中共中央《关于健全党委制》决定的制订

谢燕红

毛泽东和周恩来在七大上交谈

党的十八大以来，中共中央高度重视自身建设，尤其是把严明党的纪律与规矩放在了非常重要的位置。习近平在西柏坡参观九月会议旧址时，曾指出：这里是立规矩的地方。毋庸置疑，在西柏坡时期，中共中央和毛泽东把全党全军的规矩意识建设推到了民主革命时期的最高点。1948年，《关于健全党委制》这一决定的出台，是这些“规矩”中非常重要的一项举措。

一

健全党委制和要求全党建立请示报告制度、召开党的各级代表大会和代表会议，都是中国共产党在1948年9月政治局会议上作出的决定。此时，人民革命战争已经胜利在望。在这历史发展的转折关头，为了适应革命战争形势的发展，确立新的战略任务和战略决战方针，彻底打倒国民党蒋介石政权，建设新民主主义的新中国，中共中央决定召开政治局会议。

这是中共中央自撤离延安后召开的第一次政治局（扩大）会议，也是自抗战胜利以来到会人数最多的一次中央会议。在这次会议上，中共中央以“军队向前进，生产长一寸，加强纪律性”为中心议题，正式提出建设500万人民解放军，消灭敌人500个旅，从1946年7月算起用5年左右的时间，从根本上打倒国民党反动统治的伟大战略任务。

九月政治局会议上，中共中央既着眼于全党的集中统一，通过了《关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》，又着眼于扩大和建立党内正常的民主生活，正式通过了《中共中央关于召开党的各级代表大会和代表会议的决议》。在决议的最后一段，明确对健全党委制进行了基本的规定：

健全党委制，是良好地实现全党民主集中制的重要环节。各级党委，首先是地方地委以上，军队师委以上的各级党委，必须实行重要问题均经党委集体讨论和作出决定的制度，而不应当由个人决定重要问题。但是必须注意集体领导和个人负责不可偏废，会议不可开得太频繁，军队首长在情况紧张时有临机处置之权。

随后，为了引起全党全军的重视，强调健全党委制的重要性，在九月会议结束后不久的9月20日，毛泽东亲自写成了中共中央《关于健全党委制》的决定，正式发往全党、全军，成为中国共产党在走向执政党的重大关头，党内进行“规矩制度”教育和建设的辉煌一笔。

二

中共中央《关于健全党委制》的决定，在开篇就点明了建立健全党委制对于我党我军的极其重要性：“党委制是保证集体领导，防止个人包办的党的重要制度”；列举了各级党委“个人包办”习气严重的表现及结果：“重要问题的解决，不是由党委会议做决定，而是由个人做决定，党委委员等于虚设”；明确要求各级党委要实现“集体领导”，并明确规定了范围；同时简明提醒了党委会“开会”的一些注意事项；最后，强调了“集体领导与个人负责二者不可偏废”，并且根据当时的战争实际，提出“首长有临机处置之权”。

从此“决定”的题目来看，“健全”二字就表明“党委制”不是始建于西柏坡时期，而是整顿和完善于此时。我党的“党委制”早在1927年秋收起义后就在部队设立。1929年古田会议上，进一步阐明了党对军队领导的原则，奠定了党委制实行的最坚实的基础。后因“左”倾主义影响，党委制一度中断。抗战时期，受形势发展的需要，党委制在党政军中有不同程度的实现、恢复和发展。直到1945年，抗战胜利结束，中国共产党第七次全国代表大会才正式通过决议，要求在军队中重新建立党的各级委员会。随后，1947年7月，中央再次草拟了《中国人民解放军党委员会条例（初稿）》，营以上单位全部恢复了党委制。

但是，从1945年发出通知，1947年再发条例，到1948年党中央再一次要求“健全党委制”，其中必然与当时党委制重建过程中出现的种种问题有关。也就是说，各级党委虽然经历了恢复与重建，但是真正落实与成效并不显著。这与我党的客观的、长期的农村革命环境有很大的关系。解放战争以前的很长时间内，由于我党进行游击战争的特定情况，各根据地和游击区一直处于被分割和独立活动状态，分散主义、无组织、无政府状态等倾向严重存在于许多地区的党组织中，个人决定重大问题的现象更是普遍存在，个人包办和个人解决重大问题的习气十分浓厚。

针对党内存在的个人包办、党委委员形同虚设，损害党的集体领导的现象，毛泽东在《关于健全党委制》中开篇强调健全党委制的重要性，“党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度”。从中我们可以得知，中央非常反对“个人包办”，要求保证“集体领导”。

我们知道，“集体领导”是党的最高领导原则之一。但是，建党初期，由于党员人数较少、领导机构和人员不健全等原因，从党成立一直到党的四大，党对于“集体领导”一直没有明确地提出来。直到1927年党的五大，才在通过的决议中第一次提出“中央应该强毅地实行集体的领导，从中央、省委以至支部”，由此党的集体领导制度正式确立，该制度也在党内渐渐形成了一个传统。

遗憾的是，尽管提出了“集体领导”，但是我们党通过的历次党章、决议以及文件，都没有明确规定过党内实行集体领导的范围，而主要是由各级党委根据自己的实际情况执行集体领导，这就难免导致实践中的随意性和自由裁量。

针对这一缺陷和不足，毛泽东总结了我们党实行集体领导的经验，在《关于健全党委制》中第一次明确提出了党内实行集体领导的范围：

今后从中央局至地委，从前委至旅委以及军区（军分会或领导小组）、政府党组、民众团体党组、通讯社和报社党组，都必须建立健全的党委会议制度，……地委、旅委以下的党委亦应如此。高级领导机关的部（例如宣传部、组织部）、委（例如工委、妇委、青委）、校（例如党校）、室（例如研究室），亦应有领导分子的集体会议。

这就正式从领导机关以及工作机构方面，明确规定了党委实行集体领导的具体范围，有利于避免实践中的随意性和自由裁量。

《关于健全党委制》这一决定，对于后来党内实现“集体领导”的重要意义，邓小平在中国共产党第八次全国代表大会上所作的《关于修改党的章程的报告》中说：

在我们党内，从长时期以来，由党的集体而不由个人决定重大的问题，已经形成一个传统。违背集体领导原则的现象虽然在党内经常发生，但是这种现象一经发现，就受到党中央的批判和纠正。中央在一九四八年九月关于健全党委制的决定，对于加强党的集体领导，尤其起了重大的作用。……这个决定在全党实行了，并且直到现在仍然保持着它的效力。……这个决定的重要意义，在于它总结了党内认真实行集体领导的成功的经验，促使那些把集体领导变为有名无实的组织纠正自己的错误，并且扩大了实行集体领导的范围。

“集体领导”并不是“民主”，作为一个有效、科学的执政方式，与集体领导相辅相成应该是民主。在《关于健全党委制》中，毛泽东特别强调，“须注意，集体领导和个人负责，二者不可偏废”。民主集中制是党的根本组织原则，集体领导是民主集中制的具体体现，是正确贯彻党的路线、方针、政策的保证。没有集体领导，就很难做出科学正确的决策。然而，集体领导如果不和个人负责相结合，那么，做出的决定就难以付诸实施。也就是说，健全党委制必须实行集体领导和个人负责相结合的原则。即重大问题由党委领导集体讨论决定，分工负责。但日常的琐碎小事则应由分管的委员负责处理，而绝不可事无巨细，全部搬到党委会议上来。同时，凡属于个人分工负责范围内的事情，除极其重大问题需提请党委集体讨论外，对于具体问题个人应积极大胆地负责处理，唯有如此，才能做到事事有人管，人人有专责，避免遇事相互推诿、相互扯皮，才能使集体做出的决议有效地得到贯彻落实，最终保证党委制的真正落实。由于当时仍处于战争环境，所以毛泽东又着重强调指出：“军队在作战时和情况需要时，首长有临机处置之权。”

三

2016年3月，习近平总书记在党内号召全体党员干部重温《党委会的工作方法》，引起了全党全社会广泛关注。这是党的十八大以来习近平首次向全党推荐的毛泽东的单篇著作，而这次重温学习活动也表明了习近平对各级党委（党组）及其工作方法的重视。

《党委会的工作方法》是毛泽东1949年3月在党的七届二中全会上所作的结论的一部分，面对即将执掌全国政权的新形势、新任务，全面系统诠释了党委会的工作方法，是一篇加强党委领导班子建设、提升党的领导水平和执政能力的经典文献，可以看作是《关于健全党委制》的姊妹篇。

在《党委会的工作方法》中，毛泽东明确指出了党委会科学的领导艺术与工作方法，共十二则，这十二则方法是对健全党委制思想的具体化。毛泽东强调：“领导工作不仅要决定方针政策，还要制定正确的工作方法。有了正确的方针政策，如果在工作方法上疏忽了，还是要发生问题。”党委会的工作方法实际上就是党委制具体工作的机制问题，这十二则正式将党委制具体化为了可操作的工作方法，从而可以避免党委制流于空泛的局面。

中共中央《关于健全党委制》的决定和实践，有力地发展和扩大了党内正常的民主生活，成为我党不断取得胜利的重要组织保障。时至今日，党委制仍是我党进行科学决策、民主决策的重要制度和途径，仍然是各级党委开好党委会、提高议事决策水平的重要法宝。