大连市甘井子区试验办副主任李赞东

一、甘井子区基本情况

　　甘井子区位于大连市中心城区，是连接主城区与新市区的纽带，东、南临黄海，北濒渤海，海岸线长达148公里。区域面积455.7平方公里，户籍人口69.7万，常住人口96.7万，总人口116.6万。区辖14个街道，其中涉农街道5个，城市街道9个。

二、城乡发展一体化体制机制方面主要做法

1.加大保障力度，推进城乡一体化建设。2003年，经省政府批准，大连市甘井子区启动了城市化进程，至2007年全区农业人员全部转为城镇居民，完成“撤镇建”、“农转城”工作，共有12.8万农民转为城市居民，人口城市化率达到100%。转城后，身份证、户口本改变了，农民变成了市民。但是社会保障、就业观念、生产生活方式等等方面的不是一朝一夕就能转变的了的。甘井子区确定了分类实施、稳步推进的工作办法。具体操作办法：规定养老保险累计缴费满15年（含15年）以上，医疗保险累计缴费满25年（含25年）以上者，退休时可按规定享受基本养老和医疗保险待遇。同时又制定了更加优惠的政策，主要体现在三个方面：一是参保年龄大大放宽。以农转城时间为界限，男不满60周岁、女不满50周岁者，均可参加社会保险。二是允许补缴和趸缴。参保者在达到法定退休年龄时，养老保险累计缴费年限不足15年的，医疗保险累计缴费年限不足25年的，最早可从1993年1月1日起补缴；补缴后仍不足15年和25年的，可按缴费当年社平工资为基数，趸缴到满15年和25年为止，趸缴时间由参保者在缴费期内自行选择。三是养老保险的缴费年限可作为医疗保险的视同缴费年限。凡同时参加养老保险和医疗保险的，养老保险缴费年限可以视同为医疗保险缴费年限，不再重复缴费。截止到2013年末，已参保5.9万人，累计参保资金36亿元，其中已退休享受退休待遇的2.8万人，人均月退休金从2003年的350元提高到现在的1382元。

2.成功进行了耕地确权量化试点和推广工作，最大限度地维护了农民群众的利益，促进了城乡协调发展。耕地确权量工作得到了大连市农村改革试验区办公室的正式批准和支持才得以顺利进行，出台了《甘井子区耕地确权量化指导意见》（甘政办发〔2007〕33号）。耕地权益量化涉及到土地收益分配、人员界定、社会保障、资产量化等一系列内容，其核心就是采取“分份不分地”办法，把各村现有耕地按集体经济组织成员进行人均权益量化，并以耕地权益份额证的形式加以确定，这样既实现了集体土地所有权性质不变，又实现集体土地出让收益在分配时的最大公平化，同时又有效保护了生产发展的延续性，起到了“一石三鸟”的作用。真正体现了还权于民、还利于民，保证了集体组织成员对集体“三资”的占有权、管理权、监督权和收益权，既维护了农民群众民主权利和经济收益，又有利于集体资产保值增值，得到了广大农民群众的支持和拥护。耕地确权量化工作为推进村改居转型，探索经济组织改制奠定了基础。

3.实施“新居工程”，探索城乡一体化系统保障工程。“新居工程”是甘井子区在全域城市化进程中，为统筹解决村集体经济组织成员的社会保障、居住环境、后续福利、劳动就业等问题，实施的一项以“新市民、新社区、新生活”为主题，包含村居改造、就业安置、社会保障、村集体经济组织改制等内容的系统工程。同时，也是一项保障“农转城”人员合法权益，帮助其平稳实现身份转变，顺利融入城市生活、平等分享城市文明的一项民生工程。“新居工程”作为甘井子区民生工程的重要组成部分和加快推进全域城市化的重要载体，得到了群众的广泛拥护。目前，甘井子区共实施了11个“新居工程”，分布在营城子、辛寨子、革镇堡和大连湾4个街道。总建筑面积231万平方米，计划回迁安置12386户，35072人。目前有6个新居工程项目已建成并实施回迁（分别是大东沟村、由家村、东小磨子村、前革村、前关村、金龙寺沟村），有5个项目部分建成回迁（分别是棋盘村、前关村、双台沟村、郭家沟村、大辛村）。

　　以农民主体、政府主导、社会参与的方式推进的农民集中居住区建设，从根本上改变了传统农村基础设施不健全、公共服务不完善的状况，与此同时，通过公建建筑等方式建设新形态集体经济，实现了集体资产保值增值，使集体具备为其成员提供长期保障的能力。例如大东沟村通过“三新”工程新建公建建筑3万平方米（其中公寓面积1.2万平方米、132套，公建1.5万平方米，村委会3000平方米），在新区成立物业管理公司，利用耕地规模经营成立3个农业班（饲养班、生态农业班和果蔬班），解决200余人就业，同时实现集体资产稳定增值。大东沟村集体每年仅租金收入就达300万元，加上物业公司和农业经营班，每年每位集体经济组织成员都能获取2000元生活补助，退休人员能获得7000元养老金和1万元医疗补助。农转城人员通过“新居工程”建设转变了思想观念，成为安居乐业、享受城市文明的新市民，走出了一条全域城市化新路。

4.实施困难群体大病救助工作。对于甘井子区区辖区内患大病致困的家庭，建立了救助措施：一是建立区慈善临时救助资金。采取政府出资和社会捐赠等方式建立区级慈善临时救助资金。二是建立村救助资金。村级单位每年筹集不少于20万元的救助资金，社区建立个人千元、万元慈善慰问金。三是建立结对帮扶机制。以村为主，组织发动群众与患大病致困的家庭开展“一助一”、“多帮一”等结对帮扶活动。

三、城乡一体化过程中主要改革创新工作经验

　　城乡一体化过程中，甘井子区在城乡一体化创新试验的多个方面都开展了卓有成效的探索，也取得了较多的创新，其中最具代表性的创新主要体现在4个方面：

1.构建农民公平、充分的改革参与机制。城市化过程中必然伴随着城郊地区农村资产增值和人员结构复杂化，集体资产总量相对较大，利益主体构成多元，既要注重多数人的真实意愿表达，也要防范多数人对少数人的暴政，公平参与机制的构建至关重要。甘井子区在改革过程中十分强调农民的主体性，采取“一村一策”方式，在政府引导和支持下，在耕地确权量化、集体经济组织成员权确定、清产核资、农民集中居住区建设、集体经济产权制度改革等全部领域，从制度设计、方案实施、到监督管理都由村民全程参与，自主决策，使农民能够充分表达利益需求，同时赋予村民与市场主体（如开发企业）平等谈判的权力和能力，这是化解矛盾和冲突、保障农民权益的关键保证，也是降低城镇化交易成本的重要制度设计。

2.构建城市化建设和产权制度改革的联动机制。甘井子区农村产权制度改革源于城郊地区农村在城市化过程中被征占土地后，破解由于利益分配制度不健全，部分农民权益受损，社会矛盾突出等问题的现实需求。在确立了全域城市化这一发展蓝图，统筹安排和全面部署农民集中居住区建设，通过市场机制发挥决定性作用，实现有效的土地资产化，形成明确的收益预期，由此成为农村集体和农民主动参与耕地确权量化、集体经济组织成员确定等一系列农村产权制度改革的内在动力。

3.构建农民集中居住和新常态集体经济可持续发展机制。甘井子区在推动全域城市化过程中，并未采取简单的以补偿个人的方式征用土地，而是在农村产权制度改革基础上，将土地资源转化为产权清晰的个人资产和集体资产。集体经济组织的公共产品供给和解决再就业难题等能力在这一过程中得以强化，自治能力也得到恢复和重塑，成为成员基本生活保障的重要来源和化解社会矛盾的基层单元，构建了城市近郊城镇化的安全阀。

4、构建了“四网一创新”的社会保障办法

　　经过不断摸索和实践，我们建立了“四网一创新”的社会保障安全网，分类保障法定劳动年龄段内和年龄段外农转城人员的权益。“四网一创新”分别是第一张网城镇职工社会保险，第二张网城镇居民养老保险，第三张网城镇居民医疗保险，第四张网村集体经济组织保障，一个创新办法是将城镇居民养老保险、城镇居民医疗保险与各村集体组织保障办法嫁接起来。其中第一张网主要是保障法定劳动年龄段内农转城人员，全区共有6.1万名农转城人员进入了城镇职工社会保险体系，有2.8万人办理退休手续并享受待遇。其中第二、三、四张网和一创新的办法主要是保障法定劳动年龄段以外农转城人员。城镇居民养老保险全区已参保2.2万人，按照缴费档次，每人每月享受195元养老金。城镇居民医疗保险全区共参保农转城超转人员2.2万人，参保人员可享受最高20万元的报销补贴。村集体经济组织保障全区法定劳动年龄以上农转城人员有2.2万人，这部分群体无法纳入城镇职工社会保险，由各村负责保障养老和医疗费用。月人均养老金达到850元，年支出2.2亿元；年参加城镇居民医疗保险费用1300余万元；额外年医疗费用支出达到1258万元，各村负担这部分人员保障费用年支出资金2.5亿元。一个创新办法这块我举个例子：试点单位红旗街道按照大连市城镇职工基本医疗保险规定的30种门诊慢性病医疗补助标准的75%为“5060”人员进行同步补助。

四、城乡一体化过程中遇到的问题

1.“5060”以上人员保障水平较低。甘井子区农转城后，6.1万名够条件的“农转城”人员被纳入到城镇职工社会保障体系中，但农转城当时（2002年-2007年甘井子区成建制进行农转城）超过法定退休年龄的“5060”以上人员在甘井子区还有2.2万人，目前，他们只能享受城镇居民社会养老保险养老金（每人每月195元），“5060”以上人员大部分退休金仍由村发放和承担，但由于有的村集体收入来源减少难以为系。再有，由于甘井子区是大连市主城四区之一，近年物价水平上涨，城市退休职工参加城镇职工养老保险人员退休金不断提高，农转城人员虽然参加了城市社会保障，但基本上是城市居民社会养老保障水平的一半。

2.村级集体经济组织体制改革滞后，与推进城市化不相适应。随着镇改街城乡社会的日益融合，原来农村集体经济组织承担的公共管理服务和村公益建设等职能，应由各级政府职能部门承担，使集体经济组织能逐步向纯企业型的方向发展。甘井子区虽然已完成镇改街工作，但是城市管理体系有待进一步完善，特别是近郊村，新建小区内外来人口急剧增加，新增加的这些外来迁入人口的计划生育、退休管理、党务建设、残联、社区教育、社保、户籍管理、治安管理等工作，都要由村级集体经济组织承担，这都给村集体经济组织带来沉重的负担，有的村每年要为此支出几十万到几百万元。

　　五、下一步工作思路和建议

1、建设具备现代产权制度特征的新型集体经济形态。甘井子区部分地区农民完全转城后，集体经济组织基本特征都已经消失，组织基础和载体已经发生重大变化，应在有集体资产的村按照现代企业治理机制进行重塑，打破封闭运行和静态管理，探索建立开放型的产权流动机制，推动集体经济组织成员的自由退出等相关制度建设。

2、推动新型集体经济组织的产业升级。借助优越的区位和良好的发展基础，甘井子区规划形成了“两城四区”六大功能区，包括大连生态科技创新城、大连体育新城、大连湾临海装备制造业聚集区、大连西城国际旅游商务区、大连北部商业区和大连空港商务区，这些将成为甘井子区未来经济增长的重要支撑。应支持和引导农村集体经济组织与区域性现代产业发展相结合，整体打造、转型升级，为相关产业提供如品牌化的生态服务业、现代仓储等配套产业支持，使新型集体经济组织和转城农民能够同步分享产业进步的成果。

3、推广成熟经验，探索留地安置产业安置。甘井子区将成熟经验上升为地方制度，与时俱进，能够充分发挥制度的规范、引导、保障和促进作用，最大限度地规避改革风险。大连市出台了《关于壮大县域经济,扎实推进社会主义新农村建设的意见》规定：在农村集体土地全部或大部被征用的地区,建立集体留用地制度。政府将被征土地部分按5～10%的比例留给原集体经济组织,统一规划，统一经营,所得收益由原集体经济组织成员按股分红,以保证失地农民具有稳定的收入来源。建议上级出台详细实施方案和操作办法。目前，我们在甘井子区革镇堡街道棋盘村正探索进行农村集体经济组织成员产业安置模式，大力发展后勤服务业、餐饮业、商贸业、建市场等多种产业，用产业来保障集体经济组织成员未来的收益，使他们不但能从土地和经营中获得稳定收益来源，还拓宽了就业渠道，变地权为股权，分享股权收益。这相比留地安置模式又向前推进了一步，最大限度地规避农村产权制度改革的风险。