乡村治权与农民上访

李昌平

在海里工作过的一个朋友这样对我感叹：80年代，盼望每天能多收到几封农民的上访信件，到北京上访的农民就更是鲜见了。虽偶尔有农民来北京上访，但问题转交给地方后，很快就解决了，基本上没有重复上访一说；进入90年代后，农民上访信件像雪片一样飞向北京，进京上访的农民更是一年比一年多，重复上访的“钉子户”和“专业户”令接访人员头痛不已。我80年代初期就在乡下工作，到2000年离开乡镇，十几年的感受和海里朋友是一样的。80年代，到乡镇政府来上访的农民几乎没有，有要求“平反”的，但只是请乡镇政府开个身份证明；进入90年代后，乡镇政府几乎天天都有喊冤叫屈的农民。越级上访者也越来越多，几乎每天都有从上级批转下来的信访件，每月都有上级党政机关命令乡镇政府派干部进城接上访者回乡的事情发生。

90年代农民上访多了起来，一般都会认为是农民负担过重和征地所引起的。这没错，但不准确、不深刻、不全面。负担重不一定引起上访，80年代如果将“剪刀差”算进农民负担，其负担比90年代轻不了多少；再说，90年代的负担未必比人民公社负担重，公社时期鲜见进城上访的农民。80年代乡镇企业、社队企业飞速发展，“征地”自然比90年代不会少，但却鲜见农民为“征地”上访的。实际上，每个时期都会有每个时期的矛盾，矛盾出现了，谁解决、谁有权和能力解决，恐怕是问题的关键。

我以为，90年代农民上访急剧增加，与两个制度改变有密切关系。一个是土地农民集体所有权虚置，导致村级治权丧失存在基础，基层组织不仅丧失了化解矛盾的功能，还成为了矛盾的制造者；另一个是县以下的治理体制“以块为主”转向“以条为主”，条块分割，乡镇治权被部门权利碎片化了。不仅如此，乡镇政府为了固权“自利”，也成为了麻烦制造者。

先说土地农民集体所有权与村级治权。很多人都很赞成村民自治制度，但同时反对土地村民集体所有制度。其实，这两个制度是一个硬币的两面。80年代为什么会出现村民自治制度，因为80年代 “交足国家的、留足集体的、剩下才是自己的”的分配制度，保障了村级治权的经济基础，更重要的是村办企业和乡镇企业蓬勃发展，村里比乡里有钱，乡里比县里有钱。这就有了县和乡镇、乡镇和村“分灶吃饭，递增上缴”的财政“包干”制度及其分权治理制度。村民自治制度就是这样起源的。不难发现，村民自治制度的存在基础，是村民组织（集体）分享土地农用地租和非农用地租——土地村民集体所有制。1987年前后，发生了一个根本性的变化，国土局成立了，《土地法》出台了，村民集体作为土地所有者分享土地非农用地租的权利被剥夺了。村级组织的收入下降了，政府下达的农民负担却在逐年增长，国家承担的教育、基础设施建设等义务逐步下放，各种达标活动都以“人民事业人民办，办好事业人民”堂而皇之登场，导致村级“债务如珠峰”。全国数十万村级组织，背负数千亿巨额债务，被迫黑良心从农民身上打主意，村级组织成为了麻烦制造者。这就是90年代以来的上访潮。

农民最初当然是到乡镇上访，但乡镇政府和村级组织其实是同样的遭遇。88年后，乡镇政府不能随便拿地发展乡镇企业了，但同时期国家转向外向发展战略，却给沿海地区诸多优惠政策，再加上90年代中西部农民购买力快速下降，导致了中西部地区乡镇企业处于不平等竞争环境之中，出现生存危机。这使中西部地区乡镇财政收入大幅下降，但财政“包干上缴”却没有丝毫改变，不仅如此，县级政府还将大量的事权压给乡镇，使乡镇财政雪上加霜，数万乡镇政府也出现了数千亿债务。这样的情况下，乡镇政府“被迫”使用“合法加害权”，向农民转嫁包袱。乡镇不仅不能解决村级组织制造的麻烦，自己也制造麻烦，农民自然只有进城上访了。另一方面，加入90年代，国家部门法越来越多，中央集权越来越强，80年代以块块为主的治理体制发生改变，乡镇政权被部门肢解成了碎片。

例如，农民做房子，要去县土地局和规划部门办手续，还得花一笔不小的钱，农民一般会偷偷做房子，如果一旦被发现或遭举报，农民就会被抓到县土地局或规划部门处罚。处罚过重或不公，如果要上访，当然不会找乡镇政府，至少要找县以上政府。如果被罚农民与“举报”农民发生冲突，事闹大了，要找法院，没钱进法院，就只有上访；如果农民之间发生的是小矛盾，就得找乡镇派出所，派出所会认为自己不是给土地局和规划部门擦屁股的，这样小事也会拖成大事。做房子这事在80年代，根本就不是个事，年轻人结婚分家了，村集体就会分宅基地和自留地，宅基地和自留地大，就多出钱（和农田承包费差不多），宅基地和自留地小，就少出钱，农民一般都不会多占宅基地和自留地。如果有不公平之事发生，顶多到乡镇政府上访。在农民做房子的事情上，乡政府依据规划管理就是了，农民照规划做房子就没事了。现在村民做房子违反了规划，不关乡政府的事了，要县土地和规划部门处理，县城和村民这么远，怎么管得过来，只有事后罚款了事，规划最终就等于罚款了。至于多占了宅基地和自留地，现在村集体也无权收取超占费了，农民只需一次性交给土地和规划部门罚款就了了，所以，多占宅基地和自留地成为普遍现象，不公平导致越来越多的矛盾和上访。

说到这儿，该做结论了：

结论一，农民上访与农村治权相关。一方面，当村级治权的经济基础丧失，村级治权就会丧失，农民就会大量上访；另一方面，当农村治权是以块块为主的，农村很多矛盾就消化在基层了。当农村治权是条条为主的，农村很多矛盾就只有上移了，这样不仅解决矛盾的成本成倍增加，更重要的是官僚主义会制造出更多的矛盾，上访会成倍增加。

结论二，80年代的农村治权的经济基础是土地农用和非农用收益，现在，绝大多数乡镇政府和村级组织都无权分享土地农用和非农用收益了，因此，乡村治权的经济基础已经消失。经济基础决定上层建筑，一定的产权（财权）支撑一定的治权，一定的治权保护一定的产权（财权）。要想乡村两极获得有效治权，就必须巩固其治权的经济基础。巩固乡村治权的经济基础有两个途径，一是依据《宪法》落实土地农民集体所有权，让土地所有者分享地租，国家征收农民集体的土地所有权，只补偿农户30年承包使用权的征地制度就得废除；另一是国家财政保障乡村足额的与事权相匹配的财权，乡村两级大概需要5000亿元/年，中央财政要预算这笔开支。

结论三：如果结论二不被采纳，农民上访将会出现第三个高峰。第一个高峰是因为农民负担重，第二个高峰是因为征地制度太不合理，第三个高峰将因为农村社会没有了有效的合法治权（理）而滋生出了非法治权（理）。

如果真的出现了农民上访的第三个高峰，那将是一个新高峰。这是当局在建设和谐社会进程中要高度重视和坚决避免发生的。

作者单位：河北大学中国乡村建设研究中心

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