美国在南海策动“航行自由”，不过是为了自身利益公然蔑视国际法和国际秩序，倚仗全球军事霸权维持其海洋霸权，侵犯中国主权和海洋权益。美国极力炒作南海问题，就是想通过南海地区军事化，形成武力威慑态势，削弱中国对南海的管控。

近年来，美国在多种场合无端渲染所谓“南海航行自由”问题，并以此为借口强化自身在南海地区的军事存在。美国以“挑战”沿海国所谓“过度海洋主张”的名义，频繁进入中国南沙群岛附近海域开展“航行自由行动”，企图否定中国在南沙群岛的领土主权和海洋权益。问题是，中国维护南海主权权益的正当行为“妨碍”和“威胁”航行自由了吗?中国历来是南海航道航行自由的践行者和维护者，南海的航行自由从来不是问题，也没有因为南海争议受到任何影响。既然如此，美国在南海频频策动“航行自由行动”意欲何为?

蔑视国际海洋法

17世纪初，欧洲开始一场关于“航行自由”的长期论战。1609年，近代国际法奠基人格劳秀斯发表《海洋自由论》，主张公海可以自由航行。为了打破西班牙和葡萄牙对海洋贸易的垄断，荷兰、英国等新兴海权国家将这一主张奉为圭臬。

美国在建国之初就提出“自由船自由货”概念，主张战乱时中立国的贸易商船享有“海上自由通航权”。美国从这一主张中获益颇丰，因此在国际社会不断强化“航行自由”理念。从一战期间威尔逊主张“海上绝对航行自由”，到二战开始前罗斯福主张“美国海军和空军有责任维护美国的海洋自由政策”，再到杜鲁门宣称“美国拥有在全球范围内维护航行自由的权利”，“航行自由”主张伴随美国从区域性强国走向超级大国而不断发展变化。但万变不离其宗，美国追求“航行自由”的初衷从未改变。正如美国国防部《航行自由行动计划概述》所说，自建国以来，美国一直主张维护海洋自由是其至关重要的国家利益，并主张用军事力量保护这一利益。

20世纪70年代，随着各国海权意识觉醒，因海洋权益产生的矛盾和分歧日益明显，世界迫切需要一个符合多数国家利益、维护海洋秩序的国际海洋法。1973—1982年，第三次联合国海洋法会议召开。这次会议集中反映了海上强国与发展中沿海国家的矛盾，主要包括沿海国管辖权的扩大和公海自由冲突，沿海国经济权利和海洋大国航行自由之间的平衡。美国担心沿海国的主张一旦以国际条约方式确定下来，势必危及其在全球的海洋霸权。

1979年，美国以一些国家提出“过度海洋主张”为由，首次出台“航行自由计划”，以表达对第三次联合国海洋法会议的不满。1982年，《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)通过。里根政府认为《公约》会损害美国的海洋权益，拒绝签署《公约》，游离于《公约》框架之外。同年12月13日，美国政府发布第72号“国家安全决策指针”，即“美国行使海上航行和飞越权利计划”，作为对《公约》的回应和抵制。从此，美国绕开《公约》，在全球开展所谓“航行自由行动”。

图为我国出版的《联合国海洋法公约》(北京：海洋出版社，2013年)汉英对照版书籍封面 资料图片

20世纪80年代中期，美国开始将“航行自由行动”的矛头对准中国。1986年，中国在军事演习期间，要求外国军舰进入演习区域必须经过批准，美国为表达所谓“抗议”，首次将中国列为“航行自由计划”的挑战国。1992年中国颁布《领海及毗连区法》，美国再次将中国列为挑战国，并首次发起针对中国的“航行自由行动”。与此同时，美国凭借其国际霸权，大肆利用媒体舆论制造影响，企图将自身在南海的“航行自由行动”及相关军事行动合法化，而海洋主权被频繁侵犯的中国反而成为“国际海洋秩序破坏者”。

维持海洋霸权

战后，美国凭借雄厚经济实力和科技实力，加上全球最强大的海军，强势主导了国际海洋秩序，这是以权力建构和维系的霸权模式。但越来越多的国家反对和抵制美国主导的海洋秩序，它们高度重视海洋对于本国领土主权、经济和安全的重要性，试图通过国际规范建构新的国际海洋秩序。美国对此表达强烈不满，卡特总统甚至表示，“鉴于美国在世界事务中的显著地位，它不得不采取主动去保卫其权利免受沿海国家的非法侵蚀”。

美国口中的国际“显著地位”非常明确，就是要维护其在全球的海上霸主地位。因此，美国炮制所谓《公约》签署国提出“过度海洋主张”的借口，在全球开展“航行自由计划”，肆意扩张海洋霸权，侵犯别国利益。冷战结束后，美国成为全球霸主，为维持霸权，尽可能减少美军不能进入的禁区或水域。

具体到南海来说，美国在此强推“航行自由计划”，完全是将其作为维系全球海洋霸权、遏制中国的工具，是美国在国际海洋法领域奉行单边主义、藐视和无视现行国际海洋法秩序和规则的典型例证。从克林顿到小布什任总统期间，美国陆续在中国周边海域开展多次“航行自由行动”。奥巴马政府上台后，在“重返亚太”、“亚太再平衡”战略背景下，美国在中国南海地区实施“航行自由行动”的次数日渐增多。2014年2月，美国助理国务卿丹尼尔·拉塞尔在国会众议院称，“美国在东亚和南海的航行和飞越自由，事关美国国家利益”。

2015年10月，美国军方派“拉森”号军舰驶入南海渚碧礁12海里内，这是美国第一次派军用舰船进入南海地区行使所谓“无害通过权”，引起国际社会广泛关注。2016年1月，美国海军“柯蒂斯·威尔伯”号导弹驱逐舰闯入中国西沙群岛中建岛12海里海域。2016年“南海仲裁案”非法裁决出台后，美国经常借此指责中国在南海的岛礁建设和正常巡航工作。相比奥巴马时期，特朗普政府在南海的“航行自由行动”频次大大提高。2017年5月24日，美国“杜威”号在南沙群岛美济礁附近12海里范围内执行“航行自由行动”。7月24日，特朗普政府批准美军在南海规律执行“航行自由行动”的年度计划。 2017年，特朗普政府在南沙群岛和西沙群岛共进行4次“航行自由行动”，挑战中国的主权声索。2018年，美国海军在南海进行5次岛礁 12海里范围内的“航行自由行动”。

美国在南海开展的所谓“航行自由行动”，完全背离《公约》和国际习惯法对航行自由所作规定，实质是“横行自由”，是霸权主义行径。事实上，美国不仅针对所谓“不友好”或敌对国家实施“航行自由计划”，对其盟友也是如此。例如，美国国防部副部长办公室前海洋政策事务助理劳尔·佩德罗索曾炫耀，在2014年度，美国“航行自由行动”“挑战过”7个盟友、7个伙伴、3个对手和敌人、2个不结盟国家。“美国优先”的霸道逻辑可见一斑。

可以说，美国在全球海洋持续不断的军事行动对航行自由构成威胁，所谓“航行自由”是美军船舶在其单方面认定的“国际海域”进行的，本质上是保证美国军事力量在全球海洋的机动畅通，维持其军事领域的领先地位，防范任何对其海洋大国地位可能的挑战，是典型的强权政治和霸权行为。

打压遏制中国

美国高调介入南海问题，打着“公海自由、过境通行和无害通过权”的旗号，多次派遣军舰闯入中国南海领域进行“航行自由行动”，严重损害中国海洋领土主权权益，目的在于打压遏制中国。

拜登上台后，进一步升级南海“航行自由行动”的强度。2021年7月，美国国务卿布林肯就南海仲裁案所谓“裁决”出台5周年发表声明称，“中国正持续威胁南海航行自由，基于规则的海洋秩序在南海受到严重威胁”。2022年，美军航母打击群和两栖戒备群8次闯入南海，在南海及周边地区累计开展大型演习演训102次，数量与规模较2021年有所增加，强度和针对性愈发明显，军事威胁意味愈发浓厚。

拜登政府的“印太战略”报告至少10处提到“海洋态势感知”和“海洋安全”，两次特别强调“南海”。2022年，美国国防部发布2021财年“航行自由报告”。报告显示，2020年10月至2021年9月，美军累计在全球执行“航行自由行动”共37次，其中涉及中国大陆的次数最多，共有5次，还有1次与中国台湾地区有关。2022年5月，拜登放言，“要确保南海及其他地区的航行自由，确保海上航道保持安全和开放”。最近一段时间，拜登政府又鼓动菲律宾在黄岩岛和仁爱礁问题上频频挑衅，试图再次在南海岛礁的主权问题上向中国发难。

为什么美国对针对中国的所谓“航行自由”乐此不疲?一言以蔽之，就是将其作为遏制中国的工具。自新中国成立开始，南海就是美国对华围堵和遏制新月形包围圈中的一环。冷战结束后，美国将综合实力和国际地位不断上升的中国视为重要威胁，运用军事、外交、舆论等多种手段制造南海紧张局势，挑战中国应对海上危机的能力。美国试图以此作为遏制中国的重要抓手，全方位对中国实施海上围堵和打压。

在当前世界面临百年未有之大变局背景下，南海问题更是被美国政府视为强化对华全面竞争的战略性筹码。在美国“印太战略”构想里，强调“基于规则的秩序”实质上也是为了遏制中国发展。中国成为美国推动南海“航行自由行动”最直接的受害者。

首先，美国通过“闯岛”式航行行动，损害我国对南海群岛的主权声索;通过针对特定岛礁的航行行动，损害南海各岛作为群岛的整体性权益;通过南海仲裁案的非法裁定，损害南海岛礁建设的正当性。其次，破坏中国与南海周边国家的和平稳定。美国通过鼓动、挑唆、支持部分南海周边国家对南海岛礁的主权声索，挑拨中国与周边国家关系;通过争取盟友公开支持的方式扩大南海问题的地区矛盾;通过联合巡航的方式加剧对抗强度等。最后，美国利用话术陷阱在国际社会抹黑中国。例如，通过炒作解放军在海上的所谓“危险拦截”或“不专业”行为抹黑中国的正常应对行动;通过制造所谓的航行受限事件塑造中国“威胁”航行自由的国际形象;通过抹黑南海正常的建设和部署行为污蔑中国将南海军事化。

美国表面上鼓吹南海航行自由，实际上在南海“自由横行”，这是导致南海局势紧张的根源。所谓“航行自由行动”，制造严重冲突隐患，已引起多数国家包括中国的抗议和不满。事实证明，美国在南海策动“航行自由”，不过是为了自身利益公然蔑视国际法和国际秩序，倚仗全球军事霸权维持其海洋霸权，侵犯中国领土和海洋权益。美国极力炒作南海问题，就是想通过南海地区军事化，形成武力威慑态势，削弱中国对南海的管控，这是其实施“航行自由行动”的根本目的。

作者单位：吉林大学马克思主义学院

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