传统社会，承担婴幼儿照料职责的主要是女性，抚育的主要场所是家庭。工业化大生产背景下，大量女性走出家庭，加入社会公共生产领域，婴幼儿看护需求激增，西方托幼机构在此背景下发展起来。从政策群的角度梳理分析，中国托儿所产生、发展除了“解放妇女”提高妇女的劳动参与率，满足工业化大生产的需要之外，满足国家特定时期的需要则是更深层次的原因。上世纪九十年代末，中国托儿所经历短暂复兴后走向消亡，是经济转型过程中，国家通过“甩包袱”、“企业不能办社会”等相关政策举措，逐渐撤出了对家庭的支持。

托儿所。宋溪制图

民国之初生

托儿所指的是保育3岁以下婴幼儿的机构。托儿所的主要功能不是教育，而是帮助职业女性看护孩子，减轻妇女的育儿负担。中国最早的托儿所出现于1929年。抗战期间，妇女们被“拉上战场，拉进机构工厂”，国民政府开办了不少托儿所来帮助她们分担孩子的抚育工作。1938年，宋美龄在机关刊物《妇女新运》上主张，为了让妇女们有余暇从事抗战工作，要创办托儿所来儿所，其中最著名的是1940年在延安设立的“洛杉矶托儿所”。据统计，解放前减轻她们的家庭负担。与此同时，在中共领导下的苏区和陕甘宁边区，也开设了托，全国共有托儿所119个，按类型分为劳工托儿所、农村托儿所、职业妇女托儿所和工厂托儿所等。

新中国成立前，无论是国民政府还是中共领导下的苏区和陕甘宁边区，都设立了托儿所。这一时期托儿所数量少，尚未形成规模，设立的主要目的是为了让妇女有余暇从事抗战工作，满足抗战需要。

建国之新生

1950年代，托儿所取得突飞猛进式的发展。在城镇，机关单位、厂矿企业自办托幼机构如哺乳室、托儿所，基层街道兴办托儿站。在乡村，成立了抱娃娃组、农忙托儿所等。据不完全统计，1952年，全国工矿、企业、机关、学校中的托儿所有2738处，在大中城市中建立的街道托儿站有4346处。1954年全国厂矿企业、医院、学校等系统的托儿所已达4003个、哺乳室2670个。

新中国成立后，面临的挑战是如何快速推进工业化、现代化建设。工业化、现代化建设需要大量的劳动力，国家开始倡导“妇女能顶半边天”，“妇女什么都能干，什么都干得好”。妇女被广泛动员起来，走出家庭，参加各类社会性生产。1952年全国女职工约有150万人，1956年底已达到300万人。即使没有参加社会生产的妇女，也被要求组织起来参加所在社区的各种政治学习和社会活动。当妇女走出个体小家庭广泛参与社会劳动后，托幼机构成为迫切需求。国家为减轻广大妇女同胞的育儿负担，提供政策支持，大量增设托幼机构。按幼儿年龄对托儿所、幼儿园进行严格划分，并明确托儿所归卫生部领导，幼儿园归教育部领导。

这些举措都促进了中国托儿所的增设与发展。以托儿所为代表的托幼机构，对这一时期的女性平衡家庭和工作发挥了重要作用，是支撑中国妇女从1950年代起就广泛参与社会劳动的重要原因。

表1 1950~1975年托幼机构相关政策

1950年代末至1960年代初，受“大跃进”影响，各地建起大批托儿组织。例如1956年，湖南省临湘县346个合作社，共建立了371个托儿组。

短暂复兴

改革开放初期，大规模经济建设不断推进，需要大量妇女参与到社会劳动中来。托儿所作为解放妇女劳动力的一种有效手段被重新使用。国家再次强调托幼事业是一项社会性的事业，把托幼机构的设立提到需要全党全社会重视的高度。通过一系列政策推动，各级政府、企事业单位和街道社区举办托幼机构的积极性再一次被调动起来。尤其是全国托幼会议召开以后，托幼事业有了更快发展，一个惠及广大劳动者的公共托幼系统迅速建立起来。1980年，据22个省、市、自治区的不完全统计，城乡婴幼儿入托人数为3400多万人，入托率达28.2%。1988年，城市儿童入托率上升至38.9%。这种增长趋势在上世纪九十年代中期达到高峰，据统计，1995年全国各级各类托儿所已接近27万所。

表2 1976~1995托幼机构相关政策

这一时期的托儿所经常设立在生产场所附近，母亲可以带幼儿上班，下班后接孩子；其次，托儿所的各项制度安排也均以适应家长的工作需要为原则，例如取消寒暑假、改半日制为整日制，还有早送晚接、临时寄托等育儿服务；再次，托儿所不收费或只象征性的收取少量费用。生产和再生产场所不绝对分离、适应家长工作需要的时间安排、家庭负担费用少等有利条件，缓和了工作母亲家庭角色和工作角色的冲突，保障了女性的劳动权。

九十年代末逐渐消亡

上世纪八十年代，国家强调托幼事业是一项社会性的事业，要求全党全社会给予高度重视和支持。九十年代中后期，国家开始强调家庭教育在儿童成长中的重要作用。第三期中国妇女社会地位调查（2010年）显示，城镇家庭中孩子3岁以前白天主要由母亲或祖父母/外祖父母照料，入托儿所的比例仅为0.9%，远低于一些发达国家50%的比例。

以上海为例，1981年，上海市区各类在托儿童总数有20多万，仅民办托儿所就有562所，分布在116个街道，吸纳了超过10.5万名婴幼儿。1999年《上海市人民政府办公厅转发市教委等九部门关于推进上海市0-6岁学前教育管理体制改革若干意见的通知》（下称《通知》）出台。根据《通知》规定，市教委将主管本市八十年代以来公建配套的托儿所、幼儿园，并拓展对3岁前婴幼儿的送教上门服务。所谓“送教上门”，实质上是削减服务幼儿的人员、撤消托幼机构，将幼儿留在家中照顾。此后，这种将3岁以下婴幼儿抚育责任完全推给家庭的做法，取得了显著成效，在托幼儿数量、班级数量、服务教职工人数、在托幼儿数等四项指标均大幅降低。

表3 2000—2014年上海市托儿所的基本情况

数据来源：2000-2014年《上海教育年鉴》

在托儿所的地区分布方面，《上海教育年鉴》显示，2014年上海市17个区县中，完全没有托儿所的有8个，占总数的47%；除了长宁区以外，其它区县的托儿所数量均少于或等于5所；全市在托婴幼儿仅为5550人，与2014年上海市户籍出生的户籍人口10.6万相比，仅为5%。如果加上在上海出生的非户籍人口，这一比例将降至2.5%。托儿所数量的大量减少意味着，三岁以前婴幼儿的照顾责任基本由家庭承担。

抚育问题严重影响女性的就业机会。在家庭的劳动分工上，男性主要承担生产、供养家庭的角色，女性则负责家务、照料老人和孩子。这种家庭分工由社会制度建构而成，当事业与家庭发生冲突时，社会普遍认为，男性应把事业放在首位，女性则更多地考虑家庭责任。为了抚育子女，妇女要么退出劳动力市场，亲自承担家庭照顾责任；要么自降身价，选择劳动强度小、时间灵活、工资不高的工作；要么透过代际剥削，让祖辈承担父母的抚育工作。

托儿所为什么会消失

1990年代国企改制，国家提出“企业不能办社会”的口号，要求将幼托等福利机构从企业剥离，全部推向市场。1995年国家教委、财政部等部门联合发布《关于若干城市分离企业办社会职能分流富余人员的意见》的通知，要求将企业自办的托儿所、幼儿园、中小学等福利型社会机构分离出去，实现彻底的市场化。1989年，国家、集体办的公共托育机构，还占到90%以上。据2005年《教育统计报告》显示，相比2000年，集体性托幼机构减少56668所，锐减70%。到2010年，国家、集体办托儿所已基本消失。

然而，当国家、集体办托儿所慢慢消亡后，中国迟迟没有形成一个正常的托儿市场。这其中既有出生人口下降的影响，也有政策和管理因素。

一是出生人口下降，导致街道、小区这些民办托儿所因生源减少逐渐消失。公开资料显示，人口增长最高峰1987年人口出生率是23.33‰，出生人口数高达2508万；2000年后，人口出生率降至12‰左右，出生人口数在1600万左右徘徊。两相比较，每年出生人口数减少约九百万。

二是托儿所的归口部门不明确、不清晰，导致民办托儿所面临着无法申领牌照、没有安全监管等尴尬。例如，刘女士想办托儿所，向教育部门咨询，教育局幼儿教育管理的范围是3-6岁幼儿；向卫生部门咨询，说不归他们管；最后在工商部门以教育咨询方式拿下营业执照，却只能提供咨询，不具备提供午餐、全日制托育资格。

三是虽然早教市场上也有一些私立机构招收3岁以下婴幼儿，但在服务上偏重早期教育和智力开发，且收费高昂，缺乏公益性和普惠性，并不能满足广大家长的实际需求。

抚育是家庭的重要功能之一，在传统社会通过中国传统的家族制度、家产制度的保障得以实现。但是这样一种家庭制度在中国集体化时期已经被打击、消解。20世纪90年代中期以前，国家建立了一个惠及广大劳动者的公共托幼系统，帮助广大妇女平衡了家庭和工作，提高了妇女的劳动参与率。20世纪90年代末以后，公共托育制度瓦解，家庭承接了国家、企业甩出来的育儿包袱，但国家对核心家庭的支持始终缺位，抚育成为大多数家庭的不可承受之重。