李昌平：建议将服务和监管农民合作互助金融的职责归还农业部

一， 农民合作互助金融发展的状况；

党中央2003年以来的几个一号文件都仿佛强调：“扶持农民发展资金合作互助”，但银监会却一直不松口，直到2006年底和2007年初才分别出台《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》和《农村资金互助社管理暂行规定》（以下称《规定》）。《规定》出台一年多了，农民合作互助金融发展的怎么样呢？一年多来，全国经银监会批准成立的农民资金互助合作组织共7家，入会人数不到1500人，资金规模不到500万元。并且这7家都是在《规定》未出台时发展起来的，原先都能盈利或保本经营，但自从《规定》出台后，不仅农民合作互助金融的自发发展的势头明显萎缩，而且经过《规定》规范后的7家合作互助金融组织相继出现亏损或经营困难。是不是农民对资金没有需求呢？不是，全国农民每年资金需求缺口数千亿元；是不是农民不愿意合作互助呢？不是，据调查，全国有70％以上的农民愿意参与资金互助合作组织；是不是农民没有能力经营管理呢？也不是，全国由农民自助或NGO资助发展的“非规范”合作互助金融组织数百家，基本上都健康运行。

二， 银监会实际上成为了发展农村合作互助金融的拦路虎；

合作互助金融，一方面农民有需求，另一方面中央也要求扶持发展。是什么原因导致发展困境呢？我的结论是：银监会成为了农民合作互助金融发展的拦路虎。第一，《规定》完全脱离实际，将正规金融组织的准入标准照搬到农民资金互助合作，如果按照《规定》的要求，全国几乎没有合规的农民合作互助金融组织。银监会出台《规定》，表面上是向农民“开放”农村金融，但实际是限制农民合作互助金融发展。众所周知，合作互助权利是小农天然的基本权利，当然也应该包括资金互助合作权利，这是不用审批恩赐的权利，顶多只需备案。而银监会要对小农合作互助权利实现牌照管理，这既是侵权，更是限制发展；第二，银监会系统在县一级机构的编制不到10人，要是村村都发展资金合作互助，银监会是没有能力监管的，服务就更谈不上了。指望银监会推动农村非正规金融发展，真是强银监会所难了；第三，发展农民互助合作金融，虽然对农民有好处，但对银监会来说是吃力不讨好的事情。而发展乡村私人银行虽然对农民没有好处，但银监会通过对私人银行实施牌照管理却可获得多多好处。所以，银监会有发展乡村私人银行是有内在动力的，其不热衷农民合作互助金融发展是不难理解的。所以，对于落实最近几个中央一号文件中关于“扶持农民发展资金合作互助”的精神，银监会并无积极的实施措施，是理性之举，错不在银监会，错在党中央和国务院强银监会所难。

三， 农民资金合作互助组织，是农村金融服务的基石

小农贷款难是农村金融要解决的核心问题。随着国有银行因为为小农提供现代服务不划算而退出农村和官办农村信用社一再被证实是个填不满的无底洞、并且还嫌农爱商、弃乡投城，一个不争的事实是：指望正规金融组织（即使是国有的）为小农提供信贷服务是不现实的。如是，农村金融体制改革被逼上了台面。农村金融体制改革的主流观点是开放农村金融，优先发展私有民营金融机构，政府似乎只对资本家解决小农贷款难寄予厚望。这就有了一个悖论：国有银行和官办信用社不愿意为小农提供信贷服务或为小农提供信贷服务不经济，难道私人银行就愿意或经济了？从理论上讲，这显然是站不住脚的，因为私人正规金融机构更要追求利润，怎么可能将服务小农作为己任呢？更何况，任何正规金融自身都解不开服务小农的两个死结：一是规模小导致的高成本；二是信息不对称导致的高风险。从实践上看，这是不负责任的冒险，因为曾经被誉为“亚洲典范”的菲律宾的实践已经证明，私人银行下乡的结果不是服务小农致富，而是加速小农破产，因为小农破产更有利私人银行业在农村的盈利和发展。而日本、韩国、台湾则和菲律宾完全不同，采取了优先扶持农民发展合作互助金融，并限制私人资本下乡办银行的措施。实践证明菲律宾是错误的，日、韩、台是正确的。

菲律宾失败和日韩台的成功不是偶然的，是必然的，是规律使然。因为只有社区型农民合作互助金融组织发展起来了，为小农提供金融服务的“高成本和高风险”难题才可以化解；只有社区型农民合作互助金融组织发展起来了，正规金融机构服务小农和政府对小农的金融服务补贴，才可以落实到千家万户，小农才能够获得利大弊小或有益无害的金融服务。

菲律宾从上个世纪60年代中后期开始认识到日韩台“将分散小农组织为现代小农”和“优先发展小农合作金融”的正确性，于是致力于学习日韩台的农村发展经验，只是中欧美资本改造小农之毒太深，积重难返了，以至于直到今天也没能走上日韩台的发展道路。多数亚洲国家都有一个共同特点，那就是人多地少，小农占人口比例非常高。这和欧美、拉美国家完全不同。一般亚洲国家在现代化的进城中，不可以采取菲律宾式的资本改造小农（逼迫小农破产）的发展战略，因为小农大面积被迫破产，会导致三个转变：农村问题转化为城市问题，农民失业问题转化为全局性社会问题，农村经济问题转化为全局性政治问题。这三个转变一旦出现，现代化的道路就会非常曲折——菲律宾曲折。亚洲国家大多都应该从师日韩台，优先扶持分散小农组织为现代小农，再此前提之下，农村金融发展应该走“小农合作互助优先”之路。

四， 还权于农业部，构成农村金融竞争发展与竞争监管的格局；

全世界绝大多数国家，农村非正规金融发展的服务和监管都是农业部的事情。正规金融机构和城市地下钱庄才由银行业监管机构监管。再者，由于农村非正规金融业务范围有限，并不危及国家金融安全，应该不属银监会监管范畴，有利于银监会专职于金融安全之要务。从另一方面来讲，农业部承担统筹农村和农业经济发展的主要职责，发展农民合作互助经济（包括金融）责无旁贷。

除此之外，和银监会相比，农业部承担服务和监管农民合作互助金融的职责，还有几大优势：

有队伍和组织网络保障。农业部所属的农村经管站在每乡镇都有5人左右，可以服务和监管到村社。这是银监会做不到的；第二，有积极性和整体性。因为农业部承担党中央和国务院赋予的统筹农村和农业经济发展之责任，有促进农村合作互助金融发展的压力和动力。而银监会对农村和农业经济发展并不承担任何责任，更无发展农村金融的整体性眼光；第三，有经验。农业部在上个世纪90年代推动和主导过“农村合作基金会”的发展，虽然是失败的经验，但也是宝贵的。其实，很多人将90年代“农村合作基金会”失败的责任归咎于农业部是不对的，实际上搞垮“农村合作基金会”的直接责任人是乡镇政府，“农村合作基金会”垮台实际上是乡镇政府数千亿财政赤字转嫁的结果；而乡镇政府数千亿财政赤字则是国家财政体制和分税制所不科学所造成的；更何况，“农村合作基金会”所造成的亏损和当时农村信用社、四大国有银行的亏损相比，算是小巫见大巫了，甚至是微不足道了。正是农业部有90年代“农村合作基金会”失败的经验教训，所以农业部才是最合适的农村合作互助金融的服务和监管主体；第四，构成农村金融发展和监管的竞争格局。由农业部承担服务农民合作互助金融服务和监管的责任，由银监会承担官办农村信用社、邮政储蓄银行和农业银行农村业务的监管，这就构成了竞争服务和竞争监管的格局，有利于正规金融和非正规金融竞争发展，有利于政府部门改善服务和监管，有利于农民获得优质的、有选择的金融服务。

作者单位：河北大学中国乡村建设研究中心