农地三权分置也可以首先完善集体所有权

——兼论塘约村的农地三权分置

张文茂

作者按语：这是我在2017年10月十九大召开前的一篇文章，以贵州塘约村为例，对农地三权分置的进行了分析和评论。该文得到我国著名的马克思主义经济学家刘国光先生向某经济学杂志的推荐，文章的缩写本也发了学术内参。在当下讨论《农村集体经济组织法》征求意见稿草案时可以作为参考。原文重发，未做修改，有不妥之处见谅。

农地的所有权、承包权和经营权三权分置，是一个事关农村深化改革全局的大问题，被一些人称为继联产承包制以后的又一次重大变革。其中也有一些人将其视为推进“农地产权私有化”的关键战役，并概括为“赋权式”改革，即对农户的土地承包权赋予更加长久的财产性权利。一些政府主管部门和政策研究部门也正在以土地确权发证和农村集体产权制度改革的形式全力推进。但是，在这个似乎已经成为必然趋势的潮流面前，却出现了一个与这些官员和学者们的设计完全不同的塘约模式，偏偏把土地承包权流转回了集体，村集体又把农民重新组织起来，重建了村社合一的社区集体经济组织。这一现象由于作家王宏甲的报告文学《塘约道路》而引起了社会的广泛关注，有人称其为重建了新型农村集体经济，也有知名学者质疑是否回到了过去的“一大二公”？甚至还有人认为由于承包权变成了股权，仍然是以私有制为基础，所以是农业资本主义改革的典型。

一、塘约村的做法也是一种农地三权分置

到目前为止，关于贵州省塘约村农地制度改革的理论诠释仍然是不全面的，很容易造成一些误解，其中的关键是关于农地的三权分置问题。这个问题已经被一些人的错误解释严重误导，很容易使人只看到三权分置会被引向农地产权私有化的一面，却不能使人们充分关注到它也可以走向强化集体所有权的另一面。习近平同志在2013年的中央农村工作会议上指出：完善农村基本经营制度，要顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行。2016年4月他在小岗村又重复了这一点。在习近平同志的讲话精神里，我们读不出农户的承包权一定要股权化的意思。他只是强调要顺应农民保留承包权的意愿，将承包权分置为承包权和经营权。后来，政策部门将此概括为三权分置。习近平的本意是“更好坚持集体对土地的所有权，更好保障农户对土地的承包权，更好用活土地经营权。”他还警告“不能把农村土地集体所有制改垮了”。而塘约村的实践却正好证明：强化集体土地所有权、保障农民承包权、调整土地经营权才是三权分置的真正要义。

我们先分析一下塘约村的实际情况。塘约村在重建了村社合一的集体经济组织，并将各户承包的土地流转到集体之后，首先是重新强化了农地的集体所有权。具体表现在以下几个方面：

第一，集体的统一占有和规划权。土地流转回集体后，由集体统一规划开发。包括种植结构调整、土地平整、道路整修、小型水利和农业设施等基础设施建设等得以实行。第二，土地发包和调整权。集体统一规划后并不是由集体直接经营，而是组成专业组（或队）的规模经营，其他劳动力转入非农产业。土地的发包权和承包关系的调整权也是集体的，而不是集体不能干预的农户自由流转。第三，收益权。承包就要有指标、有上交，甚至在粮食生产项目上还可以有补贴。这里还是集体和作业单位双层经营，既不是大锅饭，也不是完全离开集体的独立主体，集体有收益分配权和承包关系调整权。第四，处置权。流转回集体以后，在集体保障农户承包权益的前提下，任何家庭和个人没有私自处置土地的权利，包括自由流转、抵押等，土地的实际处置权在集体。

其次，在首先强化和完善集体所有权能的基础上，保留了农户的土地承包权。塘约村通过水田、旱地等不同类型土地的年流转费用的形式，保留了农户的土地承包权益。因为这种承包权最初是按人分地承包的，所以，它实际上是集体经济组织成员资格的一个认定和享有土地权益的体现。又因为农地的集体所有权不仅仅是一般的财产权或物权，它还承载着本社区集体农民的社会保障功能。所以，这种流转费用还兼有基本保障的功能。只有当集体经济的发展使分配水平大大提高，集体的社会保障和福利水平也大大提高以后，这种代表成员资格的最低分配权才会失去意义。所以，在一定时期或一定条件下保留这种承包权并通过分配来实现是完全必要的、恰当的。但这种权益并非是真正意义上的股权，一些人在宣传上将其刻意股权化也是别有用心的。因此，我们也不能以此来否定塘约村社合一组织的集体经济性质。

第三，农地的实际经营权还是在专业的组（队），将来也可以是集体的农业公司企业，甚至还可以是专业承包经营的农户。这里并不存在过去生产队长敲钟派活那样的一层经营，还是双层经营。与原来均田制的双层经营不同，这里已经是专业化规模经营基础上的双层经营了。所以，在塘约村，集体所有权、农户承包权和实际经营权都是很清晰的，都有各自的实现形式。而这一切，恰恰是在首先完善、强化了集体所有权的基础上实现的。这是一种新的双层经营体制，集体的统一经营主要体现在资源的开发和资产的经营上，包括产业结构的调整升级和各业之间的利益均衡。所以，村集体经济组织是资产的统一经营。而集体所属的企业则直接从事生产经营活动，是一种企业经营。当一个乡村社区集体经济组织内部产业分化充分发展以后，很多企业完全统一在一起经营是不可能的，必然是由各个企业分别独立经营。但企业又是集体的，村社一级集体还要统一平衡各产业、企业间的利益关系和产业结构的动态调整。就是对农业的专业组（队）也是如此。最初可以先在专业组（队）内部核算成本费用等，再到村集体统一核算，平衡劳动报酬。当然，农业组（队）也可以把农工、农商、农游等结合起来，发展成相对独立的农业企业或公司。但不论怎么发展，企业的产权还是集体的，还是一种双层经营。总之，土地回归集体后的经营方式，一定是双层甚至是多层经营的体制，还是所有权和经营权分置的。

二、农地集体所有制正在两个方面被突破

宪法中关于农村土地集体所有制的规定和农村社区集体经济组织的存在，对于农地产权私有化来说，是两个难以逾越的主要障碍。而对于保护农村土地集体所有制来说，恰恰又是两个根本性的制度保障。采取修宪的办法公开宣示农地私有化，在短期内还难以办到。但是，近四十年的实践积累和相关法规的修定，实际上已经完成了农地产权私有化的大量前期工作，可以在暂时不修宪的基础上达到产权私有化的目的。这其中包括将农户的土地承包权固化、物权化、长期化，并使其在集体内部股权化，最终摆脱集体经济组织的限制，达到可以自由流转、抵押、甚至兼并的目的。土地确权的主要目的就是强化这种农户的个体产权意识和权益。

但是，村社合一的社区集体经济组织的存在，使农户的土地自由化流转在现实中难以实现，除非在本社区内部农户间流转可以自由进行，一旦对外流转就很难以一家一户的形式完成。所以，要达到自由流转的目的，就必须剥夺村社合一的集体经济组织对土地承包关系的管理和调整处置功能，甚至从根本上将社区集体经济组织瓦解掉，用专业合作、股份合作等其他形态的所谓新型市场主体取代。这方面的工作也早已在进行，例如用专业合作社立法取代社区集体经济组织。而现在大力推行的所谓农村集体产权制度改革，其主要目的也是将集体土地以承包权股权化的形式量化到个人，进而把集体经济组织改造为建立在私人产权基础上的合伙、合作性质的松散组织，再进一步放开产权的流转、抵押、兼并等措施，集体经济组织就彻底变质了。已经有学者刻意提出要区分“农民集体”和“集体经济组织”在法律上的区别，前者是个体的集合，以承认私人产权为前提；后者是“一大二公”，不承认成员的私人产权。这些学者们口头上也说坚持集体，但是这种集体是个体的集合，是一篮子土豆，土豆一篮子，而不是内部有分工分业的有机整体。所以，原来村社合一的社区集体经济组织不合乎他们的标准，必须改造为个体的集合体。并且，这些学者们已经开始为这种农地产权私有化做好了立法的准备。

相反，农地集体所有权如何实现和保障，却得不到舆论和政策上的支持。在现实中，农地集体所有权也需要通过一定的具体形式才能实现。这种形式首先表现在集体对土地的处置权，主要是农地的发包权和调整权。是户户均田制承包还是分工分业基础上的专业承包？集体要有决策权、发包权和调整权。如果连这个权利也被剥夺，那么这个集体所有权就是被架空的，是抽象的肯定，具体的否定。塘约村的三权分置恰恰是强化了集体的这些权利，而不是相反。但是，如果按照私有化的政策导向，那就要强调农户的承包权神圣不可侵犯，集体不能干预农户自由流转土地经营权。按照这样的发展逻辑，今后会不会出现旧中国那种在城地主和从事转租的二地主的局面？住在城里的地主自己不直接出租土地给农户，而是委托给管家或狗腿子，即二地主，再由他们向农户出租土地，并代收地租。于是出现了地底租和地面租的双重形式，佃农要受到双重剥削。那么，如果现在的农地三权分置完全由农户自由流转，农户要收取一份流转费用，村集体是否也应该凭借所有权再收取一份地底租？如果真是这样，那么，什么样的资本和大户才可以经营农业并能取得与其他产业大体相当的平均利润率？这是难以想象的。而如果集体什么也不收，那么集体所有权的收益权又怎么体现？

三、只有村社合一的社区集体才是集体土地的产权主体

如果要坚持集体化道路，均田制的农户承包经营权就必须先流转给集体，再由集体重新发包，形成新的双层经营。但是，这个集体是什么组织？什么性质？什么样的产权结构等等，这是必须要明确的，不能含糊其辞。这就是村社合一的社区集体经济组织，而不能是任何其他所谓的合伙、合作性质的经济组织，包括各种真真假假的专业合作社，更不能是公司化的企业组织。因为只有村社合一的社区性集体经济组织，才是宪法规定的农村土地集体所有制的法律主体。从这里我们可以看出，为什么搞私有化的人一方面要赋予农户个体超越集体的永久性土地权利，把承包权股权化；另一方面，又千方百计否定和打压村社合一的集体经济组织，鼓吹资产量化到个人，把集体改造为建立在私人产权基础上的合作组织。一个是在土地问题上向农民赋权，一是在组织上否定村社合一集体经济组织，这就是“三农”问题当前斗争的两个焦点。

由此，我们在总结塘约经验时，这两个决定性的因素都具备了：一是土地发包权流转回集体，只给农户留下权益化的承包权，强化了土地集体所有制的产权关系；一是重建或恢复了村社合一的集体经济组织，强化了集体统一经营的功能。这两条是塘约道路在经济关系上最本质的特征，并且是缺一不可的。三权分置坚持了这两条，就可以走上集体化；不坚持这两条，就是私有化取向。塘约村的干部极力想与私有化取向的三权分置划清界限，不愿承认他们也是一种三权分置，这是可以理解的。因为他们确实没有按照某些政策设计者的愿望虚置集体产权，而是采用流转费的方式虚置了农户的承包权，完善了集体所有权和实现了新的集体经营方式。谁又能证明塘约村的三权分置不是更符合习近平总书记的讲话精神呢！

可见，在正确思想指导下，三权分置完全可以按集体化的要求调整好农地承包关系。那么，三权分置到底向那个方向演变，这里可以简单地概括为两个标准，一个表现在土地问题上，一个表现在组织形式上。

1、凡是企图将农地承包权物权化为股权的，都已经背离了宪法中农地集体所有制和以家庭承包经营为基础的双层经营体制的规定，是由集体土地承包制转向农地私有化的具体步骤。

2、凡是企图将村社合一的社区集体经济组织改造为以农户私人产权为基础的合作组织的，或者干脆直接改造为私人产权基础上的公司企业并在工商注册登记的，是从组织形态上的消灭集体经济。

在这种演变中，承包权股权化是一个质的变化。它既是基本经营制度中真正坚持承包制还是倒退到小农分散经营的分水岭，又是基本经济制度中集体所有制向私有制转变的一个质变的节点。当初在合作化运动中，互助组还是土地私有基础上的互助合作，还没有动摇私有制。但是到了初级社就不同了。初级社虽然还保留土地分红，但是已经开始弱化农地私有产权观念，土地分红的权利只是一个类似于分配股的分配标准，而不再是完全意义上的股权。如果在初级社阶段还要不断强化农户私人土地股权，那么就永远不会有后来的高级社，永远不会有什么农业的社会主义改造了。而现在的所谓产权制度改革，搞承包权股权化，实际上是反其道而行之，是在集体所有制内部重新恢复私有产权，先退到初级社，再退到土地产权私有。中国社会科学院的专家在《农地改革、农民权益与集体经济》一书中说：“改革初期按人口和劳动力平均分配的实际上是土地股权，避开土地股权而采用承包权的说法，主要是为了降低政治上的敏感性，以便在决策层达成农业改革的共识，这充分体现了广大农民和改革推动者的智慧。”这不是明明白白的不打自招了吗？当初就是分田单干，哪里是真的搞什么联产承包制！所以，现在的土地股权化只是“使模糊了几十年的土地产权清晰化而已”，是把农户在集体“隐含的土地产权显在化”。这是在告诉我们，共产党从初级社到高级社的社会主义改造就错了，使私有产权模糊了几十年，现在应该彻底纠正了。于是，我们党关于社会主义制度自我完善的改革初衷被强行颠覆了，少数人的倒行逆施变成党的集体行为，对前三十年的彻底否定成了改革的起点。宪法中关于农村土地集体所有制和农村基本经营制度的规定也成了白纸黑字的政治欺骗。他们就这样把这些私有化的“改革”都强加给了党中央。

到这里，我们可以清晰地看出，他们的这种所谓深化改革的基本套路是，先把农民的农地承包权股权化，再把社区集体经济组织股份合作化、企业化，最后推进股权的证券化和自留流转，资本下乡兼并土地的条件就完全具备了。

四、对三权分置的几点思考

第一、农地三权分置只能是一种政策措施，或者说是过渡阶段的权宜之计，而不能成为一种稳定的土地制度安排。如果将其作为一种长期的制度安排，那么，农户流转土地后要得到一笔地租，集体也要得到一笔地租。这样，租地的大户或资本家就要受到集体和农户的双重“剥削”，农业特别是粮食生产怎么能维持下去呢？有人说，集体的“三提五统”早就取消了，集体还要什么地租？可如果集体什么都不要，又对土地没有实际处置权，集体的所有权岂不成了没有任何意义的子虚乌有。可见，三权分置在现实中是难以做到两全的。它必然要虚置一方，不是虚置集体的所有权就是虚置农户的承包权，二者必居其一。如果走向私有化，那就必然虚化集体所有权，坐实农户私有产权，而经营权流转到大户或资本手中。这样的结果在本质上也还是所有权和经营权的两权分置。除非进一步演变为在城地主占有地底权（所有权），在乡的二地主占有地面权（出租权）的租佃制形态，才会形成真正的三权分置。

第二、货币化补偿的承包权本质上并非真正的股权。塘约村的土地产权关系的变化，特别是集体发放给农户土地转让费的做法，不能简单化地概括为土地股权化。这种所谓的“股权”实际上仅仅是集体经济组织成员的一种最低分配权，或者叫分配股。在集体经济水平还很低的情况下，为了解除农户交出经营权的后顾之忧，需要以转让费的形式把承包权转变为分配权，以保证农户基本的土地权益。当集体经济实力发展起来以后，完全可以通过其他分配手段或福利措施取代这种土地分配权，像初级社发展到高级社一样，或者说也像华西、刘庄、南街等坚持集体经济的村一样，不会再有土地转让费之类的分配形式。那时农地还是两权分置，即所有权还是在集体，经营权交给农业专业组（队）或集体的农业公司企业来经营。

第三、三权分置背后的两个不自信。由集体统一经营转变为家庭均田制的承包经营，再由此走向分工分业基础上的专业化规模经营，是我国农业现代化的基本脉络。三权分置的提出就是想完成这后一个转变。

但是，我们看到，三权分置的提出，背后是两个不自信：一是对家庭分散经营已经不自信了。这一点很明白，终于承认均田制的小农经济不行了，想找出路，所以才提出把农民的土地承包权分置为承包权和经营权。这等于承认可以让农民的承包权在得到一定的利益保障的前提下被虚置，从而把土地的实际经营权让出。另一个是对农村社区集体经济的不自信。因为如果相信农村集体经济组织，承认我们坚持的仍然是土地承包、双层经营的集体经济体制，那就没有必要在承包权的基础上再分置出一个经营权，而是在具备条件的地方，只要由集体直接调整承包关系就行了。改革初期，这叫“易统则统、易分则分”，是集体经济组织本来就应该具有的对土地承包关系的调整权，即产权体系中的处置权。当然，为了保证这种调整的合理性和有序性，政府可以提出限制性的政策措施和必须履行的民主程序，甚至可以建立一定的审批制度。但是，国家的政策法规不能完全剥夺集体经济组织的这项功能，任由农户自由化流转。不是说要平等保护各类主体的产权吗？为什么偏偏要剥夺集体经济组织的处置权，架空集体的所有权？

第四、三权分置的确定性和不确定性。从这里我们可以看出，三权分置的一般逻辑应该是：为了终结均田制的家庭小农经济，可以通过流转费即地租的形式使农户承包权虚化，然后使经营权相对集中，农业走向规模经营。按照这一逻辑，如果坚持发展集体经济，那么，三权分置的核心要义就应该是首先要完善集体经济组织对农地的所有权能，在此基础上保留农户承包权（货币化或地租化），然后是调整土地实际经营权，由均田制的家庭经营转变为专业化和规模化经营。

相反，在目前的一些上层政策和学术研究机构的理论文章和培训教材中，却千方百计地将农地的三权分置解释成架空、虚化集体所有权，固化农户土地承包权，向资本和大户等所谓新型农业经营主体开放土地经营权的政策取向。他们鼓吹的根本不是什么真正三权分置，而是资本和大户所需要的土地兼并权。所以，他们将农村土地制度的深化改革归结为“赋权式”改革，赋予农户土地承包权为永久性权利，并使其物权化，然后可以自由流转，集体无权干预。他们说产权不同于所有权，所有权变不了，但可以在产权上做文章，使农地产权私有化成为主流。所以，关于三权分置的概念，决不能任由他们按照私有化的逻辑把控话语权。三权分置这个概念本身应该看成是中性的，是一把双刃剑，是个矛盾体，对立统一。因为它自身的发展就孕育着两种对立的可能性，既可以走向农地的私有化，让资本改造小农；也可以回归集体，落实农村土地集体所有制，重新把农民组织起来。它的确定性在于三权中一定要虚置一方，它的不确定性在于到底要虚置哪一方。

第五、真要发展集体经济，三权分置还可以向乡镇统筹的方向引导。如果坚持农村集体经济的基本制度，那么，三权分置还可以为乡镇统筹的发展提供政策支持。因为重建市场经济条件下的农村集体经济体制，包含两个方面的基本任务：一是乡村两级社区集体经济组织和体制的完善，一是农业产业化组织体系的完善，而这两者都涉及到土地问题。乡村两级集体经济组织是农地集体产权的主体，这一制度不但是共产党新民主主义革命的制度性成果，也是农业社会主义改造和人民公社集体经济制度在改革开放后的正常延续。农村改革只是改变了集体土地的经营方式，并没有改变土地集体所有的性质。但是，改革也终止了集体土地所有制由生产队到公社逐级过渡的制度设计，加之乡村两级组织功能被严重削弱，使农村经济长期陷入户自为战和村自为战的局面，限制了农村土地资源的优化配置和农村产业结构的升级，导致农村生产要素长期净流出，三农问题长期得不到解决。在这样的背景下，如何加强乡镇统筹就成为农村经济和社会发展的迫切需要和客观趋势。如果按照这一趋势来引导土地的三权分置，那么，村级集体也可以把土地经营开发权流转委托给乡镇一级的集体经济组织，比如由各村持股的乡镇一级的联营公司。近年来北京郊区试点的集体建设用地乡镇统筹机制，也是一种所有权与经营权的分置，是村集体在保留所有权的基础上，将分散在各村的建设用地使用权向上流转，由乡镇一级的联营公司集中配置，统一开发，既保障了村集体的所有者权益，又突破了村自为战的局限性，实现了跨村的集约化发展。同样，就农地和农业的发展来说，在一定条件下也可以按这个思路来探索和改革。因为要完善集体经济占主体的现代农业产业体系，就必须把不同组织形态结合起来。市场经济条件下集体经济为主体的农业产业化体系，是在区县、乡镇和行政村三级并由三种基本组织形式构成，即村级的专业生产组织、乡镇级的农业公司组织和区县级的产业（专业）协会组织的有机组合。在村级集体经济内部组成农业专业生产组织，负责组织某一类农产品的生产过程。在乡镇一级，组建农业总公司和不同产业的专业公司，使各个村农业生产组织成为公司的生产基地。公司一方面负责农产品的加工和销售贸易等产后环节，另一方面负责农业生产资料的统一采购和供应。在区县一级则组建各类农业专业协会，负责研究制定行业技术标准，推广最新科技成果，建立产业信息网络，争取本产业发展的优惠政策法规等。建设这样的农业产业体系，可以通过村级土地三权分置，形成专业化、规模化的生产单位，然后利用股份制的产权结构建立跨越村级的联合机制。从长远的发展趋势考虑，在一些地区，也可以试验将农地经营权直接向上流转到乡镇一级的农业公司，由农业公司统筹组建农业产业体系，甚至可以考虑实行公司统筹下的家庭农场承包经营。在这个方向上利用三权分置的政策，不但有利于摆脱村自为战的局限性，在更大的范围上实现资源的优化配置，发展现代农业和非农产业；而且，也能遏制农地私有化的演变趋势，真正重建我国社会主义市场经济条件下农村集体经济的新体制。

2023年1月27日