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李昌平:水利不能市场化

摘要:水利服务靠政府供给低效、且成本高;靠市场供给容易形成垄断、且用户之间“搭便车”的矛盾没法调和;只有靠农民(用户)共同体供给、政府补助才是相对有效的体制。

2011年可以称为水利年。一是因为为水利建设专门发了“一号文件”;二是因为八个常委同时出席年中的水利建设会议;三是因为中央作出了自2011年之后的10年投入4万亿建设水利的决议。

水利的重要性笔者不必要谈了。太重要了,国人都认识了。

既然太重要了,10年花4万亿自然不为过了。

4万亿不及过去两三年投入?

10年投入4万亿搞水利建设,相对过去60年,确确实实是钱很多了,甚至超过了前60年中央财政对水利建设的总投入。但是,相对于建国以来农民对水利的投入,实在是太少了。上个世纪90年代以前,全国每年至少有2亿-3亿农村劳动力在秋冬季节投入到水利建设之中,如果每个劳动力每年投入水利建设30天,每天按照现价100元计算,每年水利投劳计价应该在6000亿-9000亿元。4万亿元只相当于90年代以前6年左右的农民投劳;过去的水利是民建民管,现在的水利建设是国家建设、政府管理或社会管理,管理成本畸高,也会在4万亿中列支;过去搞水利,占地是无偿的,现在土地承包“长久不变”了,水利占地成本也会在4万亿中列支。如果再剔除4万亿资金在下拨和使用过程中的腐败损失,估计4万亿投资水利所做的工程量可能不及于过去2-3年农民投劳所做的工程量了。

此外,我国现在的水利建设和过去相比,不仅仅是大江大河治理和农田水利建设,还多出了水污染治理,人畜引水安全保障建设,生态恢复等。

这样看来,4万亿不是多了,实在是杯水车薪了!

4万亿搞水利,福兮?祸兮?

中央财政投资越多,农民负担越重,人民福利越差。这是改革年代常常出现的怪现象。

水利建设10年投入4万亿,会不会也出现中央政府投资越多,水利建设、管理和水利服务部门自利性能力越强、农业抗旱排涝越贵、农民受水利之利越难的局面呢?这是完全可能的。90年代以来,我国水利改革的方向就是社会化、市场化的,水利部门自肥能力越来越强了,官商勾结、官匪勾结垄断水利之利的现象日趋普遍,原有的农田水利公共品体制和管理体系瓦解了,不少地方的农民由受水利之利转变成了受水利之害了。经过十几年的实践检验,90年代以来的水利改革的社会化、市场化方向是完全错误的。水利改革市场化、社会化、产业化的结果可能比教育社会化、市场化、产业化改革的后果更可怕,教育的社会化、市场化、产业化改革,大不了不读书,只是自己受罪,而水利的社会化、市场化、产业化改革,可能导致农业走向两个极端:一是走向更加的自给自足,另一是走向公司替代农民主体地位的“资本主导的公司化农业”。这两个走向都会危及粮食安全。

水利是公共品,且是比教育更特殊的公共品,是不能市场化、社会化和产业化的。特别是在全球水危机日益严峻的大背景下,我国的水利事业决不可以走向市场化、社会化和产业化的路子。2011年的“一号文件”虽然强调了水利的公益性、战略性、基础性,并没有坚决纠正90年代以来水利体制改革的错误方向,还进一步强调了水利建设和管理的社会化和市场化。这是令人担心的,必须引起足够的重视。

水利的主体只能是政府和农民共同体

水利是特殊的公共品。

大江大河、大水库、大排灌系统的建设和管理的主体只能是中央政府和地方政府。小水利设施的建设和管理主体只能是农民共同体。试想,把都江堰水利系统给卖给社会资本,让都江堰地区的水利服务市场化会是什么后果?同样的道理,小水利系统也不能私有化和市场化,否则,农民是会受水利之害的。过去我们的政府差钱也没有搞水利私有化、社会化、市场化,现在政府不差钱了,为什么总想要把水利推向私有化、社会化和市场化呢?

我国现在大江大河大水库的治理主要是靠中央政府投资,这是对的。农民共同体的小水利体系却在瓦解和“改制”之中,这是错误的。中央必须果断地对小水利的去农民共同体化改革叫停,必须恢复小水利的农民共同体的主体性。要用(农民共同体)民建民管、政府补助和协管的体制搞小水利。没有农民共同体为主体的小水利建设和管理体制,政府对水利投入再多的钱,都很难让城乡居民享受水利之利,或反受其害。
有人会问,为什么?

道理非常简单,水利服务靠政府供给低效、且成本高;靠市场供给容易形成垄断、且用户之间“搭便车”的矛盾没法调和;只有靠农民(用户)共同体供给、政府补助才是相对有效的体制。这个道理可以通过越南和日本的实践加以印证。

越南在16年前在废除土地集体所有制之后,村民村社共同体(集体)迅速瓦解,原有的集体水利系统也随之瓦解,小水利服务走上了社会化、市场化道路,其结果是水利服务成为小农家庭农业发展之痛。越南农民人均收入只有中国农民的一半,与其农民共同体(集体)水利体系瓦解高度相关。2006年前后,越南农村水利服务不得不由政府统一供给,几年下来,政府不堪重负,农民怨声载道。

日本和我国台湾的农村水利,一直是沿用农民共同体(水利会)建设和管理、政府补助协管的体制,比越南成功。我国的水利改革不必重复越南的错误了,原有的大水利国家建管,小水利农民共同体建管、政府补助协管的体制比较接近日本和我国台湾,是非常成功的体制,需要恢复和完善。

巩固土地集体所有制是搞好水利的关键

2011年“一号文件”强调:突出加强农田水利等薄弱环节建设。现而今,到处都是“百年一遇”的旱灾和涝灾、甚至旱涝急转的灾害。根本原因不是老天爷真的有多暴戾,而是很多地方原有的农民共同体(集体)的农田水利系统损毁和瓦解了,几乎无法运行了。“一号文件”强调“加强农田水利薄弱环节建设”是非常正确的。

曾几何时,我国村社集体建设的农田水利是全世界最好的,现在成了“薄弱环节”。农民共同体(村社集体)原有的农田水利系统毁损和瓦解的根本原因是“改革”否定或虚置了农村土地农民集体所有制。

我有一个在大学教书的朋友,一家人在城市生活十多年了,家里有12亩地,每亩以300元/年转包给村里的无地农民,另外每亩还享受国家农业补贴80元/年。他一家人不是农民有土地,还享受国家的农业补贴,无须承担任何义务;村里有很多人是农民却无土地,种地得不到国家补贴,还要向非村民、非农民(非集体成员)交地租。

村民村社共同体(集体)是土地的所有者,既无权调整土地搞水利建设,也无权收取地租维持水利设施运行。这是农村普遍的现实。农民村社共同体(集体)没有了土地所有者的收租权,农民共同体(集体)原有的水利体系失去 经济基础自然瓦解;村民共同体(集体)没有了土地所有者的土地调整权,农田水利的建设和改造就很难突破“土地不能移动”“长久不变”的瓶颈制约了。现在很多村庄内部的水利系统损毁了,即使国家出钱恢复,因土地调整、补偿等难题无法克服而无所作为。

我江西的一个朋友感慨:为了全村村民能够通电话,他通过私人关系请移动公司在村里免费架设一个铁塔,3年也没有架设起来,就因为占地补偿搞不定。至于开新河、建新渠——农田水利升级就想都不敢想了。

要“突出加强农田水利等薄弱环节建设”,巩固和完善土地集体所有制是关键,而“一号文件”却避而不谈农村土地制度改革和完善,这显然是个失误和遗憾。

值得特别指出的是,90年代以来对农村土地集体所有制的改革,在我前面提到的大学老师这类人的主导下,不是进一步巩固和完善土地集体所有制,而是逐步虚置和瓦解土地集体所有制——建立事实上的农村土地家庭所有制——土地物权化、私有化,而这一改革方向恰恰是与“一号文件”强调的“突出加强农田水利等薄弱环节建设”是背道而驰的。我国90年代以来的土地制度改革,对我国的农田水利建设是有害的,对从事农业的农民和我国农业发展是有害的,对农产品供给安全是有害的。

我国需要很多已经市民化了的精英,在暂时保留集体成员份额土地所有权的前提下,把农地承包权还给真正的农民(种地的农民)——耕者有其田,而不是主导农地承包权朝“长久不变”的方向改革——非农民长期占有农民的承包权地租和农业补贴、且不承担农田水利义务。

土地制度如果不“改邪归正”,农田水利和农业发展的倒退趋势是不可逆转的。笔者6年前曾经预言:如果农地制度改革朝着“变相私有化”方向发展,2018年必然会爆发一场疾风暴雨式的“土地革命”,2018年的“土地革命”必定是因为水利危机导致了粮食危机、社会危机、经济危机而起。

(作者系河北大学中国乡村建设研究中心研究员)

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责任编辑:RC 更新时间:2013-05-02 关键字:水利市场化土地制度

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