修订《中国人民银行法》第二十九条的建议

贾根良

摘要：为了通过扩大财政开支应对新冠疫情带来的巨大挑战，实施就业保障计划并保持物价稳定，为乡村振兴战略中农村基础设施建设、中国版绿色新政和新基建提供巨额公共投资的资金保障，以消化由于疫情阻断外销而导致的大量生产过剩，建议将《中国人民银行法》第二十九条修订为“中国人民银行可以直接认购、包销一部分国债，但不得认购、包销地方政府债券”。

这两天，媒体报道了四位人大代表在两会上提出的修订《中国人民银行法》提案的内容，本人认为最有价值的是将促进就业增加为货币政策的目标，该提案建议将《中国人民银行法》第三条修改为“货币政策目标是保持货币币值的稳定，促进充分就业，并以此促进经济增长”。当然，充分就业也是财政政策的核心内容。

然而，这些提案都没有涉及到目前迫切需要修订的《中国人民银行法》第二十九条，以便央行通过直接购买国债为财政部扩大开支提供货币供给，以应对新冠疫情带来的各种挑战：通过大规模财政开支，实施就业保障计划，为乡村振兴战略中农村基础设施建设、中国版绿色新政和新基建提供巨额公共投资资金的保障；应对新冠疫情带来的失业率上升，消化由于疫情阻断外销而导致的大量生产过剩，有力地推动向内需转型,尽早实施笔者在十年前提出的国内经济大循环战略；对新冠疫情中的贫困和低收入群体增加补贴；降低我国企业负债率过高的风险，纾解中小企业因融资难、融资贵和疫情冲击所导致的严重财务困难，等等。因此，笔者建议将《中国人民银行法》第二十九条：“中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券”修订为“中国人民银行可以直接认购、包销一部分国债，但不得购买外汇发行人民币，不得认购、包销地方政府债券。”

但是，由于“不得购买外汇发行人民币”涉及到从出口导向型经济向内需转型的其它相配套政策改革，短期内难以兑现，因此，笔者建议，为了应对目前疫情挑战的迫性需要，全国人民代表大会常务委员会可以先不涉及这一问题，目前就可以将《中国人民银行法》第二十九条修订为“中国人民银行可以直接认购、包销一部分国债，不得认购、包销地方政府债券”。待时机成熟后，再进行修改，增加“不得购买外汇发行人民币”这一重要内容。有关“不得认购、包销地方政府债券”问题，我们回头将有文章专门讨论这一问题。

笔者在2015年12月提交给某部委的研究报告从理论、历史和国际比较等角度专门探讨了为什么要修订《中国人民银行法》第二十九条和改革人民币发行机制的问题，讨论了央行用购买外汇占款替代购买财政部国债发行人民币所带来的严重恶果，该报告与此相关的三章内容收录到了笔者今年七月初即将出版的著作《探寻新模式：国内经济大循环战略与政策选择》。在该书中，笔者提到，在2012年春天的“两会”期间，由中国社会科学院法学所刘海波起草，并由笔者和江涌、余云辉签名的“关于废除《中华人民共和国中国人民银行法》第二十九条的提案”，曾通过当时重庆大学法学院的全国人大代表陈忠林教授提交给两会，但最后因没有下文而不了了之。其实，当时我们知道这个提案被转交给人大常委会讨论的可能性很小，但我们之所以提出这一议案是为了表明中国还有明白人，为此留存一个历史记录。

后来，刘海波以“我国应当废除《中国人民银行法》第二十九条”为题在网络上发布了这个提案。现在，笔者修改了几个字，将刘海波起草的该提案原文附录于后，笔者以后有可能将重新起草一份“关于修订《中华人民共和国中国人民银行法》第二十九条的建议”。

当然，笔者知道，由于新自由主义经济学在中国的支配性影响，这个“修订《中国人民银行法》第二十九条的建议”在短期内仍是不会被接受的。之所以撰写这个建议是为了表明一个看法：《中国人民银行法》第二十九条是作法自毙、中国人给自己套上枷锁的一个规定；并留存一个历史记录，以便后来的经济政策史研究者将不得不感叹：如果接受了笔者的这个建议，中国在应对新冠疫情危机的挑战上将省去很多痛苦和损失。

笔者相信修订《中国人民银行法》第二十九条是历史的必然，这一天迟早要到来，因为只有修订《中国人民银行法》第二十九条，中国才能真正转向内需，才能跨越中等收入陷阱并步入发达国家行列。我们为此不断呼吁，目的是为了引起人们高度重视“中国人民银行不得直接认购、包销国债”这一规定的不合理性及其带来的严重恶果，并为以后的研究者提供思考和研究这一问题的线索。

目前有关“财政赤字货币化”的讨论是不得要领的，因为这个概念是误导性的，2012年“关于废除《中华人民共和国中国人民银行法》第二十九条的提案”已经为中央政府直接购买国债提供了符合实际的理论基础，笔者七月份将要出版的新书运用现代货币理论学派的新理论对此又进行了更深入的讨论。

2020年5月21日下午

附录：我国应当废除《中国人民银行法》第二十九条

刘海波

（中国社会科学院法学研究所）

2012年初

1995年3月通过、2003年12月修正的《中华人民共和国中国人民银行法》第二十九条规定：“中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券”。表面看来，这是一个预防通货膨胀的合理规定，央行货币政策委员会委员周其仁称上述银行法规定为一项意义深远的制度安排，是关闭了政府主动超发货币之门。深究起来，这是个荒谬规定，其依据非常浅薄。这个规定使人民币丧失了完全主权货币的性质，中国丧失了能够根据经济发展和其他需要自主发行与回收人民币的政策手段。在当前的形势下，这个规定的继续存在，无疑是自缚手脚，使得调整经济结构、转变发展方式、实现共同富裕、防范金融风险等工作失去了至关重要的政策手段。我国亟需废除《中国人民银行法》第29条。

一、国债本来就是主权货币发行的手段

经济体的运转需要货币，历史上的一些案例表明，仅仅是贵金属货币供应量增加，就促进了贸易量扩大和经济发展，如明末白银流入制造的繁荣。货币的流出往往制造“钱紧”，引起经济萧条。经济的成长诸如新技术的投入、交易的扩大、自然经济的瓦解等，需要货币量的相应增加。金属货币时代，通过采掘矿藏，商业银行的信用创造，使得货币供应满足于经济发展的需要。但这终究有致命的弱点，就是货币供应无法合理地控制。根据凯恩斯的总结，坚持货币金属论，存在三个无法克服的问题，影响经济发展：1、 金属货币生产弹性很小，近似为0，无法扩大供应，不能满足生产需要。从而导致生产扩大受货币供应量制约。2、 金属货币的替换弹性近似为0，同样导致供应量难以扩大。3、 金属货币本身具有价值，而且具有周转灵活性和流动性，人们乐意储藏，需求旺盛，带来实际流通数量减少，影响经济发展。历史经验表明，金本位时代的经济衰退和萧条频率反而高于纸币时代。

主权信用货币是人类历史上重大的制度发明。主权货币避免了以前金银货币的一些弱点，可以根据经济发展的要求而可以根据经济和公共事务的需要调节基础货币。等于一国央行有一个米粒大小的神奇空间，其中可以取出无量金银，可以储藏无量金银。

一般来说，政府不能以货币发行作为财政手段来使用（不排除在紧急时刻非常谨慎地使用），我国历史上，政府滥发纸币或劣质金属币用作财政支出导致经济崩溃的教训值得汲取。但是，财政支出可以是货币发行的手段，而且是最公平的手段。央行买国债是公平且能够自主收放的货币政策手段。概括说，货币通常不是财政的手段，但财政可以而且应该是货币的手段。

要明白，国债向中央银行发行可以是基础货币注入手段，这是对本国人民公平的发行方法。无论是央行购买国债还是央行对商业银行的再贷款，这些都不是真正意义的债务，因为这些债务一般情况下只能持续扩大。国债和再贷款作为发行基础货币的方法，本来就同一般的债务不一样，不可能最终得到清偿。

二、美国和欧洲央行为什么要购买国债

美联储主要通过买卖美国联邦政府债券的方式（公开市场业务）调控美元基础货币量。假如美联储直接向美国财政部购买美国政府债券，由于美国财政部通常以新债还旧债，因此只要美联储持续、稳定地购买国债，则美国财政部就可以永远维持相应的债券融资额度，这些基础货币也就会永远保持流通，不被美联储回笼。这个时候，美国财政部实际上是铸币税的真正享有人。

所谓美国国债，是国债形式下伪装的美元基础货币发行而已。经济全球化下，美国政府供应贸易货币美元，美国国债就必须增加。

据1992年通过的《马斯特里赫特条约》，欧洲央行不能直接购买各成员国的国债。但是，欧洲央行最近却进行二轮长期再融资操作（Long Term Refinance Operation，简称LTRO），本质上就是各国银行从欧洲央行以极低的利率(1%)贷款，然后可以用这笔钱购买主权国家的债券，赚取息差。再融资操作让欧洲央行成为中间人，欧洲央行出钱（其实是印钱），银行拿到钱后购买国债，然后再把国债返还给欧洲央行当贷款抵押。这些国债最终还是回到欧洲央行的手里，欧央行其实“买了”国债，欧洲央行的LTRO就是变相的印钞。两轮LTRO合并计算，欧洲央行共计LTRO上万亿欧元，折合美元约14000亿，规模与美联储的两轮量化宽松是相当的，和美国的盖特纳与伯南克采取的手段是一样的。

欧美目前的印钞是将货币发行作为财政手段。为了不出现通胀让本国社会承担，必然是需要将所印钞的货币变成本国之外的资产，欧洲印钞上万亿美元，美联储前面的量化宽松也印钞16000亿美元，这些货币经过金融衍生以后就是十万亿美元以上的规模，唯一一块可以想象的十万亿美元以上的资产就是在中国。正是中国错误的货币发行方法和外资政策配合了欧美央行的举动。

面对欧美的量化宽松货币政策，我国可以采取的关键对策就是央行购买国债，所产生的货币用于收购在华外资企业、建设高铁和水利工程、加大民生投入，从而减少贸易顺差、挤压外资出境，最终大幅度降低外汇储备。

三、中国外汇储备累积的原因、恶果及解决办法

目前，人民币基础货币发行通过外汇占款发行有两个途径，一是境外资金直接对我国的投资；二是我国对外贸易的顺差。双顺差的积累，导致外汇占款/基础货币远远大于100%。当前，中国的货币运转，主要是通过两个中介进行的，一个是美元，一个是土地。简单来说就是，进口美元以发行人民币基础货币；抵押土地以完成人民币信贷资金投放。对中国这样的大国来说，这是最坏的货币扩张方式。自主发行基础货币而不是通过外汇占款、主权信贷取代外资、台账管理贷款取代土地抵押贷款，是中国金融健康发展的方向。

人民银行法第29条使我国关上了自主增加基础货币的渠道，另外由于没有重视银行、企业等社会组织建设，同时社会资本和信任机制流失，中国面临制度性资本短缺，所以只能利用外资。

只要中国不能解决制度性资本短缺和制度性内需不足问题，则外汇储备的累积不可避免，调整汇率不能起什么作用。外汇储备花不出去，变成美国国债和两房债券是完全合乎逻辑的，外汇储备过度累积是中国过剩产能的货币表现，是中国制度性资本短缺的货币表现。因为中国的制度性资本短缺和制度性消费不振，导致美国人印钞雇佣中国，美国人印钞消费中国。中国外汇储备累积到3万多亿美元并且只能不断累积下去经济才会不停摆。

中国经济发展客观需要基础货币的增加，但外汇占款是一个恶性的信用膨胀过程。因为基础货币的增加不能完全对应于本国经济发展的需要，还要输出物质财富和让渡股权，白白对外交上一笔铸币税。外汇储备累积是一个恶性的信用膨胀过程，类似于当年国民党统治时政府印钞用于军费、中共在解放区收缴法币到国统区抢购物资，国统区所发生的恶性信用膨胀。当下中国的经济困局表现的所谓通货膨胀，并非是政府直接印刷基础货币“重敛于民”，而是形成了这么一个局面，美联储成了中美联合经济体的中央银行，它是中国人民币基础货币的最终提供者；因为中国内需严重不足，因为美国人社会福利降不下来，客观上形成了美国人印钱消费中国。外汇储备的累积是中国经济政策和美元地位、美国政策自然而然的结果。

面对制度性资本短缺和制度性内需不足。中国经济当局似乎不明白主权货币和主权信贷的性质，不明白主权信贷搞建设和印钞消化产能过剩的原理。

一个国家其基础货币能够自主收放，乃是货币主权的根本体现，乃是主权信贷运行的前提。主权信贷之原理用一句话来概括就是印钞搞经济建设。在经济体中，从微观角度发现了经济机会，此时万事俱备，只欠资金，那么企业或其它组织就在银行申请贷款。银行的意义在于能够扩张信用，银行信用的源头在中央银行发行的基础货币，所以说最终而言是印钞搞建设。其过程不是印钞在先，而是经济发展的潜力逼出印钞，是经济发展的潜力催生出了资本，而不是资本促进了经济发展。我国在1994年外汇体制改革之前，央行再贷款一直是基础货币发行的主渠道。1998年之前，我国实行信贷额度计划管理，在这一时期，通常国家计委在每年年底根据各省、市上报的投资项目，提出下一年投资的“大计划”，然后，人民银行再根据这个大计划制定各商业银行、各省市信贷额度分配的“小计划”。主权信贷搞建设印钞、生产过剩时印钞消费和财经纪律无关，偏偏中国人以此自我束缚。恶性的信用膨胀，是土地抵押信贷和印钞作为财政手段。上面两种货币发行，形式相同实质是完全不同的。如果连两种印钞行为的实质都分不清，却株守货币主义教条来控制所谓的通胀，只能给中国经济带来更深的伤害。中国自主发行基础货币，只有这样才能降低外储，遏制美国不遵守财经纪律的行为。外汇储备之累积是中国经济在目前制度下能够运转的条件，改变这个困局，在于以主权货币取代外汇占款；通过地租与资本的社会化、社会保障体系的完善来根本改变内需不足的问题。从而无需美国印钞来雇佣和消费中国。我国需财政向央行发行国债，主动发行基础货币，替代原来靠外汇占款发行的那部分，以平衡的方式挤压热钱、外资出境，逐步使外汇储备降低和消灭，做到降低外汇储备的同时国内就业状况不恶化同时收入分配趋向平等。

四、我国防范金融风险的思路

进入2011年以来，种种迹象表明中国经济无疑处于严重的危险当中，我们面临房地产泡沫破裂、地方政府债务危机、就业大头的中小型制造业大面积倒闭、资本出逃做空中国等等可能的危险。如果中国房地产下跌50%以上，这个不可逆转的过程造成的结果是银行技术性破产。由于地方政府债务也是以土地融资形成，中国银行业面临空前的风险。在目前的换汇体系下，如果撤走1万亿美金的外汇，央行必须收回30万亿左右的人民币。市场马上就会因为缺钱而陷入流动性紧缩，进入崩溃。我们应当做好应对金融危机、维护国家经济安全的准备。我们需要紧迫废除人民银行法29条，使中央财政能够向央行发行国债，恢复人民币完全主权货币的性质，中央财政获得资金。我们需要大幅度降低或根本取消出口退税，节余中央财政资金。

如果国际资本大规模外逃，不需要恐惧，资本缺口完全可以由上述中央财政资金填补，实际上就是中央银行印钞充当这些企业的资本金。在金融危机形势下，正是重建“国有企业”的好时机。依靠主权信贷建设，既是市场经济的合格主体又实现了资本社会化的“国有企业”应该是长期的目标。这是一个换血工程，换血完成后，中国经济体将恢复健康。对美元投资者来说，当年，你们是带着美元来的，现在，你们带着美元走吧，咱们两不相欠。一些外国友人和独立经济学家也建议中国政府用手里多余的美元买断美国和其他国家的在华投资。

土地泡沫破裂后，绝对不能重新吹大，而是抓紧进行土地去资本化，交易利得税、保有税、遗产税使得房地产丧失其大部分资产属性。那么银行资本金不足怎么办？仍然是可以由上述中央财政资金充当国家股本注入银行补充其资本金。

对于中西部地区，在能够开展最严厉的肃贪反腐措施前提下，可以甄别一部分政府项目，评估其公益性质，使用上述资金消灭一部分地方政府债务。大幅度降低或根本取消出口退税，用节余的中央财政资金补贴中西部政府财政，也可以消灭一部分地方政府债务。

央行购买国债发行的基础货币和节省的出口退税资金还可以进行高铁建设、水利建设、社会保障建设和中西部地区的基础设施建设。这些工作需要吸纳大量劳动力，其工资要有吸引力，其中一般民工都不能低于富士康流水线工人的工资。

按照上述方式，国内普通人民消费需求就会起来，需求起来之后就需要进口，因为我们生产的产品有些是需要从海外进口的，就是两头在外，现在变成一头在外，另外一头又在内了，这个时候就可能出现净进口。进口就需要有些人拿人民币去兑换美元，就意味着外汇储备的减少。这是一个对冲的过程。一头多发了人民币，另外一头外汇储备减少了，又回笼了一批人民币，人民币又被央行收回来了，这和外资、贸易顺差导致的美元进入过程是相反的。

总之，从一般的经济学原理和我国目前面临的局势来看，《中华人民共和国中国人民银行法》第二十九条都应当尽快废除。