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若无辛亥革命打断其进程,清末新政能使中国实现从君主专制向立宪政治的转轨吗?

清末新政能实现君主立宪吗?

彭 剑

清末新政顶层设计抓不住要害、分不清主次,皇室又携私心,组建皇族内阁,企图用钦定的办法来巩固君权,结果是宪政不仅未能安民,反而尽失民心。

庚子事变后,清廷重启改革,时称庚子新政庚子后新政,今日学界则称之为清末新政。清末新政虽在某种意义上取得了一些成绩,但更多的是欺骗人民,尤其是进入预备立宪阶段后,这种情形更为明显。然而从20世纪90年代开始,社会上和学界出现一种新见,认为清廷的改革有诚意、有规划,若无辛亥革命打断其进程,清末新政一定能使中国实现从君主专制向立宪政治的转轨。这一见解似是而非,不可不辩。

失败的顶层设计

1906年清廷启动预备立宪时,对如何预备并无规划。磕磕绊绊两年后,才公布了《宪政筹备九年清单》(以下简称《清单》),分年列示1908—1916年预备立宪应办事宜,堪称预备立宪的顶层设计。然而这一设计存在诸多问题,尤其是预备事项中有20%属于一般行政事务,与宪政建设毫无关系!且在《清单》公布后不久,清廷又谕令各部院制定本机构的九年清单。于是,外务部、吏部、民政部、度支部、礼部、学部、陆军部、法部、农工商部、邮传部、理藩部、修订法律馆等纷纷出台各自的九年筹备清单。其中一些部院的清单,如农工商部的共列128项,无一与宪政有关。

这种抓不住要害、分不清主次的设计,带来了严重后果。其一,对财政造成破坏。庚子以后,由于巨额战争赔款,国家财政本已异常艰窘,这时既然确定预备立宪为当下急务,那么就应集中力量办大事,其他政务稍微让道,不可齐头并进,至少不与急务争夺资源。但按清廷的设计,一切政务都被贴上预备立宪的标签,各部院均以自己所主持的政务与预备立宪有重要关系为由抢夺资源。这导致《清单》施行两年后,便出现财政无以为继的现象,不仅中央财政大坏,国库空虚,地方财政也很糟糕,无一省不在窘乡

其二,造成社会动乱。庚子以后,因赔款累累,新政繁兴,各级官员主要以加捐的办法来解决经费困难问题,时人称理财惟以加捐为要术。进入预备立宪阶段,加捐仍为解决财政难题的主要手段。新政日久,捐税名目日繁,出现无物不捐捐上加捐的现象。而所加捐税,主要落到了底层民众头上,宪政就此成了苛政。当苛政猛于虎时,底层民众便揭竿而起。清末十年里,共有大小民变1300多次,大多发生在预备立宪后。

清廷本欲通过新政挽救危机,但新政之效未见,而天下已骚然不靖。初衷是借宪政来安民的,结果却造成厉民的局面;原本想借宪政来固民心,结果却是散民心,最终动摇了清朝的统治根基。

巩固君权的迷思

在一个君主制的国家实行宪政改革,意味着要削弱君权,加强民权。但当时清朝皇室非但不愿意放弃君权,反而希望通过立宪巩固君权。这在制定宪法上表现得最为明显。受日本宪法学界影响,时人将制宪方式分为钦定、协定、民定三种,钦定是君主独断制定,协定是君主和人民协商制定,民定则由人民制定。通过1905年派五大臣出洋考察政治、1907年派三大臣出国考察宪政,以及受伊藤博文、穗积八束等的启发,清廷认定钦定制宪最有利于巩固君权

在这一思路的指导下,非但1908年出台的《宪法大纲》以巩固君权为旨归,而且特别说明将来起草宪法要以该文件为蓝本。与《宪法大纲》同时发布的《清单》规定,颁布宪法在先,召集国会议员在后。这一安排的用意至为明显,如果召开国会在先,作为立法机关,国会必然会参与制定宪法,那么宪法就无法钦定巩固君权就会落空。在野精英对皇室的这点心思看得清清楚楚,他们借助报刊呼吁一定要允许人民参与制定宪法,但清廷置若罔闻。1911年夏正式起草宪法时,清廷严密封锁消息,几名官员或躲进寺观名山,或躲在紫禁城焕章殿,以极其秘密的方式开展工作。然而,就在清廷一意孤行、坚持钦定时,武昌起义爆发了。形势急转直下,清廷不得不放弃钦定,表示要将制宪权交给民意机关资政院,以挽回民心。但为时已晚,人民以行动表达了对执意巩固君权的清廷的厌弃。

清廷巩固君权,不仅意在保住君主大权,还欲借此为皇室捞取更多权力。预备立宪后,皇室把持朝政达到登峰造极的地步:1906年官制改革后,中央政府由11部组成,共有尚书、大臣13人(外务部有会办大臣2人),其中满人7人、汉人5人、蒙古人1人,满人中有4人为皇族。19076月,任命醇亲王载沣为军机大臣上学习行走。同年9月,任命贝子溥伦为资政院总裁。19082月,实授载沣为军机大臣。19097月,载沣以摄政王身份摄行海陆军大元帅,以其弟载洵为筹办海军大臣,旋又以其另一弟载涛管理军咨处,形成三兄弟把持军政的局面。19108月,贝勒毓朗补授军机大臣。191011月,任命镇国公载泽、贝子溥伦为纂拟宪法大臣。1911年,皇族内阁出台。

清廷推出皇族内阁是极其短视的做法。历朝历代,虽号称家天下,但基本只限于君主世袭。如果皇室在君位之外还要垄断政府其他职位,那就真的成了孤家寡人。加之清代满汉关系一直非常微妙,所以,清廷企图集权于皇族的影响尤为恶劣。也正因此,辛亥革命期间,愿意为清廷卖命者寥寥无几,而临阵观望者比比皆是,倒戈相向者亦所在多有。这种情况的出现,并非人心不古,而是预备立宪期间,清朝皇室私心太重所致。自身无道,又焉能企望多助?

所谓新见的盲点

认为清廷能够成功立宪的所谓新见,并未看到清廷的改革从根本上违背了立宪要限制君权的基本原则,实则早已走上了与宪政南辕北辙的不归路。

清廷立宪师法日本,日本确实通过立宪巩固了君权,但这只是立宪的特例,而非立宪的通则。各国之所以会有立宪运动,都是人民不满于君主专制统治,起而反抗,结果都是民权得到伸张,君权遭到削弱。唯独日本,立宪之前国家大权不在天皇,而在幕府。天皇名号虽尊,但徒拥虚位。倒幕立宪后,将原属幕府的一部分权力划归天皇,因此在立宪之后出现君主权力增强的现象。也就是说,同样是立宪,在一般国家,因立宪前君主拥有专制大权,然后通过削夺君权而成;而在日本,则因立宪前君主徒拥虚位,乃通过加强君权而成。

在立宪前,清朝皇帝不像日本天皇那样没有实权,因此,日本不应成为清廷师法的对象。而清廷之所以坚持师法日本,是因为看到日本通过立宪加强了君权,与其一心死守君权的私念相合,并未深究日本的情形是否符合立宪的通例,也未深究中国在立宪前的情形是否与日本相同。结果,它越是一意孤行要巩固君权,越是让人觉得它缺乏改革的诚意,最终失去了统治合法性,君权、君位并失。

预备立宪本是清廷为挽救自身统治而被迫采取的措施,时人称为宪政和平调胃汤,但服用之后,不仅未见转机,而病乃益将加剧。这一方面因为清朝统治者私心太重,沉溺于巩固君权;另一方面在于政策顶层设计失败,进一步破坏了本已窘迫不堪的财政,甚至引发社会动乱。到1910年前后,清廷财政囊空如洗,地方督抚争权夺利,绅士躁动不安,民变蜂起,改革举步维艰,难以为继。由是,一个剧变的时代就要来了。

作者单位:华中师范大学中国近代史研究所

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责任编辑:寒江雪 更新时间:2023-03-14 关键字:历史理论园地

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