郑风田等：大旱反思治水模式

近年来干旱似乎一直与我国过不去，小打小闹的干旱就不说了，光是引起全国大范围跨省区的干旱就爆发了数起，从几年前的重庆、成都大旱到去年的河南、山东等华北地区大旱再到今年的西南云、贵、川等五省区大旱，其频率似乎越来越快。频繁大范围干旱其实暴露出我国农田水利基础设施建设存在大问题：多年的投入欠账与制度缺失导致许多农田水利设施年久失修；种粮的比较效益低下使农民不愿意进行水利投资；国家对水利设施过分注重大江大河治理与粮食主产区建设，非粮山区丘陵等农田水利建设缺失等。西南云、贵等不少地区目前还是“望天收”，一遇干旱连保命水都成问题，如何加强这些地区的用水问题已迫在眉睫。

农田水利设施对于农业生产和农户生活息息相关，但是过去几十年相关经验表明，虽然国际机构和各国政府对农田水利基础设施的投资和管理方式进行了多方面的探索与反思，但广大发展中国家在基础设施和公共服务上普遍是失败的。其中最受人瞩目的是对“世界银行共识”在治水方面面临的困境进行了深刻的反思。

“世界银行共识”意指坚持私有化是解决发展中国家农村公共品供给困境的有效方式，这种观点认为市场能够优化资源配置，而公共资源（比如水资源）则可以被视为一种可竞争、可排他、可转让的特殊商品，因此，构建一个有效的市场就可以让发展中国家的政府摆脱目前面临的公共服务效率低下的困境。 很多发展中国家在“世界银行共识”的指导下进行了各种基础设施的市场化和私有化改革，我国也不例外。但是十几年的探索之后，人们发现“世界银行共识”并没有为这些国家农田水利设施建设带来光明前景，反而增添了许多新的困难，质疑之声四起。以墨西哥为例，在“世界银行共识”指导下，墨国的水利改革不但未能改善该国原先水利等公共服务的低效率，反而带来了更多的问题，诸如社会力量无力承担高额的建设和管理费用，国家资金的撤出加速了资金链的断裂，使得农田水利等基础设施建设停滞不前；农田水利等基础设施的私营化加大了人们获得公共服务的机会的不平等，造成了更大的贫富差距；损害低收入阶层和农村居民的利益，甚至引起社会动荡等等。

在农田水利设施建设方面“世行共识”被越来越多的国家抛弃，取而代之的是政府投资为主、社会资源参与为辅的治理模式。以韩国为例，该国的农田水利基础设施的改革是“新村运动”的重要组成部分，随着新村运动的推行而不断深化。在投资上，韩国建立了以国家财政为主、受益农户投资为辅的管理体系，从资金上保证了农田水利基础设施水利的建设和管理工作能够顺利进行；根据各地特殊的地域特征，积极动员当地农村社会资源，建立“自下而上”的动员机制，充分体现农民的积极性、主动性与创造性；政府提供多种优惠政策与奖励措施，根据各个村庄的表现，政府实行奖勤罚懒的机制，以官办型民间组织为管理主体，根据农田水利基础设施规模的大小，由不同的官办型民间组织负责管理。这些措施都保证了韩国农田水利基础设施改革的成功。

我国在农水治理方面其实也应该加大国家的投入，以彻底解决“少雨就旱，多雨就涝”的恶性局面。比如可以在西南山区丘陵实施“以工代赈”来建小农水，解决“下雨涝，下不雨旱”的困境。建议国家拔出专门经费用三五年时间来大力建设小农水，重点放在原来废弃的沟塘渠堰建设。比如一个100人的村庄，国家拔2万元修建资金，提出框架标准，让农民自己把村庄的贮水设施都修建好。目前不少农民都在外打工，只能采取以工代赈，才能吸引他们回来。国家用少量的资金就可以彻底解决山区丘陵区的农田水利设施建设难题。如果每个农民一个月500元，一年下来6000元，国家拔出600亿维修资金一年就可提供1000万的就业岗位，既可扶贫，也可解决这些贫穷地区的饮水与干旱问题，是个双赢的好事。 （作者为中国人民大学教授）