关于建立城乡大三级体制问题的提纲

张文茂

我在《历史演变的本质和资本扩张的逻辑》一文中，提出了当下要抓紧实现四个方面的战略性转变，即由私有化向公有制为主体的回归，由市场决定一切向强化国家计划调控的回归，由国家经济主权缺失向收回完整国家经济主权的回归，由国际大循环向国内大循环为主的发展战略的回归。实现这些战略转变的主攻方向在乡村振兴，通过乡村振兴调整城乡关系和所有制结构，进而带动全局转变。而乡村振兴的本质要求是把农民重新组织起来，重建新型农村集体经济体制。这种新型农村集体经济体制既不是资本主导的公司加农户体制，也不是恢复改革前的公社三级体制。我认为，在市场经济条件下，应建立以村社集体经济为基础，对接城镇国有经济，城乡融合的县、乡、村大三级体制，即三级所有、多层经营的复合型体制。

一、什么是城乡融合的大三级体制？

1、对农村历史演变的不同态度和概括

对新中国农村七十多年不同发展阶段的概括和表述，分别代表着三种不同的思想体系和纲领。我主张进行这样的阶段划分和概括：

（1）由土地改革经合作化到集体化的过渡时期。大体是上世纪五十年代十年左右的时间。

（2）人民公杜集体化的三级体制时期。大体二十年左右的时间。三级所有、队为基础是基本特征。既是所有制性质的基本经济制度，又是基本经营制度。

（3）家庭承包经营为基础的双层经营体制时期。改开以来的这一阶段已经延续了四十多年，其中最基本的特征可以有不同的概括。比如很多人认为就是分田单干，是退回到分散的小农经济。但是，从官方法律文件的正规表述来看，还是以家庭承包制来概括为好。承不承认改革以来农村实行的是承包制，在当下仍然是一个重大原则性问题。尽管在承包制的的问题上有很大争议，但从政治策略的角度看，严肃的表述还是不能突破承包制这一底线的。因为极右翼势力也是从来不愿意承认承包制的，他们认为当初就不应该通过合作化夺走农民的土地权益，改革只是把地权还给农民罢了。

所以，如果站在社会主义的立场上，可以把新中国农村七十年发展变迁的历史简单地概括为：十年左右的过渡阶段、二十多年的三级体制阶段和近四十年的双层经营承包制阶段。从基本经营制度上看，是“三级所有、队为基础”的三级体制到家庭承包为基础的双层经营体制。基于此，我把“三级体制”和“双层经营体制”作为改革前后两个历史阶段的核心概念。

2、关于未来发展方向的博弈

未来的发展方向和主要特征是什么呢？目前还是两个方向、两种前途、两种可能的激烈博弈时期。向资本化方向发展，已经有大量的舆论和政策措施在推动着，基本的制度特征是资本主导下的公司加专业合作加规模农户的体制。而向社会主义集体化方向发展，则还在艰难的探索中。

对历史的不同态度和总结概括，其背后代表着不同的思想体系和纲领，对未来的发展方向的引领也是如此。

一种代表共产党的巩固新民主主义秩序的思想体系和纲领。对历史的态度是一般只肯定土地改革，而对农业合作化则持半肯定半否定的态度，认为搞早了搞急了，应该先巩固发展新民主主义秩序。

一种代表恢复国民党半封建半殖民地官僚买办资本主义的思想体系和纲领。这种思想体系和纲领主张农村要退回到民国时期。所以，他们认为农村改革就是彻底私有化、市场化。他们不但反对合作化和集体化，而且还要反对共产党的土地改革。

还有一种是代表毛泽东的社会主义思想体系和纲领，即由土地改革后经农业合作化到农村集体化的发展道路，并在农村工业化发展进程中不断改革和完善。

基于上述三种不同的思想体系和纲领，必然会有不同的政策设计。其中第一种是在家庭承包经营的基础上向合作经济发展，并且是生产、供销和信用三位一体的合作制。主要途径是产权制度改革后的股份合作制，也有人称其为新型集体经济。

第二种是借承包制走向私有化。主要途径是承包权股权化，然后确权流转，资本下乡兼并，完成对农业生产方式的改造和对农村社会的结构。

3、建立县、乡、村大三级体制才是集体化的发展方向

坚持社会主义集体化道路的发展方向，与上述两种思路都不同。为此，我在关于乡村振兴的建言中曾提出“党的领导、村级组织、乡镇联合、县市统筹、城乡融合”的二十字方针。其中，“党的领导”是政治前提条件，而后面的十六个字则是经济体制上的要求，即农民的重新组织化问题。这是两种形式的组织化。一个是以村社社区为载体的组织化，一是以产业链条为载体的产业化组织体系。这两种组织化的结合，构成新的城乡大三级体制。

具体说来，县、乡、村大三级体制可以初步这样概括：

在村级以村社合一的形式重新组织起来，以此为基础按产业发展需要向上延伸扩展到乡镇范围的经济联合组织（乡镇联合社加企业公司），在县（市）一级发展地方国有经济和城镇大集体经济，形成以乡、村两级集体经济组织为基础，多种组织形式相结合，以地方国有或城镇大集体经济为龙头的产业化组织体系，在多层经营的基础上，由地方政府统筹调控，建立城乡产业链条完整、乡村集体与城镇地方国有经济相互融合的大三级体制。

所谓乡村振兴或农村集体经济发展的1.0版是村级组织。相当于历史上的农业合作化，解决户自为战的分散的小农经济问题。2.0版是乡镇联合，即在乡镇范围上建立更大的利益共同体，解决村自为战的局限性问题。3.0版是发展到村、乡镇到县（含县级市）的大三级体制，使农村集体经济与地方城镇国有经济结成可靠的同盟军，并最终向一体化融合的方向发展。

这种大三级体制是在新的工农联盟基础上城乡关系的融合，是农村集体经济与城镇国有经济产业链条的对接，是农村社区组织化和城乡产业化组织体系的结合，也是农村集体经济最终的发展方向和归宿。所以，这种大三级体制是在总结改开前后两个历史阶段经验教训基础上的升华，不是简单的隔断和否定历史。

二、关于村级组织的必要性和重点解决的问题

1、村级集体组织的法理依据

村级组织的法理依据是宪法规定的农村土地集体所有制，村社区集体才是集体所有制的组织载体。注意，有人把集体所有制说成是农户个体的集合，进而否定村集体是所有权的代表，只承认村集体是受农户委托的管理组织，这是完全错误的。所以，我们这是讲的村级组织是村社合一的集体经济组织，本质上已经不是合作制，因为合作制一般是以个体农户农为基础的。因此，这里的村级集体经济是区别于专业合作社之类组织的。

2、必须创造回归集体的基本经济条件

要在村级重新组织起来，必须注意创造以下基本条件：

第一，从收入标准上看，集体可分配收入一定要大于农户自营和劳务收入水平。我在研究农民对土地承包到户的态度时，曾经提出过这样的公式：1、农民将土地承包权流转回集体后，集体统一经营分配的收入必需大于农户自营农业加外出务工收入。这是农民支持回归集体的一般经济条件。满足这个条件的，可以选择塘约道路，即回归集体化的道路。2、农民的土地承包权通过三变改革（资源变股权、资金变股金、农民变股民）流转给资本企业等新型经营主体的，农户的土地流转收益加打工工资收入应该大于农户自营农业加打工收入，否则农民则不愿流转土地。如果满足这个条件，那就是走“三变”的道路 ，即资本化的道路。

如果不能满足以上任何一种情况，则应暂时坚家庭承包的基本经营制度不变，集体则侧重于做好各类服务性工作，并且集体应择机选择新的发展项目。

现实中，两种情况都是存在的，代表着两种不同的发展方向。从理论经济学上讲，回归集体的条件要优于资本主导的形态。

第二、从产业结构上看，要有农业产业链条的延伸或二三产业的发展，在集体内部形成较稳定的分工分业。集体不能长期停留在农业的生产环节和单一的、低端的产业结构水平上。

第三、这种产业结构的变化不限于村级组织内部，而是可以在乡镇统筹的基础上，在乡镇范围上实现，并决定着村级土地的承包方式。这也是为什么农村集体经济的发展不能停滞于村级的原因之一。

在这里，有必要强调一下家庭承包制在一定条件下的合理性，即在上述几个条件都不具备的条件下，作为一种权宜之计，一种暂时的过渡性政策措施有其客观的合理性。但是，如果将其作为一种长期的制度性安排，则必然为私有化奠定基础。所以，村级集体的经营方式可以有以下几种：

1、以家庭经营为主的双层经营。一般适合产业结构较简单的村级经济体。2、集体经营为主，保留部分家庭经营的村级经济体。3、分工分业基础上的双层经营。按产业项目分工实现集体和企业的双层经营。

需要注意的是：没有自己的产业项目却要把土地流转回村社，再由村社转租社会资本等其它私人经营主体的，是一种伪集体经济。这种村社的干部己经脱变为资本的代理人和帮凶。这里的土地流转和专业合作社之类，都是资本兼并土地工具或手段。

3、村级集体经济的几个主要特征

第一，村社合一是基本特征，这是土地集体所有制的体现。这里要区别专业合作社组织。专业合作只是一种经营性组织，不能和土地集体所有制对接，不能成为所有者的组织载体。第二、一定要有集体的统一经营和统一分配，但不排斥专业农户或组、队的承包经营，并且集体经济组织要以土地等资产经营为主。第三，集体一定要有公共积累，形成逐渐增加的集体资产。所以，要有公积金的提取。第四，集体要有自己统一经营的产业项目。可以本集体独资，也可以与其他集体合资。基本的经营体制是社区集体加公司企业的双层体制。第五、回到集体的政治条件是加强党的领导，而不是什么乡贤治理，更不能把经营权和管理权拱手交给社会资本，干部反倒成了资本的店小二。

是否回归到集体经济体制，要看这样几个本质特征：村社合一、社区为界、统一经营、公共积累、分工分业、统一分配。

4、在政策措施的把握上要有灵活性

在重建集体经济的过程中，可以借用股权制的形式重新组织起来，类似于农业合作化初期的初级社，有土地分红，那时也叫股权。但这种股权的产权观念是逐渐弱化的，实际上只是一种集体分配的凭证和尺度。当集体经济发展起来以后，这个问题就好解决了。现在要警惕的是有些理论和政策有意将股权向物权化方向引导，倡导农村股份合作制组织的产权设置开放化，并进一步鼓励进出自由、流转顺畅。这完全是与集体化反向运作的，是把农村产权改革形成的股权进一步金融化，为外资兼并农村资产、资源敞开了大门。

其实，我国村级集体经济发展的典型从来不缺。有改开以来一直坚持下来的，有改开以后重回集体经济的，也有新时代以来有重建集体经济的。塘约道路、烟台实践，特别是贵州毕节脱贫攻坚的奋斗中发展村集体合作社的实践，都是鲜活的现实升级版，证明了村集体经济的恢复和发展不但是必要的，而且是完全可行的。

三、关于乡镇联合的必要性和应重点解决的问题

1、合作化为什么要升级到公社化？

农村工业化在最初的大跃进中遇到的挫折，只是说明在大规模启动农村工业化之前，要先有一个以粮为纲的发展阶段，以便集中力量首先完成农业基本建设的历史任务。这就使“社”的统筹资源和统一经营的功能在这一阶段还不能充分发挥出来。但并不能据此否定“社”的合理性。

2、政社分设后的“社”应该承担什么职能？

1983年中央关于政社分设的文件中说：集体经济组织可以在群众自愿的基础上设置多种形式的管理组织，这些组织“均应承担生产服务职能、管理协调职能和资产积累职能。”这里讲的几项职能也适用于社一级。所以，北京郊区在政社分设后，普遍在乡镇一级组建了农商总公司。整个八十年代农村乡镇集体企业的发展，都是在乡镇总公司的组织下发展的。到1991年市委一号文件《关于加快乡村合作社建设，巩固和发展集体经济的决定》中，明确“集体资产，包括村办和乡办企业资产，分别属于村合作经济组织和乡合作经济组织全体成员集体所有，任何单位和个人不得无偿调拨或侵占”。

3、乡镇级集体经济组织经历了由虚到实再到被取消的历史演变。

六七十年代社一级的经营职能基本上是虚的，因为那时社办的经济还很少。七十年代中期到九十年代前期是逐渐做实的。原因是社队企业、乡镇企业异军突起，社办集体企业大发展。到九十年代后期伴随集体企业的私有化进程，社一级经济组织及其职能才被撤消。

4、新阶段发展乡镇联合组织的必要性。

第一、农村经济产业化发展的需要，即是农村工业化即农村产业结构升级的需要，也是农业产业化体系建设的需要。例如公社时期七站八所等，都是农业产业化必不可少的重要环节。村级组织起来以后在产业发展上的一般趋势，是越来越集中在生产环节，而将供销及加工等环节集中到乡镇以上的层次，以减少各村独立面向市场的经营风险。

第二、在一个比村级更大的范围上统筹资源配置的需要。在一个比村级更大的范围上统筹资源配置，避免市场化机制浸入集体经济内部。改革以来，影响农民收增长的最大问题，是农村所有的生产要素都是长年外流的，流向城市的，不能实现本土性集中配置。根本原因在于把市场配置资源的机制延伸渗透到了农户，把本来应由村、社两级有计划、有组织配置资源和劳动力的功能全部剥夺了。在市场经济条件下，必须加强乡镇统筹，发挥乡镇联合组织的作用，在城乡之间建立一道防止资源外流的防护堤，以利于农村本土性经济和人口的集聚，避免完全被城市剥夺。

第三、农村社会结构转型的需要，或农村本土性城镇化集聚的需要，形成经济、文化、公共服务等中心。

第四、实现城乡一体化融合发展的需要。包括城市基础设施和公共服务向农村扩散，实现城乡均等化，其重要节点也是在乡镇一级，以克服村自为战的局限性。

5、乡镇联合组织的建立和完善 ，要处理好各种关系。

照产业经济发展的需要，建立乡镇一级的联合组织，必须处理好以下各种关系：

一是乡镇联社与各村社的关系。这是一组基本的关系，包括村社与乡镇联社的产权关系，各自在产业链条中的功能划分，相互之间在经营上的核算和分配关系等。二是乡镇联社与乡镇政府之间的关系。这在本质上是个政企关系。这里的主要问题是要避免政企不分，以政代企。要明确乡镇联合社是农村集体经济组织，是独立的市场主体，其产权主体是各村合作社的全体农民，不是政府所属企业，乡镇政府只有行政管理和服务的职能。三是乡镇联社与总公司之间的关系。在乡镇一级组建经济联合社，以便组织和带动各村的产业发展，一般是最初的简单化的做法。当乡镇一级的经济规模发展起来以后，就会遇到建立各类企业公司的问题。于是就会出现联合社与公司之间的关系处理问题，要根据实际情况进行探索。可以探索联社（或总社）加总公司的体制，也可以探索在乡镇一级直接组建以各村集体为股东的有限责任公司的体制。四是总公司与下属公司的内部治理结构问题。这是多层经营和核算的功能划分和体制安排问题，在决策权限、经营范围、管理职责和利益分配等方面，建立有效的激励机制和治理结构。五是要区别经营性企业和非经营性组织。一般乡镇除党政组织和经营性企业外，还有一类服务型的事业性组织，类似过去公社的各种站、所。其中有些可纳入政府体制，有些要根据实际需要，分别纳入联社或总公司体制，以利于产业经济的发展。 总之，要探索和总结村级到乡镇一级新的体制，即两级所有、多层经营的复合型体制。两级所有是从所有制上讲的，保持各村集体和乡镇联社两级所有。多层经营，是指在经营上要像集团公司与子公司那样的多层（多级核算）经营，基本的分层原则是基层的企业经营（如生产、加工、贸易、服务等）和中上层的资产经营（如土地等不动产、货币投入、产业和企业结构调整等）。

乡镇联合社要提取公积金，积累社级所有的公有资产。只有未来社级资产大大超过村级社资产的时候，向社一级过渡的经济条件才能成熟。

此外，乡镇一级还应强化统筹的功能。因为乡镇一级在产业布局、建设用地的集中配置、传统村庄的城镇化改造、农村基础设施建设和公共服务的均等化等方面，没有必要全部市场化，而是需要政府统筹和集体经济组织的统一经营功能来实现。这里不再展开。

四、关于县级统筹、县城功能和城乡融合发展形式的若干问题

推进乡村振兴战略，最终解决我国的三农问题，基础在于乡村两级重建新型集体经济，而起决定性作用的主导环节却在于加强县级统筹功能，提升县城带动能力，加快城乡融合发展，这是三项不能回避的重大历史任务。

1、关于县级的统筹功能

县城既是我国最小的城市单元，又是广大农村的中心统领，在整个城乡关系中起着承上启下的作用，成为城乡链接的节点和工农联盟的纽带。过去统称县及县以下为农村地区，一般来说，县城的统筹引领功能和发展水平是县域经济和广大农村发展水平的决定性因素。广大农村既不能长期停滞在户自为战的小农经济状态，也不能仅仅靠村自为战的村级合作来解决问题，根本的出路在于，要在培育主导产业的基础上，通过乡镇联合和县级统筹，靠以城带乡，走上城乡融合发展的道路。

县级统筹都有哪些功能呢？主要有以下几个方面：

1、做规划。规划应是县级统筹的首要功能，决定着整个县域经济社会的发展方向。所以是战略性的谋划。规划的主要内容包括：主导产业的选择和城乡产业布局规划；城镇体系和村镇布局规划；土地等自然资源的利用规划，以及其他专项规划。其中，上述三项是基础性和主导性的，并且是相互协调的。

2、出政策。县级统筹的主要手段是提出切实可行政策措施。其难点在于，既不能背离中央和省市的政策精神，又不能简单照搬照传，必须结合本县实际提出可操作的具体政策措施。例如，大城市郊区接受城市辐射很强的区县、区域农业主产区的区县、山区和生态涵养地区的区县等等，在发展上都会有很大的差别，落实在政策措施上就必须有所区别。

3、定制度。有了政策措施，为什么还要定制度呢？这是因为，很多政策措施是需要随着形势的发展变化随时调整的，而制度化的政策措施则具有较长时间的相对稳定性。这实际上是把需要长期稳定下来的政策措施法规化，即由党委和政府的政策措施变成地方人民代表大会通过的地方性法规，如国家法规的地方性实施条例等。

4、建企业。县级政府要有自己地方国有经济，特别是要发展自己的地方国有企业。其道理就像国家要有自己的国有企业一样，没有了就失去了自己的经济基础和统筹调控的经济手段，最终使政府成为为资本服务的店小二。具体形式可以建立地方国有公司、供销社大集体企业、乡镇联社合办集团公司等。

5、办社团。县级还应发展各种非经营性和非政府性组织，为农村集体经济提供各种服务。如农村信用合作组织，或改革原来的合作银行使其恢复为农村集体经济服务的信用合作组织，或创办此类基金平台，避免金触资本对农村的剝削。还应发展产业协会和集体经济联合（协作）服务组织，如各类产业协会、为农村集体经济服务的各种服务中心、各类科研和政策研究咨询机构等 ，可参照专门为工商资本服务的工商联组织。链接大三级体制的组织载体是多种组织的结合体系。有公司企业形式，也有社区型的合作组织，有非政府的产业协会、社团性研究会等，也可以有政府主办或资助的事业性组织。

2、县城的地位和主要功能

一是辖区的政治中心。是一级功能齐全的地方政府，可以依法制定地方性法规条例 ，是农村村镇的管理中心。二是辖区的经济中心。是本辖区经济最发达、商贸物流的集散中心。不但是农业产业的中心，而且是二三产业中龙头企业的集聚中心。三是辖区的城镇化人口集聚中心。是本辖区人口集聚力远远高于农村乡镇的集聚中心。是农村城镇化的龙头。四是辖区的科枝文化和服务中心。在文化、科枝、教育、卫生等领城是本辖区的最高水平。

3、关于城乡融合发展的具体形态

一是县一级要有自己的地方国有企业，并使其成为农村集体经济产业化发展的龙头， 起到对农村产业结构升级的引领作用，成为政府调控的支撑和手段。如农产品加工业、物流产业、种子产业、信息化等，包括新枝术新产品的引进推广等等。像种子公司这样的企业，原则上一定要国营的，才能保证种子产业的安全。二是改造和提升县级以上供销合作社系统。在这个组织体系下发展各种专业公司和企业 ，使其具有大集体、小全民的功能 ，成为农村集体经济的产业龙头 。供销合作社在地方联社的产权关系和管理体制，应以地方为主、条条为辅。三是发展地方国有与集体经济合作、合资的各类股份制或股份合作制企业，实现城乡之间产业链条和经济形式的对接。从产业经济发展的角度看，农业产业链条延伸到城市，城市的产业链条扩展到农村，这是城乡一体化发展的客观趋势。从城乡经济融合的角度看，农村集体经济的长远目标是向国有（全民所有制）经济演变，最终形成更高水平的经济形态。所以，不仅县城要发展地方国有经济与农村集体经济衔接，而且，大中城市的国有经济同样是农村集体经济的可靠同盟军 ，是城乡融合发展的重要形式和引领，应该通过多种合作形式引导城乡经济的融合发展。

五、关于非常时期或战时体制的预案

如果发生全局性灾难或进入战时争状态，那么，应考虑以下应对措施：县以下，在乡（镇）村两级重新组织起来，村级为基础，以农地整治、村庄改造和生态治理（山水等）三大基本建设为抓手，国家给予资金支持（财政和信贷），最大限度安排劳动力本土性就业，以缓解大批农民工失业的压力。所有农村首先要以乡镇为单位抓好自给性生产，特别是落实粮田面积和产量指标，在此基础上发展为城市服务的商品性生产，立足国内需求调整产业结构。立即着手完善农村供销社系统的组织和制度建设，在信息化的基础上使其成为城乡物流网的组识载体，特殊情况下采取票证保障供给制度。国家实行产业指导政策，调解地区间的不平衡。农村中的富余劳动力有组织地进行劳务输出，与城市用工需求对接，实现城乡用工的组织化和保障化。国有企业则重点放在高科技、高端制造、国防军工、公共服务和水、电、气等重大基础设施领域，由国家计划调控指导。一般性竞争领域鼓励个体和私营经济发展。停止股票等一切有价证卷交易，关停交易市场。去美元，去美债，建立防止国际垄断金融资本入侵的防火墙。对外贸易以人民币结算为主。

以此作为战时体制下或非常时期的经济对策。

2022年5月28日

（作者是北京市农村经济研究中心原城郊经济研究所所长）