道，法律的实施成本是非常高的，即便是没有擅权和枉法情节，法律救济手段的运用成本也是太高，在时间上和金钱上都是巨大的消耗，不是一般民众能够承受得了的。对于普通民众而言，只有那些成本很低的监督手段才是有效的，所以毛泽东说：“像我们这样的国家，人民内部的矛盾，如果不是一两年整一次风，是永远也得不到解决的。许多问题的解决，光靠法律不行。法律是死的条文，是谁也不怕的。大字报一贴，群众一批评，会上一斗争，比什么法律都有效。”毛泽东在建国之后长期搞各种形式和不同程度的整风运动，就是认同群众参与程度高的低成本政治监督形式，周期性地让老百姓出来充分讲话。因为官员总是生活在群众中间，而不是生活在上级和法官中间，在监督官员的信息成本方面，群众对官员实施监督的信息成本，要远远低于上级领导和法院对官员取证的成本。法律对证据的高要求，更推高了监督信息的成本，1980年邓小平从宪法中间取消了“四大”之后，实际上就是给予官员以更多的保护，同时邓小平还保证“二十年不搞运动”，这样就失去了对官员们进行低成本监督的手段，暗地里官员们不免大大地松了一口气――从此“莫予毒也”。

无论政权的组织形式和官员的遴选程序是什么样子，在功能上官员都是政权的决策信息搜集人和政策执行人，在这个意义上，官员本人并非政权的天然化身，而只是一个受政权雇佣的代理人。一般而言，整体利益和局部利益总是有冲突和矛盾的，长远利益和当前利益也是有冲突的，即便是没有个人的私心，基层政权中的官员的选择与政权赋予的功能性要求就有差距，在决策层次上，基层官员与决策信息的联系越直接，高层官员对局部利益要超脱一些、与决策的整体利益最接近。

“天高皇帝远”就是讲信息成本问题和控制权的实际掌握方面的问题。毛泽东时代“运动多”，实际上是让老百姓参与对官员的监督，老百姓观察到的信息也被承认是“有效信息”作为监督的依据，对官员的监督成本部分地由老百姓分担（当然由此不免有人被官员“穿小鞋”，这也是个人承担监督成本的一种方式）；由于民众的总体性和监督的非正规、不规范性质，官员为此要牺牲自己的“隐私权”作为监督成本。

今天老百姓特别愿意去北京上访的原因有三：一是法律成本太高无法承担，行政诉讼的成本门槛太高，不是老百姓能够轻易突破的；二是地方政权中间的利益同盟实际上存在着，老百姓无法获得有利于自己的法律救济；三是上级政权特别是中央政府对局部利益最为超脱，而且对地方政权中间的利益同盟也是超脱的，因此存在着得到“公正行政救济”的实际可能性。上访的主要的原因就是老百姓大致上清楚：地方官员跟中央政府官员“拉帮结派”的可能性较小，而且中央政府也有更多的全局意识，这是为什么信访量大量地集中到北京各个中央政府部门的原因。

虽然老百姓的判断不见得有错误，但是信访制度本身的重大缺陷限制了中央政府意志的实现，只要我们考察一下各个信访部门的设置就很清楚了。首先是信访部门的权限非常有限，基本没有制约下级或者同级政府官员的任何权力；最根本的缺陷是信访部门的人力和物力不多，与大量的信访量相比极端有限，这就使得他们根本无法对上访问题进行任何有价值的处置和梳理。因此信访部门的工作方法，与自身的人力物力相适应，采取最简单的处置方式就是：通常是把告状材料转给各个基层政权部门，一些地方官员也不愿意承担查处问题的成本，往往又选择一个最简单的处理方式：把材料转回问题所在单位和部门。而且只要材料进入基层官员的利益同盟能够达到的范围，即便不存在查处成本方面的考量，也能够使得告状事项得不到合理合法的处置。这样一来，由于信访部门在权限与人力方面的缺陷，使得老百姓的告状材料中间的绝大多数，最后要落入非法行政的官员自己手中，得不到查处的结果就是必然的。更为严重的是：这样的处置后果，强化了老百姓认定所有政府官员――从中央到地方――都是一个完整的统治阶级在合伙搞“官官相护”，得出一个“把坏官告到中央去了都不管用”的印象。给老百姓一个政权已经整体化的意识，是极端糟糕的事情，革命的意识总是出于一个官僚阶层整体化的判断，最后要在推倒现政府的方向上去寻求解决问题的方案，这是革命的最直接认知诱因。

对于信访制度的改革目标，可以定位在：强化信访部门使之成为一个有效的行政救济渠道，帮助缓解非法政府官员带来的政府与民众的对立，要在法律监督高成本之外开辟一个低成本的行政救济渠道，专门解决基层官员滥用权力的问题。要在政府权限划分上面，促使信访部门本身有能力查处不法官员，意味着要彻底改变现政府的权力划分方式，这是不现实的；可以考虑通过信访部门掌握的信息，利用既有的司法救济渠道，对于一切行政权力侵害带来的问题，采取由政府承担法律成本的方式来处置。换言之，就是信访部门可以掌握一定数量的诉讼费用，就信访渠道的信息去选择适当数量的行政诉讼问题，通过市场招标方式去雇佣律师，由上级信访部门出面参与诉讼，对基层司法部门和行政部门实施监督，超越地方政权中间的利益同盟关系和人情网络，给老百姓一个适当的保护，体现中央政府关注政权的整体安全和全局意志。例如在信访数量最集中的强制征地、野蛮拆迁等问题上，信访部门可以选择适当比例和数量的案子，组织进行公开招标，招募适当数量的私人律师参加诉讼，相应的费用在上级财政或者是中央财政统一支付，对于所有的案件审理过程和结果，都进行公布，以利监督。对于基层政权中间的人情网和关系网问题，可以根据诉讼结果，报请上级政府给予适当处理，在网络或者纸媒体上曝光。

同时对于这样的招标制度和形式，如果要进一步规范化和程序化，还可以考虑借鉴瑞典等国实施的“司法特派员”制度，中央政府可以向各个省市派驻司法特派员机构，省级再向下级政府派驻同样的机构，或者就由中央政府集中派驻，这个机构不作为正式的政府部门，而只是一个政府负责工作费用的雇佣机构。这个司法特派员公署可以和上级和同级信访机构联合办公，共同接受老百姓对行政权力侵害案件的投诉，专门聘用的法律工作人员如律师代行政府监督职能，帮助老百姓处理各种受到政府权力侵害的案件，起到社会矛盾减压阀的作用。在制度设计上面，派驻机构要足以超脱基层政权的人情网和关系网层级，对上级政府负责并由上级政府承担费用；在考虑到司法特派员们的专业特征的同时，要淡化专职特点――即要避免固定少数人长期在某地工作，人员要考虑一定程度的流动性，避免新的机构成为地方官员的人脉关系网络延伸部分。

必须突破法律实施的高成本，才能发挥司法体系的救济作用，目前主要由受害者个人承担行政诉讼成本的现实，是法律救济缺位的关键。改革要注意把一切受行政侵权行为的司法救济成本承担起来，由财政拨付；在费用开支上，要由上级政府或者是由中央政府直接担负这一部分费用。估计这个司法救济的费用数额，不会太大，按照2万元一件的诉讼费用（这是估计到没有法院敢于讹诈司法特派员），每年查处两万个最恶劣的侵权案件所需费用（平均到每个县10件），也仅仅只有4亿元，对于中央财政的负担能力而言，应该是不成问题的。如果这样的改革措施，能够有效地运行起来，不仅对当前非常猖獗的行政侵权行为是一个有力的遏制，对司法腐败都有很大的威慑作用，顺便还可以吸纳相当数量的法律专业学生就业。

目前国企私有化改制中间的瓜分行为，已经严重损害到多数工人的合法权益，也成为信访的热点问题，这样也可以把这样的热点问题列入重点司法支持的清单。要做到中国社会每出现一个群众反响强烈的问题，都加入司法特派员的重点支持清单，使得老百姓能够在自己承担不起的法律高成本之外，在国家政权的帮助下得到司法救济，依法治国如果解决不了法律实施的高成本问题，那只能是一句空话。中央政府也可以通过派驻的司法特派员，去参与司法救济的实际过程，得到相对充分的决策信息。在遏制地方政权和官员的腐化方面，中央政府也可以在“取消四大”之后，再次收获到民众、社会舆论的参与和支持，来共同对付和瓦解地方政权中间的腐败同盟，避免社会矛盾的积累和激化，为国家的长治久安作出有益的努力。

二○○四年十一月二十二日