本文以对成都市城乡统筹实践的调研为基础，深入讨论了成都以土地为媒介、以城乡建设用地增减挂钩为主要政策工具的成都城乡统筹模式，并分析了成都模式的利弊。在此基础上，文章提出并论证了更具有操作性和普遍意义的以规划为媒介、以财政转移支付为主要政策手段的新型城乡统筹模式。文章认为，以规划为媒介的新型城乡统筹模式不仅具有广泛的适用性，而且具有重要的现实意义。从长期看，以规划为媒介的新型城乡统筹模式可以为中国现代化建设稳定的农村根基，从短期看，新型城乡统筹模式可以有效拉动内需，成为中国经济发展的助推器。

　　中国是农村人数占绝大多数的国家，虽然国家统计局公布的人口统计数据显示，2011年城市化率超过50%，但实际上，这超过50%的城市人口中，有2亿多进城务工经商的农民工，其中绝大多数农民工都未能真正融入城市，成为城市一员，而是年轻时进城务工经商，年老还需要返回农村。且年轻人进城务工经商，他们年老父母仍然生活在农村且仍然务农，年幼子女也生活在农村，因为农村生活成本低。若按户籍来计算，当前中国农村仍然有9.4亿农村户籍人口，这9.4亿农村户籍人口中，有一定比例人口已经在城市获得稳定的就业和收入机会，他们可以在城市安居乐业，并因此可以算作城市人口。需要依托农村生活的人口还有8亿多。

　　在未来相当长一个时期，中国仍然还会有极其庞大的农民或需要依托农村来完成劳动力再生产的人口，中国这样巨型国家的城市化只可能是一个缓慢的过程。即使中国可以实现城市化，其城市化率达到70%，中国也还有4~5亿农村人口，如此庞大农村人口的生活状况与质量好坏是重大战略问题。

　　中国之所以可以取得现代化的快速进展，得益于农村为中国现代化提供了最为主要的基础。建国前30年，正是通过工农产品剪刀差，从农村提取数以千亿计的资源，为新中国建立完整的国民经济体系和工业化提供了原始资本积累。改革开放以来，中国经济发展奇迹建立在两个众所周知的基础上：一是充分利用了农村廉价劳动力资源，二是充分利用了中国农村的土地。此外，建国六十多年，中国之所以可以在经济快速发展中顺利应对各种政治、经济、金融危机，其中一个关键原因是庞大的农村作为中国现代化的稳定器和蓄水池一直在发挥作用。正是9亿农民的稳定为城市提供了快速发展及应对危机的能力。城市与农村的一正一反，一快一慢，一阳一阴，一发展极一稳定器，形成了中国城乡之间的相反相承的互补结构，从而为中国奇迹提供了最为重要的支撑。

　　进入二十一世纪以来，中国经济总量中，农业所占比重越来越小，农村人财物快速流入城市，农村社会正在快速变迁中。如何继续保持农村在中国现代化中稳定器的作用，如何回应农村社会快速变迁的压力，如何为仍然需要依托农村完成劳动力再生产的人口提供基本的生产生活秩序，并回应他们的焦虑，是当前国家战略层面应予考虑的重大问题。

　　当前中国高层和社会舆论的共识是，城乡应当统筹发展，以工哺农，以城带乡，通过中央向农村进行转移支付，为农民提供满足生产生活基本秩序的基础设施，基本公共服务在城乡实现均等化。总之，当前中国的城乡关系已经到了一个战略转折时期，到了以国家财政支持为基础建设农村，帮助农民的时候了。

　　问题是应该如何统筹城乡，怎样才能真正有效地做到以工哺农和以城带乡。

　　取消农业税前后，国家通过多种途径向农村进行转移支付，目前每年转移到农村的财政资源已达万亿以上。成都市是国家最早批准的城乡统筹试验区，2007年以来已在城乡统筹方面做了很多探索。成都探索有诸多值得总结的经验和进一步深化城乡统筹的启示。本文拟以成都调查为基础，讨论中国统筹城乡的可能途径。

　　一、转移支付的主要形式

　　当前国家向农村进行转移支付主要有三种形式：一是直接补贴农民，二是通过部办委局设立项目，项目进村，由部办委局为农民提供基础设施，三是建设新农村建设点，集中政府资源投资打造示范点。

　　当前直补到户的项目非常多，典型如粮补、种籽补贴、农机补贴等，在一般农业型地区，农民种田不仅不交税费，而且国家每年为农民提供大约100~200元/亩的农业综合补贴。此外，比较重要的转移支付还有：义务教育，合作医疗，社会养老保险，家电下乡补贴，低保，特困补贴，五保;

　　第二种转移支付是通过项目形式进行，具体地说，自上而下的财政资金通过部办委局等职能部门的条条，按农村基础设施和公共服务的需要进行建设。目前涉农项目极多，几乎所有部办委局都有相关的涉农项目及相应的项目资金。由部办委局主管的项目资金主要是通过自上而下的条条向下延伸，与自下而上的项目申报相结合。各地农村根据自己的实际情况与需要，按政策规定向条条申报，条条批准立项，项目经费即可以下达，相关基础设施就可以得到建设。

　　在项目很难全覆盖的背景下，条条为了调动地方的积极性，往往要求地方出配套资金，比如通村公路，交通部门往往要求地方在路基开挖和出工方面给予配套支持。结果，在有些贫困地区农村，村集体没有钱，又不可能向农民收钱，就只能放弃项目申请。因为是向上级条条申请项目，跑项目就理所当然，关系、熟人、朋友、政绩考虑等等，就可能成为立项的依据。从农民角度来看，既然是跑下来的项目，也就不是农民自己的项目，是天上掉下来的馅饼，项目成了人人争吃的天鹅肉，跑下来项目的干部和关系人固然认为项目是自己跑下来的，自己应该从项目中获得更多利益，一般村民也认为占项目便宜没有损害村庄利益。国家为农民出了钱，中间人得了好处，项目实施都效果不好，农民不是因此增加了对国家的认同，而是增加了抱怨。因为得不到农民的理解和支持，项目实施的效果不好，适用性差。

　　在有些地区，地方政府为了建设示范工程，要求所有项目投入到一个村庄，打造新农村建设试点村，这些试点只是领导意愿，与农民内在需求无关，这种集中项目资金打造示范点的做法即前述新农村建设示范的转移支付形式。在国家给到农村的转移支付资源有限的情况下，地方政府指定各部办委局集中项目打造示范村庄的做法，就让个别村庄不适当地超占多占了其他村庄的项目资金。目前中国各地区，都多有省委书记、市委书记、县委书记固定联系村，这些村就很容易得到同级政府各部门打包的项目资金支持，由此制造出靠上级过度输血而成的示范村，这样的示范村因为没有内生造血功能，及地方政府资金有限，不可能推广，示范工程就变成了纯政绩工程。当前全国农村仍然在普遍打造几个所谓新农村建设试点，各级领导乐此不疲到这些所谓示范村庄视察，实在是一种很坏的风气。

　　除以上三种(主要是前面两种即直补到户和条条专政)财政支农途径以外，取消农业税后，乡村“三提五统”也一并取消，之前乡村行政得以运转的基本经费严重不足。国家因此进行农村综合配套改革，一方面要求乡村两级精简机构，减少人员，包括撤乡并镇、合村并组，取消村民组长，将七站八所推向市场等等措施，以减少乡村两级支出，一方面又为乡村两级提供基本业务费，比如为村干部提供报酬，为每村提供一年大约一万元的业务经费等等。在当前全国广大农村，村级一年可以获得的自上而下转移支付经费大致在3万元左右，其中绝大部分用于发放村干部报酬，一万元左右的业务经费大部分用于订报刊。村干部要想开展其他工作，既不可能再向农民收钱，又不可能从上级获得资源，全国90%以上村庄又几乎没有任何资源(其中大部分负债严重)。村级没有可以有所作为的资源，中国绝大多数行政村就成为了维持会。

　　而实际上，乡村两级尤其是村一级是极为重要的，因为村一级是农民可以有效表达他们公共需求偏好的平台。一个村一般千人左右，方圆三、五平方公里，村民常年生活在一起，生产、生活、人情三位一体，低头不见抬头见，是真正的熟人社会，又有二十多年村民自治实践所积累的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的成熟经验，若村一级掌握部分公共资源，通过民主来建设公共设施和公益事业，这个事情一定可以做得好。

　　换句话说，村一级是农民自下而上表达公共品需求偏好的最佳平台，又是国家自上而下资源转移到农村与农民需求对接的平台。

　　在中国农村区域差异极大，不同地区农民公共品需求千差万别的情况下，由自上而下的条条来为全国九亿农民建设基础设施和提供公共服务，是十分困难的。将支农资金发到农户，既不可能真正提高农民的收入，又不可能指望农民将国家发放的资金整合起来建设与他们的生产生活基本秩序维持紧密相关的基础设施和公共服务。因此，如何让农民通过村庄这个平台，用民主的方式来使用支农资金，从而建设他们最为急需的公共品，是当前国家向农村进行转移支付时必须要考虑的重要问题。

　　二、成都以土地为媒介的城乡统筹模式

　　成都是大城市带大农村的地区，成都市是四川省会城市，全市有1200万人口，其中城市人口有600万，农村人口600万。作为省会城市，成都市经济比较发达，财政实力比较雄厚。2003年以来，成都市开始推进城乡一体化，2007年获批国家级城乡统筹建设试验区，在向农村进行转移支付方面，成都市形成了与全国一般情况有所不同的特点，择要有以下几点：

　　第一，在一般性的国家财政支农资金基础上，成都市自2009年开始，在全国比较早地发放耕地保护基金，按基本农田每亩400元，一般农田每亩300元发放。耕地保护基金的90%用于履行耕地保护责任的农民现金补贴，及购买养老保险，10%用于耕地流转担保和农业保险补贴。到2012年4月，成都市已完成2009、2010年两个年度耕保金的发放，累计发放到农户的耕地保护基金约40亿元，用于耕地流转担保和农业保险补贴的资金约4.5亿元。成都市是全国中西部地区第一个设立并发放耕保基金的地方政府。

　　第二，自2008年开始，成都市为每个行政村提供20~30万元的公共服务建设经费，规定这些经费不能分掉，不能还债，只能用于村庄基础设施和公共服务建设，具体如何用，用在什么项目上，则由村民议事会讨论决定。成都为每个行政村提供20~30万元的公共服务经费，并由村民通过民主的办法来决策使用这笔经费。一方面，因为有自上而下的政府资源，村民就可以通过讨论来决定建设他们认为最重要的基础设施和公共事业，从而解决他们生产生活中基本公共品的不足，提高生产生活质量。另一方面，因为有公共资源，村民在讨论如何有效使用这笔资源时就会参与到其中，之前是国家、政府的事情的村庄公共事业，现在成了村民自己的事情，由此极大地提高了村民对村庄公共事业的关心，同时又为村民提供了实实在在的实践民主的机会，使之前村民自治的实践成果得以巩固和发展。农民逐步形成自己解决自己问题的能力和习惯。

　　也就是说，成都市为每村提供20~30万元公共服务资金，利用村庄平台实现了自上而下资源输入与农民自下而上需求偏好表达的有效结合。这方面的实践，不仅提高了公共品供给的瞄准率，提高了农民的满意度，而且凝聚了农民的共识，形成了农民事事民主决策的习惯。

　　成都市转移支付的第三个特点是集中各口资源进行高起点高水平的新农村建设，与其他地方这看起来与全国各地政府进行的示范村建设的不同之处在于，他们示范点范围极大，且他们是试图将所有成都农村都按示范点的标准进行建设，他们称之为“全域建设”。

　　成都市推进全域建设的最重要政策工具是试图利用土地制度创新，尤其是利用城乡建设用地增减挂钩政策来达到“城乡统筹、重点在乡”的目标。成都市的决策者希望以土地为抓手，在短期内改变成都农村的面貌，高标准建设一个包括美丽乡村在内的现代化田园城市。我们下面重点讨论成都市在这方面的努力与梦想。

　　当前成都进行城乡统筹的主战场是在土地上面，或者说，成都市现在是以土地制度作为城乡统筹的主要政策工具。之前有一个发展的过程。

　　2003年成都市开始推进城乡一体化时，是以“三集中”作为主要思路的。所谓“三集中”，即“工业向集中发展区集中，走集约、集群发展道路，以工业化作为城乡发展的基本推动力量，带动城镇和二、三产业发展，创造转移农村节余劳动力的条件;农民向城镇集中，聚集人气和创造商机，农村节余劳动力向二、三产业转移，为土地规模经营创造条件;土地向规模经营集中，进一步转变农业生产方式，推动现代农业发展”。在这种思路下面，成都市力推所谓“双放弃”的“置换”工程，即农民放弃承包地和宅基地，然后由政府按耕地和宅基地分别给予补偿，并在城镇安排人均35m2的按安置价购买的住房。与此几乎同时，成都市大力开展“金土地”的土地整理工程(2005年开始)，对农村土地进行整理，一是节余耕地，二是便于土地流转。“金土地”的土地整理不仅包括农地而且包括村庄，成都市称之为“拆院并院”工程，所谓“拆院并院”即将散居农民集中起来居住，“拆小院并大院”，这样可以形成更大规模的集中连片耕地。

　　“双放弃”和“农民向城镇集中”，因为农民进城以后很难在城市获得稳定就业和收入机会，而城市生活支出压力很大，对农民来讲，这样进城的不确定太大，农民没有积极性，成都市推进几年并无大的效果。“拆院并院”的“金土地”工程是一般农地整理项目，项目资金有限，农民拆院之后再建新院的资金不足，生活条件难有明显效果，农民也是积极性不高。

　　但“拆院并院”项目实施中，成都市开始尝试一种土地制度的突破，即将并院中形成的节余集体建设用地用于经营性项目，甚至用于房地产开发，就可以让农民分享到土地非农使用的增值收益，因此可以极大地调动农民并院积极性。

　　成都市真正找到的突破口的是汶川地震后灾后重建。2008年5.12汶川地震后，成都市的都江堰等市县作为重灾区，受到国家政策上的特殊照顾。以下两个事件对成都市形成后来主要以农村集体建设用地为媒介的统筹城乡起到了关键作用。

　　第一个触动成都市决策层的事件是都江堰茶坪村的联建，形成了所谓“茶坪模式”。

　　汶川地震后，作为重灾区的都江堰，很多农民住房倒掉了。重建农民住房，农民没有钱，政府救灾投入又不够，怎么办?成都市将灾后重建与土地制度改革结合起来，规定可以由社会资本进入与农户“联建”，也就是说，社会资本可以在农民宅基地上建房，农民出宅基地，社会资本出钱，联建的房子由农户与社会资本分享。社会资本可以以联建的房子搞经营办酒店等等。在青城山边上的大观镇村庄，因为地理位置好(青城山是中国道教圣地，是旅游和度假的好去处)，社会资本借联建之机进入，是极好的商业机会，社会资本因此蜂拥而至，在不长时期，具有区位优势的大观镇茶坪村即通过“联建”不仅为农民建新房，极大地改变了农民的居住条件，而且极大地改变了村庄面貌，“联建”示范村的茶坪村也成为“明星村”。

　　大观镇茶坪村的“联建”，政府没有投资，农民也没有出钱，仅仅改变土地制度，允许社会资本借“联建”可以使用农村集体建设用地(而非《土地管理法》上只能申请国有建设用地)，就搞好了灾后重建，甚至可以说是意想不到的高标准的灾后重建。成都的决策者就想，若全市农村的集体建设用地都允许社会资本进入搞“联建”，则不用成都市政府投入一分钱，成都市农村面貌就可以有极大的改善，城乡统筹的任务就可以完成，这该是何等的好事啊!

　　第二个触动成都市决策层的事件是都江堰向峨乡的灾后重建，形成了所谓“向峨模式”。

　　向峨乡是地震重灾区，全乡几乎所有农民住房都被地震震倒。向峨乡的灾后重建任务由成都市国土局来承担。国土局无论如何不可能为向峨乡农民建房，怎么办?国土局的同志们就想起利用国土资源部批准的城乡建设用地增减挂钩试点政策，通过集体整理农民宅基地，然后复垦形成指标，由需要指标的二圈层市县区来购买指标，村集体则用这笔钱来为农民免费提供人均35平米的住房，同时用节余资金来搞村庄基础设施建设。

　　经过测算，成都市国土局的同志认为，较高质量地重建向峨乡农民住房，大约需要有3亿重建资金，而预计向峨乡可以整理出大约2000亩节余建设用地指标，成都市国土局因此要求财政条件比较好且需要建设用地指标的二圈层的双流县政府以15万计亩来收购都江堰向峨乡节余出来的增减挂钩指标。

　　向峨乡通过增减挂钩整理农民宅基地，节余建设用地复垦形成指标，然后由双流县政府以每亩15万元收购建设用地指标，从而高标准高质量完成了向峨乡的重建任务，这个经验对成都市决策层触动很大，以土地为城乡统筹抓手的决策因此形成。

　　向峨乡的灾后重建引起各方面的高度关注，成都市主要领导多次到向峨乡考察。在高度认可向峨乡灾后重建形式后，市领导也指出了向峨乡灾后重建的不足，其主要不足可以用缺少四性来归纳，成都市因此在之后的城乡建设用地增减挂钩项目中提出了农民集中居住点的四性原则，即要求按照“四性”[1]来高标准建设农民集中居住区，且要集中各部门的资源为农民提供1+N的配套公共服务。所有农民集中居住区都要经过市土地综合整理和农房建设办公室进行审查批准。在政府可以投入的经费有限的情况下，高标准建设田园式的农民集中居住区不可能指望农民大笔投入，因此就只可能指望在增减挂钩项目中农村节余集体建设用地经复垦形成的城市建设用地指标卖高价了。

　　随着实施增减挂钩，村庄建设用地资源越来越不丰富(人均宅基地面积越来越小)，而新型集中居住区建设标准越来越高，就推高了农民整理节余出来的建设用地指标的成本。以此成本倒逼政府获得城市建设用地指标价格，由此形成了目前成都市大致每亩30万元/亩增减挂钩建设用地指标价。

　　成都市政府以30万元/亩拿到增减挂钩用地指标，最终是要将指标用出去的，成都市政府不可能以30万元/亩来获取指标，而必须将拿指标的代价转嫁出去。转嫁给谁?城市建设用地大致有三种：一是城市基础设施建设用地包括公益事业建设用地，这些用地的成本完全由政府承担，政府无法转嫁;二是工业用地，目前成都市工业用地才大约20万元/亩，政府想将指标成本转嫁到工业用地上显然没有空间;三是经营性建设用地。对于主城区来讲，成都市经营性建设用地每亩几百万元是很正常的事情，因此，由城市经营性建设用地来承担指标成本则是可能的。

　　成都市因此对城市经营性建设用地搞了个“持证准用”，即凡是使用城市经营性建设用地，即要持有增减挂钩指标，指标从成都市农村产权交易所购买，指标供给方只有成都市土地储备中心，因此，指标费就按亩30万元购买，变成了所有使用城市经营性建设用地者必须额外支付30万元/亩的指标费。也就是说，市政府将高标准建设农民集中居民区的成本转嫁到了城市经营性建设用地使用者身上。

　　这样一来，无论是都江堰大观镇的茶坪村模式，还是都江堰向峨乡模式，成都市借灾后重建的特殊时机，通过土地制度创新，在几乎未支付任何成本的情况下就重建了灾区，重建的灾区农村甚至远远好于之前的农村，用灾区农民的话来讲，居住生活质量提前五十年。也正是因此，成都的同志们普遍将汶川地震当作成都市重大发展机遇。既然影响城乡统筹和新农村建设的主要障碍是现行土地制度，成都市理所当然要以国家级实验区的特殊身份进行土地制度创新。

　　成都市在土地制度上的突破，正是沿着以上茶坪模式和向峨模式两个方向进行的。茶坪模式的特点是社会资本进入，是要在茶坪村节余建设用地上进行投资，由此突破了社会资本只能使用国有建设用地的规定。2008年成都市国土局出台《成都市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》(成国土资发[2008]124号)等10多个配套文件，规定集体建设用地可以以多种方式流转及可以用于工业、商业、旅游业和服务业等远远超出现行《土地管理法》的探索。向峨模式的特点是跨区县进行增减挂钩指标流转，这突破了国土资源部关于增减挂钩不得跨县市区的规定。按成都同志们的意见，若不允许跨县市区，指标落地就很难形成土地利益级差，从而无法实现农民整理节余出的增减挂钩指标的价值。且成都市利用灾后重建中国土资源部下放项目审批权的机会，大量地批准立项，都江堰市几乎80%的农村都纳入到立项中了。也是因此，当2010年中央决定对增减挂钩进行限制，按此限制，成都市每年只有8000亩增减挂钩的指标时，成都国土部门的同志说，按这个速度，成都增减挂钩要搞100年，这太不可能了。

　　茶坪模式所要突破的是农村集体建设用地的流转及其用途，所涉及到的是建设用地本身。向峨乡模式所要突破的是指标的跨区域流动和指标数量限制，所涉及到的只是指标，而不用到具体实地。指标与实地的最大不同是，指标是无差异的，只有数量而没有区位的好坏。实地则因为区位不同而价值差异极大。虽然指标和实地都可以换取资源，其机制和政策依据却是完全不同的。因为用途限制和区位差异，不同地块土地的价值差异极大。对于特定区位的农村集体建设用地，若用途不受法律限制，土地价值可以达到数十万甚至上百万元/亩，比如目前大观镇农村整理出来的集体建设用地就可以达到80万元/亩。指标则是依据国土资源部所出台的关于城乡建设用地增减挂钩的政策，将农村建设用地的减少与城市建设用地指标的增加挂钩，而让农村建设用地减少变得有价值，这个价值来源于城市建设用地指标的稀缺程度。若城市有足够的建设用地指标，农村建设用地指标减少可以为城市增加建设用地指标就没有意义，城市建设用地指标的稀缺程度决定了农村减少建设用地形成指标的价格。注意，农村减少建设用地的方式即将节余建设用地复垦为耕地形成指标，这里只有指标而不涉及实地。

　　成都的同志称形成指标的增减挂钩项目为“大挂”，而要用到实地的农村建设用地项目为“小挂”。“小挂”是成都市的地方项目，由市国土局批准立项，“大挂”不仅受到中央下达年度周转指标的限制，而且要由省国土资源厅批准立项。

　　无论茶坪模式还是向峨模式，无论是土地本身还是土地指标，无论是《土地管理法》还是增减挂钩政策，无论是“大挂”还是“小挂”，既然成都市是国家级城乡统筹试验区，且成都市还面临着汶川地震之后灾后重建的特殊性，成都市突破政策是可以理解的。那么，如果将成都市在土地制度安排的突破一般化，情况又会如何呢?若仅仅创新土地制度，不需要政府财政转移支付就可以达到统筹城乡、繁荣农村、大幅度改善农民居住生活条件，及建设“四性”村貌和世界田园都市，这样的土地制度创新就真是太好了。

　　到2011年底，以土地制度创新为基础，成都市通过农村土地综合整理项目，共向农村投入约350亿元(其中吸引社会资金100亿元)，正是数以百亿计的资金进入农村，而在成都市建成农村新社区和聚居点1400多个，促进了近30万户90余万农民的集中居住，这些集中居住区的农民可以享受到水、电、视、讯、路、气、绿化、教育、医疗、娱乐等公共配套设施，极大地改善了生活环境，初步实现了城乡基础设施和基本公共服务的均等化。

　　现在的问题是，引进的社会资金和向城市经营性用地使用者转嫁的30万元/亩的指标费最终究竟由谁来出，及是否可以持续。若可持续且政府不用出钱，成都市就可以通过克服土地政策和制度的障碍，通过创新土地制度来进一步扩大城乡统筹的成果，将当前90万受惠农民扩大到300万甚至600万农民中去。

　　我们来看当前成都市借土地来进行城乡统筹中存在的问题。

　　三、成都模式的困境

　　除政策限制以外，成都市以土地为主要政策手段进行城乡统筹实际上面临着不可持续的问题。

　　茶坪村通过联建来获得社会资金的青睐，从而在几乎没有政策投资的情况下，很快便高质量完成灾后重建。茶坪村本身也成为明星村。从2008年至今，在都江堰大观镇和青城山镇，已有数十亿资金借灾后重建时期特殊的土地政策而进入，几乎所有社会资金的目标都很明显，即围绕青城作旅游开发，建乡村酒店和度假村。目前进入到青城山周边农村的社会资金逐步开始进入营业阶段，但从笔者2012年7月到都江堰调研情况来看，因为社会资金投入太密集，乡村酒店几乎已无生意可做，社会资金能否收回投资仍是未知数。也是因此，当前社会资金不再敢冒然进入，即使政府这几年正大力倡导引导。

　　进一步说，特定区位的农村集体建设用地转用为经营性用地，就可以免出国有建设用地招拍挂的地价，拥有节余建设农地的村集体和农民因此可以提高土地流转要价，这样就将之前由地方政府所获得的土地财政(卖地收入)变相给到了恰好占据特定区位村庄的农民，特定区位村庄的农民因此可以获得远远超出一般农户水平的好处，如当前大观镇农村整理出的建设用地流转价可以达到80万元/亩，农民整理土地，拆小院并大院，每户除白得一栋别墅以外，还可以分到大笔现金。

　　具有商业用途的特定区位毕竟只是农村中的极少数。成都市近年来做土地文章中所引得的100亿社会资金，竟有一半以上投资到了青城山脚下，真正涉及到的农户不过几万人，这相对600万成都农村人口，只是极少数。极少数农民一夜暴富并不代表成都市农民都获得好处了。相反，少数特定区位农民获得了本该由政府卖地获得的土地财政，地方政府财政收入减少，成都市因此更少统筹城乡的财政能力。

　　仅就当前成都市社会资金最愿意进入的最具有商业开发价值的青城山旅游业来讲，数十亿元投资进入青城山开办乡村酒店和度假村，一定会出现消费不足的问题。社会资金进来是要赚钱的，供给极快地增加了，消费却没有增加，供过于求的后果不久就会显现出来。除青城山脚下的旅游投资以外，成都市这几年遍地开花不计其数的“农家乐”，都是占地规模很大，投资很大，档次很高的餐饮消费业，这些“农家乐”能否收回投资，再过几年还能维持下去吗?从笔者在成都市的调查来看，情况不容乐观。

　　也就是说，茶坪模式通过实地来吸引社会资金从而建设高标准农民集中居住区的模式，只可能在特定区域惠及有限的农民，而不可能让成都市600万农民中的多数受惠。成都市显然不可能指望具有强烈赢利冲动的社会资金来统筹城乡建设高标准的新农村。当然，作为一种并不重要的补充，茶坪模式也可以无害。

　　因此，我们重点来看向峨模式。

　　向峨乡是利用城乡建设用地增减挂钩政策来获得灾后重建资金的，具体就是整理建设用地形成指标，然后由政府收购。2008年向峨乡的指标价为15万元，现在成都市大幅度提高农民集中居住区的建设标准，而使农村建设用地整理成本大为提高，成都市因此已将指标价提高到30万元/亩。

　　据成都市国土局的统计，成都市农村共有大约150万亩宅基地，可以整理出至少100万亩宅基地。若这100万亩整理出来的节余宅基地都变成指标，由政府收购，即使按30万元/亩，成都市也要投入3000亿元来收购指标。从成都市目前进行城乡统筹的心态来看，一万年太久，只争朝夕，成都市显然是希望在很短时间即能完成城乡统筹建设新农村目标的，假定这个时间最长为10年，平均下来，政府仅收购指标，每年就要花300亿元，加上其他支农资金每年几十亿，成都市每年投向农村资金量就要接近400亿元，这相对于成都每年几百亿的公共财政收入，实在是过于庞大的支农支出了。成都市政府显然拿不出这么多钱来。

　　办法就是前面所讲向城市经商性建设用地需求方转嫁，比如规定城市经营性建设用地必须“持证准用”，即必须按同比例以30万元/亩购买增减挂钩指标。现在的问题是，成都市每年只有大约2万亩新增经营性建设用地，即可以从开发商那里收到约60亿元转嫁获得的“持证准用”收入，与成都市每年所需高达400亿支农资金还差得很远。

　　麻烦还不止这些。成都市政府试图通过“持证准用”将增减挂钩成本向开发商转嫁，而开发商显然会有自己的理性算计，他们会依据自己对经济形势的判断和卖地价格的判断来调节自己的“买地”及投资意愿。也就是说，在开发商那里，持证准用与否不重要，他们买地时支付的成本是一个总数，无论地方政府如何决定这个总数的构成，即无论地方政府在卖地款中加上什么税费比如水利建设费，城市维护费或持证准用费，开发商都不会做冤大头。政府拍卖土地时，所定底价越高，开发商就越是没有参与拍地的积极性，底价超出开发商心理预期的底线，则土地拍不出去。开发商的商业预期和对土地的心理预期并不随着政府在土地上增加费用而变。总之，持证准用也好，其他费用也好，羊毛出在羊身上，看起来转嫁到开发商的增减挂钩指标费，不过是由开发商提前预支每亩30万元的购地成本，到了买地时再减少相应支付而形成平衡。政府看起来从开发商那里额外获得每亩30万元的持证准用收入，其实在卖地时每亩又相应减少了30万元的买地收入。

　　换句话说，看起来转嫁到开发商那部分的增减挂钩指标费终归还是由地方政府以减少土地财政收入来进行了支付。

　　无论如何，通过增减挂钩，成都市可以获得大量新增城市建设用地指标，这在当前国家保持偏紧建设用地供给，全国各级地方政府都深感建设用地稀缺背景下，成都市用30万元/亩来获取了城市建设用地指标，也可以算作一件好事。

　　问题同样在于，成都市本来可以以更低成本来获得城市建设用地指标。比如我们可以设想有这样一个市场机制在增减挂钩政策实践中起作用：鼓励农民整理集体建设用地，农民节余建设用地形成的指标作为供方，与作为需要城市建设用地的需方进行交易，因为农民数量庞大，且农民有着强烈的改善自己居住生活条件的期望。因此，只要整理土地节余建设用地指标所换取资金可以建设稍微好于目前居住条件，农民就愿意参与，这样的指标价位，在成都农村也许只要10万元/亩。供需双方进行交换，需方只有政府一家，供方是众多农民，则农民整理出建设用地指标最低价者，政府先收购，这样，成都市就可以以每亩指标10万元来大量获得城市新增建设用地指标。

　　当前成都市决策层的想法恰是逆以上市场机制而为的，即成都市按照“四性”要求进行农民居住区建设，要求所有新建农民居住区必须做到1+N的基础设施和公共服务设施的高标准配套，从而极大地提高了土地整理成本，之前本来每亩10万元，现在涨到30万元。

　　成都市决策层的想法很清楚，就是要高标准建设农村，要让农村享受到城乡统筹的成果，要让农村土地综合整理的成果惠及农民，要大幅度提高农民的居住生活条件，要让保持了千百年传统生活的农村发生巨变，要建设现代化的新农村。这正是我们在成都市参加农村土地综合整治村庄所看到的美丽景象。

　　现在的问题只是，成都市本来可以以10万元/亩来获取的城市建设用地指标，因为要搞城乡统筹建设美丽乡村而实际是按30万元/亩来支付，政府就必须要有更强的财政实力来支持城乡统筹事业。

　　政府很快即发现自己的财政能力不足，因此想通过市场机制来消化城乡统筹的成本，成都市因此推出了引进社会资金，建立农村产权交易所，持证准用等貌似市场的机制，但正如前面分析，实际上，成都市统筹城乡本身就是资源再分配行为，是以城带乡，以工哺农，以城市财政支援农村建设的政府决策，而完全不是市场行为。是政府再分配而非市场机制在成都市的城乡统筹中起到了决定性的、根本的作用。成都市以及学界都误会了成都城乡统筹的实质，而以貌似市场机制来解释，越解释越是不通。

　　若成都市城乡统筹归根结底只是及只能是政府再分配行为，则成都市决策层就必须考虑，政府有多大财力来推进“城乡统筹、重点在乡”的建设事业。到目前为止，成都市以土地作为城乡统筹的媒介，向农村转移了大约350亿元资金，包括其中100亿元社会资金，这是成都市城乡统筹中美丽乡村建设取得的成效，土地综合整理改变村庄模样的物质基础，但这350亿元的成本归根结底要由成都市财政来出(包括直接支出和减少土地财政收入的间接支出两种方式)。

　　就笔者在成都市调研所获情况看，即使这350亿元要由成都市财政直接间接支付的资金，成都市大多仍然未支出，而是将压力加到政府性的城投公司上面，到农村进行土地综合整理，资金已经投入进去了，土地指标正开始整理出来，政府也就必须拿出真金白银来收购指标以让城投公司收回整理土地的支出还贷。现在成都总体情况是，城投公司和社会资金已经投入350亿元到农村整理建设用地了，但绝大多数整理节余的建设用地还正在等待复垦验收以形成建设用地指标，指标最终要由政府收购，现在成都市政府看起来好象完全没有准备好这笔收购指标的巨款。

　　或者说，现在投入350亿元农村土地综合整理资金，在全市30多万户90多万农民的1400多个点上进行的城乡统筹建设，农村建设已有模样，投入整理土地的资金又还没有形成建设用地指标来让政府收购，政府这时是最为愉快的了：极大地改变了农村的模式，按“四性”要求和“1+N”标准极大地改善了90万农民的居住生活条件，政府却几乎没有出什么钱。

　　但政府的好日子也快结束了，因为城投公司和社会资金终究要收回投资，他们整理出来的指标，政府必须按30万元/亩的保护价收购。成都市在财政能力有限、且财政支出基本上都是刚性的情况下，从哪里再挤出数以百亿计的资金收购建设用地指标?

　　更进一步，尚若仅仅是涉及到30万户90万人的以农村土地综合整理为主要政策手段的城乡统筹成果，成都市政府财政都难以消化，则成都市要想在短期内即在全市600万农民中取得同样的城乡统筹成果，这岂不是不可能完成的任务?

　　四、成都市城乡统筹中的认识误区

　　成都市的城乡统筹以土地作为主要媒介，以土地制度作为主要政策工具，这样一种路径的城乡统筹也就有其固有的优点与不足。

　　先来看优点：

　　1、真正转移了大量资源进入农村，做到了以工哺农，以城带乡，让利于农民，并极大地改善了农民的居住生活条件，做到了“城乡统筹、重点在乡”。

　　2、按“四性”、“1+N”高标准建设农民集中居住区，不仅仅是改善了农民的居住生活条件，而且可以做到“一代人建几代人房子”，从而避免当前全国农村普遍存在的一代人建几次房子的极大浪费。因为经济发展很快，农民有钱就建房，建房就过时，过时再重建，农民的收入全都用于建房了。现在按较高标准，一次性投入建房，就可以管上多代，这样可以极大地减少农民在建房上的浪费。

　　3、成都市在城乡统筹中特别强调尊重农民意愿，充分尊重农民主体性、发扬民主，将好事办好。

　　4、让农民退出了多余宅基地，节约了土地资源。

　　同时，成都模式也有其固有缺点：

　　1、项目立项及审批制，使不能获得立项的农民被排斥在外。

　　2、因为高标准必须低速度，从而影响了成都市大部分农民从城乡统筹中获益的公平性。

　　3、因为以土地为媒介，就使得农民以至地方官员对土地有了一种错误认识。以前宅基地不值钱，现在出现了宅基地拜物教，从而导致在农村建设用地上过度做文章。

　　4、一个预料不到的后果是，农民既然可以在农村建房获得财产性收入，农民本已进城也在农村建房就造成了资源浪费。本已自动退出宅基地的农民，现在却又要回去建房。与此相关，“三集中”时是要让农民进城，而现在以土地为媒介的城乡统筹却让农民都留在了农村，这也许是成都市政策层近年提出建田园城市的迫不得已吧。

　　5、难以持续、全域建设不可能。

　　6、破坏规划。

　　造成以后不足的，源自以下几个重要的认识误区：

　　1、误会了土地资源。

　　成都同志喜欢说的一句话是变土地资源为资产为财产，因为土地是资源，通过市场机制激活资源，通过建立城乡统一的土地市场来让土地在城乡之间自由流动，从而有效配置土地资源，“显化”土地价值，实现土地的级差收益。等等。

　　所有以上说法都似是而非。土地最重要的特征是不可移动，不可移动的土地如何在城乡之间自由流动，这本来就是很奇怪的事情。正是土地的不可移动性而使建设用地不可能形成完全市场，要不然日本成田机物长达几十年的“钉子户”断不可能长期存在下去。同时，一般所讲土地资源是指具体的土地，而城乡建设用地增减挂钩中，农村集体整理建设用地所节余出来的宅基地只是通过复垦为耕地而变成城市建设用地指标，然后由地方政府来收购指标，若一定要说这样的指标也是资源的话，则这种资源是极为特殊的资源，是国家偏紧建设用地供给造成地方政府城市建设用地稀缺所形成的资源，这种稀缺是国家政策约束所致，政策目的是使地方可以在建设用地稀缺背景下更加节约集约用地。或者说这是国家有意保持的稀缺，并非真正土地指标资源的稀缺。农民将宅基地复垦为耕地，复垦是要花费的，耕地价值是很低的，若农村建设用地是资源，何以更有价值的宅基地通过一定成本的复垦，反而变成了不值钱的耕地?离开城乡建设用地增减挂钩这一特殊政策，我们就无法理解偏远农村建设用地的资源性质。

　　农地因为可以生产农产品而具有价值。建设用地因其处在具有商业价值的区位而有商业价值，不具备区位优势又不能农用的农村建设用地可以用于为农民提供生活起居的空间。若农民搬到城市去住，宅基地上的住房倒掉，将宅基地复垦为农地从而可以获取农业收入，不然就是荒地。土地是用作宅基地还是耕地，属于国家土地管理政策的一个部分，我们不可能通过自己的政策设租再来寻租，凭空创造巨额土地利益，从来就没有这样的空手套白狼的土地资源所转化为的资产和财产。世界上没有免费午餐。

　　2、误会了土地制度。

　　成都的同志似乎认为，制约当前成都城乡统筹的主要障碍是现有的土地法律和政策，所谓试验区，就是要对现行土地法律和政策中不适应城乡统筹实践的部分进行改革。抽象地讲，成都同志的认识也没有错误，具体来看，成都同志误会了当前中国土地制度。

　　成都市在土地制度上想做的两项最大探索：一是《土地管理法》对农村集体建设用地的用途和流转的管制，二是征地制度。这两者又是相互联系的。具体地，就前者来讲，成都的同志认为，如果允许农村集体建设用地流转及可以用作经营用途，则农村集体建设用地就可以获得与城市建设用地同等的价值，从而可以极大地释放出农村集体建设用地的价值。成都的同志忽视了，仅仅只有特定区位的农村建设用地才有商业开发价值，若这一部分土地可以自由转化为商业用地，则这一特殊区位土地将获得远超过之前价值的增值收益，从而可以让这块土地上的农民一夜暴富。问题是，在当前的土地制度安排下，因为农村集体土地不允许流转及用于经营性事业，要用于经营性事业必须经由征收程序将集体土地征收为国有建设用地，然后通过招拍挂来转让土地使用权。国家以较低价格征地而以较高价格卖地，就获得了卖地的财政收入，正是有了卖地的财政收入，地方政府才有能力进行城市基础设施建设，才可能降低对中央财政的依赖，才可以实施“城乡统筹、重点在乡”的发展战略。我们可以设想，如果成都市大量商业性用地不使用国有建设用地而使用农民集体建设用地，则虽然那些区位优越(但相对全体农民只是极少数)的农民可以一夜暴富，成都市政府的土地财政收入却必会大幅度下降。这样一来，成都还如何有可能在成都全域进行土地整理和建设美丽乡村?

　　成都的同志对土地制度误解的第二点恰是征地制度。在成都调研期间，屡次听到这样的话：政府将农民的地低价征收而转手高价卖出，政府是富了，农民却穷了。政府要缩小征地范围，让国有土地与农村集体建设用地同地同权同价。土地应当征转分离，农业用地转为非农用途并不一定非得由国家征收，等等。这种说法的意思是，应该让特殊区位的农民获取其土地非农使用的增值收益，包括农地也不应由国家征收而应由农民自由决定是否转用。这样做的结果就是进一步加剧取消农村建设用地经营性用途管制的严重后果，即特定区位的农民将通过土地来获取工业化和城市化的大部分经济发展剩余，当前构成地方政府最重要财力来源的土地财政就转而养出一个土地食利阶层。占全国90%土地不具有商业开发区位优势的地区，因为缺少土地财政的支持，国家更加无力为90%的农民提供有力的财政转移。从成都市情况来看，若成都市土地财政的收入都被特定区位农民占有，成都市还可以拿什么财力来搞城市基础设施建设和统筹城乡?

　　3、误会了市场机制，或本来就是再分配

　　成都市希望借用市场机制推进城乡统筹，从形式上看，成都市城乡统筹改革的土地制度安排中，看起来也有一些市场经济的元素，其中有些说法更是借用了市场经济的词汇，如成都市农村产权交易中心，城乡建设用地指标交易(30万元/亩)，土地价值显化，对价，等等，但只要深入进去仔细看，所有这些市场机制全是误会，其实质都只是再分配经济即成都市以地方政府的财力为基础，在全市推动城市资源向农村转移，从而做到统筹城乡发展，并因此让农民的居住生活条件、基础设施和公共服务条件有更大改善。既然实质上，归根结底成都市的城乡统筹是再分配，成都市的决策层就一定要头脑清醒到底成都有多大财力在城乡统筹中通过土地这个媒介向农村进行转移，及选择什么样的具体方式转移和采用什么速度转移。

　　五、当前中西部农村和农民所面临的主要问题

　　成都市以土地为媒介进行的城乡统筹对全国有什么借鉴意义呢?下面我们讨论当前中国农村所遭遇到的一般问题，在此基础上，笔者试图提出一种新型的城乡统筹路径。

　　先讨论当前中国农村和农民所面临的主要问题。

　　在人财物不断从农村流向城市，以前相对封闭的村庄越来越开放的背景下，乡村社会基本秩序的维持越来越难。如何通过自上而下的转移支付来维持农村基本秩序，来满足农民生产生活中的基本需求，以继续保持农村在中国现代化进程中稳定器和蓄水池的作用，是当前国家发展所必须进行的战略决策。在城乡统筹这一政策话语下，如何有效向农村输入资源以建设农村的问题就是显得尤其迫切而具体。下面我们讨论当前农村所面临的主要问题。

　　1、农村基础设施和公共服务不足。

　　在农村人财物流出的背景下，相对封闭的农村社会系统瓦解，农村社会自主供给公共品的能力快速下降，加之取消农业税的同时，也取消了乡村集体向农民收取的“三提五统”和共同生产费，从而导致农村基础设施和公共服务等公共品的内生供给能力解体，农民维持基本生产生活秩序变得困难。

　　虽然取消农业税后，国家开始大规模向农村投入资源进行建设基础设施，但正如前面所讨论的，由条条专政的公共品供给与不同地区农民千差万别的公共品需求之间存在严重错位，一方面是国家为农民花了很多钱，一方面农民仍然是种田难、行路难、获取基本公共服务难。

　　如何通过自上而下的转移支付为农民提供相对充分的基础设施和基本公共服务，从而解决他们生产和生活所需要基本公共品的问题，是当前农村政策的重点和难点。

　　2、农民不知道该到什么地方居住。

　　当前农村出现的一个严重问题是，农民不知道自己应该到什么地方居住，在何处生根。农民祖祖辈辈生活在村庄中，在传统宅基地上建新房似乎是顺理成章的选择，但在当前农村人财物大量流出农村的背景下，原来的村庄中有越来越多人已经在城市买房，还有不少人已经搬到集镇居住，还有人在乡村道路两边搭小棚子居住，村庄越来越萧条，相应就是村庄基础设施建设越来越困难，路难走，伴难寻，冷冷清清，小孩要找个伴玩都很困难，难道还要再在原有宅基地上花20年的积蓄建一栋房子?

　　老房子旧了要倒，新媳妇进门要有新房。新房建在何处?或是到城市买房，或是到集镇上住，或是干脆到乡村公路边上的承包地建房，这样至少还可以享受到乡村公路的交通便利。

　　农民建房是大事，花20万元建房，是希望建一次房管几代人的。他因此不能也不敢冒然在旧宅基地建房，他又离不开土地，离不开农业，不敢到城市买房。怎么办，很为难。其中一个临时性的解决办法是到乡村公路边自己的承包地里搭个棚子住着，这样一方面可以享受到乡村公路的交通便利，方便送孙子上学，一方面又可以等待合适的建房机会。

　　到中西部农村调查，到处都可以看到农民在乡村公路两边搭建的临时性的简易住房，反映出了农民在如何建房建在何处的纠结。

　　3、农业很重要。

　　为什么农民在建房上纠结?因为他们中的绝大多数还离不开农业也离不开村庄。从农业上讲，当前中国农民主流的劳动力再生产模式是年老父母在家务农，年轻子女外出务工，务农收入加上务工收入，可以让一个农民家庭维持温饱有余小康不足的生活。离开老年人务农收入，农民生活质量就会大幅下降。同时，进城务工年轻人终究会年老，他们很少有能力在城市安居，大多到了一定年龄还要回村务农。

　　因为务农，农民住所不能离耕地太远，到县城住是太远了，到镇上住也很难再进行农业生产。在村庄，在乡村公路边上，在集市上住，则可以兼顾农业。正是这个意义上讲，我们说乡镇是消费性的而村庄是生产性的，因为在村庄住就可以兼顾农业生产。

　　从村庄角度看，农民祖祖辈辈生活在村庄中，在村庄范围内，每个人都形成了广泛的亲缘地缘相结合的关系网络，这是一个熟人社会的网络也是一个自己人的网络，是人生安全的港湾，里面有确定性，有主人感(在地感)，遇到事情可以找到倾诉对象，可以找到帮忙的人。在自己人的村庄中，生活生产都可以预期，人生因此从容。

　　因此，不是迫不得已，农民不愿意也不应离开村庄。村庄是农民进城的起点，但进城可能并非农民的终点，进城到一定时期，在特定阶段，农民还可能要回来。回不回得来，在城市生活不好还可以选择回村，就不仅关系到农民的基本人权(选择权)，而且涉及到中国能否有一个通过城乡互补调节危机能力的机制建设的问题。即农村能否继续成为中国现代化的稳定器和蓄水池的问题。

　　4、如何保护耕地，让农民有序退出宅基地。

　　当前农村人口在减少，奇怪的是，据有关部门统计，农村宅基地面积却仍在增加。在中国土地资源仍然十分紧张的情况下，如何让进城农民退出宅基地，及如何减少当前农民普遍过多占有宅基地的问题，是一个重要的政策问题。当前中央试图通过城乡建设用地增减挂钩来解决农民宅基地有序退出，成都则进一步以土地为媒介来推进城乡统筹。各有什么利弊?

　　5、国家如何进行有效的转移支付。

　　以上问题可以分成两个方面：一方面是农民的需求：他们的处境和他们的愿望。他们有什么样的内在积极性，如何才可以利用和调动他们的积极性;另一方面则是国家的政策目标：让农民集中居住，为农民提供基础设施和基本公共服务，改善农民的居住生活条件，让农民可以享受到公共财政的阳光，构造生产性的农民集中居住点，让农民可以方便农业生产，同时又可以自动退出多余宅基地，以节约耕地。

　　这两个方面结合起来，就形成了农民自下而上的需求与国家自上而下的政策目标和资源转移结合起来的领域或平台，在这个平台上，国家通过自上而下的转移资源，充分调动农民内在积极性，从而达到农民和国家都满意的目标。那么，有无这样一个平台呢?

　　六、以规划为媒介的城乡统筹

　　受成都模式的启发，笔者以为，可以通过规划的集中居住区建设为平台来调动国家和农民两个积极性，同时实现国家和农民的目标。具体地说，在当前广大的中西部农村，尤其是农民居住比较分散难以进行基础设施建设的农村，针对农民改善居住生活条件的强烈愿望，由国家财政出资，地方政府在对农村形势有准确决断和充分征求农民意见的基础上，依托农村传统的集市中心规划设立相对聚集的农民集中居住点，这一居住点交通便利，有比较大的接纳当地农户入住的空间，则，地方政府就可以对此规划设立的农民集中居住点作基础设施的投资，并划出若干空闲地段用于农户到此作建房的宅基地。在划定范围内的所有农户都有资格免费在集中居住区获得一块宅基地，以自建住房。农户免费获得集中居住区宅基地的条件是同时拆除旧房及自动复垦宅基地，复垦宅基地为农户自留地。

　　这样，在以农民建新房为手段，以规划设立集中居住区为媒介，地方政府按一定标准(相对较高的标准，比如成都“四性”标准)对规划设立的集中居住区进行规划，建设基础设施，提供基本的公共服务设施(比如成都1+N)，并为愿意来此集中居住区农户提供一块合适面积的土地用作自建房宅基地。

　　这样一来，在新型农民集中居住区建设中，政府所要做的事情仅仅是制定规划，设立农民集中居住点，对集中居民点进行基础设施建设并提供配套的公共服务设施，其余事项尤其是农民建房事项，皆由农民自己去做。

　　而基础设施和公共服务的档次，也完全可以根据政府财政能力大小进行调节。总之基础设施要远好于之前农民传统的居住生活环境。

　　从农民角度来看，在一个环境优美、基础设施良好、公共服务设施齐全，且生活方便离农田不远耕作也很方便的集中居住区，可以免费获得一块自建房的宅基地，这是何等的好事。如果农民本已有建房打算，正在考虑建到何处时，这个可免费获得的集中居住区的宅基地可真是天上掉下来的馅饼，他们会立即着手到集中居住区建房。这样的农户大约要占到中西部散居农户的接近一半。而有些农户刚建新房不久，再到新区建房，一是用不着，二是建不起，这样的农户就仍然在原来的地方住着，这样的农户要占到中西部农户的20—30%。还有一些农户因为经营的原因(比如养殖)，或经济条件太差，而不愿、不能到集中居住区自建房。不过，一旦这些农户自己认为时机成熟，他们愿意到集中居住区建房了，则集中居住区就同时给他们划一块免费的宅基地。

　　这样一来，经过若干年，散居农民就逐步搬入到政府规划建设的具有良好交通条件、基础设施和完善公共服务的集中居住区居住，农民居住生活条件大为改善，同时，农民又将自己旧宅基地自动复垦为耕地从而增加了中国的耕地数量。政府通过财政转移支付，同样是以土地作为重要的政策目标，但并不像城乡建设用地增减挂钩那样缺少灵活性。这样一种城乡统筹的途径，可以称为以规划为媒介、以直接转移支付为政策工具的城乡统筹，这种城乡统筹最大的好处是充分利用了当前农民强烈的改善居住生活条件的内在愿望，顺势而为，以较小的成本达到了“城乡统筹、重点在乡”的新农村建设目标。这种途径与增减挂钩的大不同是只算大帐不算小帐，比如不与农民算一家一户宅基地的帐。一户一宅，既然已经在集中居住区免费获得了新的宅基地，老宅基地自然就应该退出，现在则是要求复垦为耕地，耕地的使用权仍然归农户。只要农户进入新型集中居住区后退出了老宅基地，就一定可以节约出耕地出来，因为一般来讲，农民过去宅基地面积都比较大，而新型集中居住区会住得相对密集。

　　笔者最近十多年一直在全国农村调研，一个直观的感受是，农民对他们人生中最为重大的建房事烦心极多。改革开放以来，中国农民普遍已经建了三代房，结果，一个人的一生要建三次甚至更多次房。建房投资巨大，劳神费力，一代人建多次房和一代人建几代人的房子，之间在资源节省，在积累社会发展成果方面都作为巨大。进入二十一世纪后，农村社会持续发生巨变，其中的核心是农村人财物流向城市，农村变得更加萧条但进城农民其实又不可能真正摆脱农村到城市安居乐业。

　　新时期，农民为了追求更高质量的生活，又不敢随便将一生积蓄用在建一栋可能没用的住房，他们便在乡村道路和传统集市边上搭建很多小棚子住，在乡村道路边上和传统集市上住的好处是可以利用公路这一基础设施，生产生活都方便，搭小棚子是因为农民所建房屋往往是在路边自家承包地乱搭乱建的，没有经过合法手续，未办理土地使用证也不可能办下来土地使用证，农民就不敢将一生积蓄用在这里建房子，而只是搭一个临时性的棚子。在棚子生活无论如何是不方便的，但总比之前在老房子住要出行方便生产生活方便，因此，在中西部农村行走，很容易在乡村道路两边，在农村集市边上，看到乱搭乱建的为数众多的小棚子、矮房子，而这些乡村道路和农村集市本身几乎缺少任何像样的政府投资(比如修街道等基础设施)，更不用说进行规划了。

　　这样，通过顺应农民需求而开展的农村新型居住区规划与建设项目，政府只需要花费很小的代价就可以达到城乡建设用地增减挂钩的所有目标，却没有增减挂钩项目的不良后果。比如，至少比增减挂钩要公平。

　　以新型农村居住点规划与建设为媒介的城乡统筹政策具有一系列的正面效应，可以回应当前农民的需要和国家的政策目标。

　　1、生产性的村庄。

　　新农村应该怎样建?农民应到城市买房?是城市化还是城镇化?城乡统筹是让农民集中到城市去?到镇上买房或建房，在原来住的地方改善基础设施和公共服务条件?还是如成都农村搞农民新型集中居住区?

　　回答这些问题，首先要理解当前村庄的经济性质。村庄的经济性质是相对于乡镇来讲的。当前中国高速工业化和城市化，大都是以开发区形式推进的，开发区是工业集中的地方，一般至少要建在县一级，因此，乡镇一级实际上基本上没有引进工业、发展高就业产业的机会。但乡镇驻所的建制镇，不仅有政府机关，办事方便，而且往往交通方便，基础设施良好，因此，乡镇一级就成为农民愿意去居住的地方。乡镇也因此搞起来房地产，向农民卖商品房，有些地区还以乡镇为中心允许农民到镇上买宅基地自建房。总之，当前农民从村庄搬到乡镇居住，已是不可忽视的现象，正在成为一种趋势。

　　乡镇居住的好处有三：一是乡镇基础设施比村庄好，生活方便;二是乡镇有更多商业机会，可以从事经营;三是乡镇可能还有务工机会，尤其是沿海发达地区，乡镇都是工业中心，务工机会甚多。

　　不过，在当前广大的中西部地区，随着工业集中进园区，乡镇一级办工业的可能性已经很小了，在乡镇居住又在乡镇务工的机会因此很少。没有工业就业作为支撑，大量人口进到乡镇居住，就很难有足够的经商机会。一旦在乡镇居住又不能在乡镇务工经商，这种居住就纯变成了消费性质而不再有生产性。因此，我们说，从经济方面上讲，乡镇是消费性的而不是生产性的。

　　与乡镇相对，村庄不仅是农民生活的地方，而且是农民进行农业生产的场所，尤其是年龄偏大的农民，进城务工经商已无竞争优势，在家务农则正好，他们需要通过从事农业生产来获取收入，过好生活。他们若搬到乡镇居住，住处离农田太远，田就无法种了。在村庄住，可以兼顾种田。

　　现在的问题只是村庄基础设施和公共服务太差，因此，在农村建立新型集中居民区，由地方政府进行规划，建设基础设施，并留地让农民自建住房，就可以极大地调动农民建房积极性，又不致因此盲目鼓励农民进城镇居住，让他们脱离农业生产。

　　理解村庄的生产性，是理解当前中国城乡统筹，理解中国城镇化和理解新农村建设实质的一个关键。

　　如果以生产性的村庄建设为基础，在全国具有条件的农村地区开展大规模的由地方政府提供规划和基础设施的新型农民集中区建设，将可以有效拉动内需，且有效地建设可以为未来中国经济社会发展提供健康基础的新型城乡结构条件：即农民可以不脱离农村和农业也可以进城务工经商的具有很大弹性和很强灵活性的中国式城乡二元结构。此方面可以形成战略性政策建设，为本轮经济疲弱提供最佳投资机会。这种投资与之前纯粹泛泛的新农村建设具有完全不同的意义。

　　2、城乡统筹的抓手。

　　新型农村集中居住区建设，既可以调动农民追求更高质量生活的积极性，又为国家进行城乡统筹建设农村基础设施和公共服务设施建设提供了抓手。

　　3、可以全面展开，不存在供需矛盾。

　　以国家通过转移支付来为农民提供新型集中居住区的规划和基础设施建设方案不会像成都市以土地为媒介进行城乡统筹所容易出现的供过于求。当前中国经济发展疲软的重要方面是内需不足，如何通过国家投资拉动内需，是当前经济发展中的战略问题。拉动内需这样的战略决策在经济实践中容易被庸俗化。比如通过政府补贴来鼓励农民购买家电，盲目鼓励社会的浪费性消费需求，比如通过设国庆五一长假来鼓励节假日消费。这种被鼓励出来的消费并非真实的消费需求，这样的消费也是一种浪费。

　　而当前农民究竟在哪里建房，如何获得更好的居住生活条件，及中国选择什么样的城市化：是可进可退的，是一去不返的，还是去了无处可居的城市化模式和城乡结构关系，这是极大的战略问题。通过国家投资进行规划和基础设施建设，吸引农民到规划区建房，可以拉动社会积极健康的需求，形成经济建设的健康成果，并为中国更好更健康可持续的经济发展提供强大基础。

　　4、不需要突破现行土地制度。

　　以规划和基础设施建设为媒介的城乡统筹方案，很大的一个好处是不需要对现行土地制度进行调整，且政策设计可以明快简洁，既不像城乡建设用地增减挂钩制度那么繁锁，又避免了成都市试图以市场机制来统筹城乡发展的高度复杂。这一制度以调动农民内在需求和参与积极性为基础，以财政转移支付为政策工具，这两者都十分清晰，无需更多配套制度出台，也不需要改变现行法律和政策。

　　即使从设计城乡建设用地增减挂钩初衷的让农民退出宅基地，保护耕地的目的来看，这种以规划和基础设施建设为媒介的城乡统筹也可以顺便达到其目的：凡是在集中居住区获得建房土地的农户必须退出之前农村的宅基地并进行复垦，垦耕地的使用权仍然归农户，这与《土地管理法》规定一户不得二宅相一致。正是这种顺便完成的政策目标，使“规划模式”的城乡统筹具有广泛的适用性。

　　5、充分发挥农村作为中国现代化稳定器和蓄水池的作用。

　　若农民可以到国家规划并投资进行基础设施建设的集中居住区自建房，他们就既可以获得相对良好的基础设施和公共服务，改善居住资源条件，同时又可以不脱离农业和农村。不脱离农业有两层意义：一是年龄比较大进城务工经商没有比较优势的老年人可以务农获取农业收益;二是进城务工经商的年轻人如果无法在城市获得稳定的就业和收入条件，年龄大了，他们仍然可以选择回乡从事农业生产。选择权是自由的要义。不脱离农村的含义是，农民可以在一个熟人社会中获得生活的意义和生产的帮助。他们在中国快速现代化进程中，并不是孤单地、无根地漂浮在异乡，而是有一个可以归属可以从容生活于其中的家乡。返回农村，回到土地上耕作的权利是农民基本人权。

　　一旦农民有了可靠的归属，他们当然可以在有条件融入城市时成为城市体面的一员，他们在城市获得不了体面而有尊严的生活条件，他们还可以回到村庄这个各方面条件都不不错的地方来。这样，我们就可以构建一个农民可以自由流动于城乡，当城市有比较多机会时，农民进城了，当城市出现危机时，农民又可以返乡的城乡结构。这种城乡结构，是通过一正一反，一阴一阳，一快一慢，一发展极一稳定器的对立统一辩证法，形成了相反相承的力量，从而中国农村可以继续作为中国现代化的稳定器和蓄水池，中国现代化的道路上即使遇有风险，也可以从容应对。

　　6、一个大致估计

　　当前中国有9亿农民，适合方案的区域主要是农民居住相对分散，农村工业化程度不高的中西部地区。东部沿海发达地区，乡村社会基础设施已经比较好且农民大都已建标准很高的高档住宅，这些地区就不再适合本方案。华北相当部分农村，农民居住密集，村庄规模庞大，虽然其基础设施不够好，但再另建新型集中居住区的必要性和可能性都不大。华北农村应该做的就是国家直接对农民既有村庄的基础设施进行建设。

　　此外的广大中西部农村，即大约占农民总人口一半以上地区的农村，都可以采用本方案进行城乡统筹建设。

　　具体方案可列如下要点：

　　a、新型居民点的覆盖范围不应超过5km2，人口不应超过2000人。

　　b、按每人1万元进行集中居住区基础设施建设，按4亿有条件建设地区农民计算，约需4万亿基础设施建设投资。

　　c、在建设的当年可以带动1/3农户自建房，按每户4人，每栋房10万元投入计算，可以拉动10万亿元农民建房投入。此后大致10年时间，还会有1/3的农民陆续到集中居住区建房，则又带动10万亿元农民的投房投入。

　　d、按每户可以节约0.5亩宅基地来计算，一亿农户到集中居住建房，可以节约0.5亿亩农村建设用地。以当前每年国家批准城市年度建设用地计划为600~700万亩计算，节约出来的0.5亿亩农村集体建设用地可以支撑中国10年左右的城市化用地需求。而现在是中国城市化最快的时期。再过二十年，中国高速城市化接近尾声，大规模占用农地进行城市建设的时期一去不复返。那个时候，中国建设用地就不再会象现在这样紧张，土地上的混乱时期也就过去了。

　　七、结语

　　以上从成都市以土地为媒介以城乡建设用地增减挂钩作为主要政策工具进行的城乡统筹实验中得到启发，提出以规划和基础设施建设为媒介，以公共财政向农村转移支付为主要政策工具进行城乡统筹的新方案，并对此作了简单讨论。从两种方案中，可以更容易看清当前中国城乡统筹的实质及其路途选择的重要性。

　　笔者希望此文可以在城乡统筹建设方面，在社会主义新农村建设方面起到抛砖引玉作用。

　　2012年8月18~19日

　　[1] 所谓“四性”，即发展性、多样性、共享性和相融性。成都市一些由区县还在“四性”后面加上“九化”，分别为：布局组团化、产业高端化、建设集约化、功能复合化、空间人性化、环境田园化、风貌多样化、交通网络化、配套标准化。