贺雪峰:农民用水户协会为何水土不服?

作者：贺雪峰

来源：中国乡村发现(授权发布)／《中国乡村发现》第11期湖南人民出版社

徐健于 2011-12-27录入

【三农论剑】

20世纪90年代，我国中部地区的湖北省利门市漳河三干渠向世行贷款维修渠道，世行要求三干渠成立农民用水户协会，否则不同意放贷。这样，作为世界先进经验的农民用水户协会被引进到漳河三干渠灌区，沙洋县曾集镇张庙村成立了号称“天下第一协”的张庙农民用水户协会。

受挫的“天下第一协”

“天下第一协”是夸张了点，因为在张庙农民用水户协会成立之前，世行早已将农民用水户协会当作了具有普遍可行性的模式，在世界各地强行推广。即使在中国历史上，各种水会组织也是相当普遍的。天下第一没有依据，张庙农民用水户协会是中国第一个按世行标准成立的农民用水户协会倒可能是真的。更重要的是，在2003年水利部的推动下，全国农村灌区普遍推行农民用水户协会模式，希望借此与超出农户的各种大中小型水利设施相对接。

近几年，国家一方面取消了向农民的收税和收费，一方面给予农民大量直补，这些直补不经由村社组织直接到户。与此同时，国家在税费改革的同时配套以乡村体制改革，核心是取消村民小组长，基层行政组织逐步退出农业经营与共同生产事务。基层行政组织退出农户共同生产事务之后，“人均一亩三，户均十来亩”的小农经济如何与超农户的大中型水利对接，就成为问题。水利部因此从世行借来先进经验，在全国推广农民用水户协会的模式。水利部的同志说，经过几年的运转，全国用水户协会有一半运行得较好，言下之意，另外一半运行不良。根据笔者这些年在全国农村的调研，发现按世行标准建设的农民用水户协会几乎没有取得成功的实例，看来，我国基层复杂的实践并不买世行先进经验的账。

这次到沙洋调查农田水利，顺便看了张庙农民用水户协会这个“天下第一协”，发现尽管至今这个协会仍被当作先进典型对外宣传和介绍先进经验，但事实上它的运行很差，农民都认为用水户协会其实并没有发挥作用，是名存实亡。

张庙村处在漳河三干渠的出水口，是该灌区水源条件最好的位置，在这样的位置，农民用水户协会尚名存实亡，不难想象在下游水源条件较差的位置用水户协会运行的状况。

我们到三干渠下游的拾桥镇访问，拾桥水利服务中心有30年水利工作经验的张主任直率地说用水户协会是不可能搞好的：“外国的用水户协会是由农场主组成的，一个农场主拥有几百上千亩土地，几户就组成一个协会，当然可以搞好。我们则是千家万户的小农，根本无法解决千家万户小农的利益协调问题。”因为协调成本太高。

荆门市水利局张局长也对农民用水户协会不抱信心。他说，“西方的用水户协会，是三个农场主占有一个大水系，共有两亿立方水，三个农场主商量出一个用水方案和分配水量的方案，这其中一是利益相关程度极高，二是可供分配的利益多，三是水量的可分配性。而当前中国的小农根本就不具有这些基础条件。”张局长甚至认为，当前政府推广农民用水户协会，其实是一种不负责任的表现，有了农民用水户协会，地方政府和乡村组织就可以推卸责任了。

我们在沙洋调查，发现也有运行不错的农民用水户协会，但一细问才知道，这些运行良好的用水户协会并不是农民自愿组成的协会，而是以村民小组为基础，依靠原来的村民组长个人权威来推动农田灌溉。这样的地区还必须有良好的水利条件作为先决条件。

移植来的国际先进经验为何水土不服

为什么农民用水户协会这一国际先进经验在中国会水土不服呢？我想大致有以下四点原因：

一是中国式的小农经济。因为土地承包制在均分土地时要按土地质量差异进行细分搭配，这样，一户耕地不足10亩，却可能分散在10多处不同的地方。农田水利具有明显的公共品性质，农户分散的田块使其不仅不能与大中型水利对接，而且很难建立有效率的小水利。这种情况下，有些村庄的农民积极推动土地的“划片承包”，即将村社土地重新划片，尽量连片分地，从而有利于农户的灌溉及机械化耕作。即便如此，农户户均不过10亩耕地，仍然不能成为一个有效率的最小灌溉单位。农户不联合起来，就无法真正有效地与大中型水利对接，从而无法获得低成本、低风险、可持续、高效益的灌溉。

二是当前中国农村的开放性。在传统社会，因其相对封闭和静止，村庄中的软硬规范都可以对违规者造成巨大的约束，从而比较容易形成基于社区利益的集体行动。但是当前的农村社会与传统时期有着本质的不同，核心是现代性的全方位渗透和村庄的开放，同时，农村社会流动性极强，农村人财物不断流出农村，借用村庄舆论来制裁村庄中的违规者显然已经无效。

第三，与西方和其他东亚社会不同，中国当前的农村基层组织体制是承接人民公社而来的，这个强有力的基层组织几乎无所不管，无所不为，一直为中国农民提供基础性的公共服务。这比所谓的农民用水户协会更适合本土的实际。

第四，近年来，农村的人心散了，农民个体的理性选择只能建立在集体无理性的基础上，从而导致目前农田水利的困境。

以上四点，使得农民用水户协会无法约束上游田块的搭便车行为，无法防止钉子户，因此农户之间的协商谈判成本过高，从而难以真正运转起来。

农业水利：合作问题还是组织问题

水利不是合作问题而是组织问题。合作是以自愿为基础的，是自下而上的，需要很高的谈判成本和执行成本。合作是自愿的，对如何克服搭便车，几乎是无解的。

要解决与大中型水利的对接问题，必然依靠组织。所谓组织，就是自上而下具有一定强制力的措施，其实体是村社组织。如果说合作是一个谈判过程的话，组织则是一个决策过程。合作需要一致同意，如果少数人反对，合作即无法进行下去。组织则是要多数同意，多数就可以决策，少数就要服从。正是这种少数服从多数的强制性机制，可以平衡上下游在灌溉时的利益，从而较有效地对接大中型水利。

当前中国农田水利建设和灌溉体制上存在的方向性错误，是推倒了本来可用的村社组织，而倡导根本就不可行也不适合中国国情的农民用水户协会。

这种情况下，即使国家给农田水利以大量投入，也没有任何意义。

与全国农田水利困境相反的例子是四川成都平原都江堰灌区的情况。时至今日，都江堰灌区仍然保留了健全的村社组织，仍然向农户按田亩收取灌溉费。这个没有照搬农民用水户协会之类所谓先进经验、坚持强制性向农民收取灌溉费的传统的做法，使都江堰区不仅可以做到大水利与分散小农经由村社组织实现的对接，而且极大地降低了农田灌区费用并节省了各种资源投入。与荆门农村高风险高成本的小水利相比，都江堰灌区的亩平灌溉成本只有不到荆门农村的1／3。

因此，笔者认为，中国农田水利建设的方向是重建农村基层组织体系，而不是照搬世行推荐的所谓农民用水户协会。

(作者系华中科技大学中国乡村治理研究中心主任、特聘教授)

（此为原稿，与书刊有出入）

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