有些人就是要借机把国企搞垮搞掉

宋方敏

国企改革是十八届三中全会提出全面深化改革总体部署后，全社会最关心、最敏感、最具争议性的一项改革。如果说《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)出台前主要是怎么改的问题，那么《指导意见》9月份出台后，关键就是如何理解、如何贯彻落实的问题。

理解决定贯彻，理解也决定落实。在国资委国企理论宣传特约研究员、昆仑策研究院常务副院长宋方敏少将看来，“只有准确理解、吃透精神，而不是抓住一点、任意曲解，才可能真正细化落实好，达到中央确定的改革目标，否则可能适得其反。”

那么，如何准确理解和细化落实《指导意见》？目前国企改革实践中要注意防止哪些倾向？今后还需要在哪些方面深化探索？针对国企改革领域这些备受关注的话题，企业观察报独家采访了宋方敏将军。

如何准确理解和贯彻《指导意见》

企业观察报：习总书记此前曾针对国企改革做了一系列重要讲话，这些讲话与《指导意见》的关系如何？如何更好地理解和贯彻《指导意见》？

宋方敏：必须以习总书记关于国企改革的一系列重要讲话精神为指导，来理解和贯彻《指导意见》。习总书记讲话是指导意见的灵魂，也是指导意见的要旨和精髓，指导意见则是习总讲话的系统化、具体化、政策化的体现，绝不能把习总讲话与《指导意见》割裂开来。

回顾近两年围绕国企改革，不同意见、不同立场和观点的较量尖锐激烈，这是不可否认的客观存在。有些人就是想借这一轮深化改革之机把中国国企搞垮搞掉，走全盘西化、私有化、附庸化的道路，好像国企存在就不合理，不搞掉国企就不是改革。去年两会习总书记针对国企改革的讲话可谓振聋发聩，后来习总书记也多次在中央会议上讲话、做出重要批示，以及在吉林进行国企调研发表系列讲话，都体现了习总书记对国企改革的总体指导方针。现在《指导意见》出台，在一些关键问题上坚持了大原则，把住了大方向，防范了大漏洞，也在总体上体现了习总书记讲话精神。正确贯彻这个文件，将对今后相当长一个时期国有经济乃至整个中国经济的发展产生战略性的影响。

当然，文件中也有一些模糊的提法，反映了不同意见的一种妥协，留下一些隐患，容易被曲解和利用。比如，习总书记讲“做大做强做优”，指导意见表述为“做强做优做大”，看上去差不多，只是个排列顺序问题，其实反映了数量与质量的关系，数量是质量的基础，质量是数量的保证，二者相辅相成，两种表述应该是一致的、统一的。为什么习总书记把国企“做大”放在前面？因为他一再强调改革要“壮大国有经济”，这在我国现实状况下是很有针对性的。要防止有人曲解“做强做优做大”提法，淡化“做大”的要求，只讲优化国有资产,不讲做大国有资产，在改革操作中只做“减法”、不做“加法”，改到最后，才发现实际上国资被削弱，国企被“消失”，最终“做大”已经谈不上了。

中央对“混改”强调，一是以“转换机制”、“放大国资功能”为出发点;二是要“稳妥推动”;三是从实际出发，“因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个”。这说得很明白、很到位，就是针对目前一些地方国企改革中把“混改”当成主要目标，不顾实际、不讲条件地下达硬指标、硬任务，规定完成“混改”时间进度表，搞“混改”大跃进的错误做法。

比如，某市曾提出要经过3-5年时间，除国家明确规定必须国有独资的企业外，其余企业全部实现股权多元化，发展混合所有制经济。还有个市出台意见和实施办法，明确规定要通过3年持续推进，除国有资本投资运营公司以及国家政策明确必须保持国有全资外，所有国企必须全部完成“混改”，其中50家市属国企必须在今年底前完成。像这样不问国企自身实力如何、发展是否需要，甚至不管国企运行好坏、效益如何，一概强推“混改”，显然是脱离改革目的，“为混而混”。这种做法现在相当普遍，应该尽快纠正。

着眼于“三做四力”的改革目的，什么情况下可以混改，什么情况下不宜混改，这些都需要细化研究，拿出具体的原则、条件和标准。企业可以根据自己的实际情况设计改革方案，但不能没有依据，不讲原则，任意而为。要讲究改革的科学性，避免不可挽回的决策失误。

企业观察报：《指导意见》鼓励国有资本通过市场化方式，对发展潜力大、成长性强的非国有企业进行股权投资，这对国资入股非国有企业提供了明确的方向指引和路径选择。但从各地已出台的国企改革方案来看，几乎都是要求国企向私资外资敞开大门，您如何看待这一现象？

宋方敏：国企发展混合制很重要的一条，是为了通过各种资本相互混合、交叉持股，增强国有经济的控制力和影响力。中央确定的基本原则中，表述为“坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，积极促进国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合”，显然是指在坚持公有制主体、国有经济主导的前提下，促进各种资本平等互混，而不是只混国资，且“国有资本、集体资本”排在“非公有资本”前面，也说明国有经济及整个公有经济在我国地位重要，没有任何理由把“混改”等同于“国退私进”、“国退外进”。

目前，从各地已出台的国企改革方案看，几乎毫无例外地都是要求国企向私资、外资敞开大门，而对国资混出去不做部署、不提要求，这就在事实上把“混改”搞成了“单向混国资”，使“交叉持股”沦为一句空话。在要求国企引进非国有资本的过程中，各地又往往打着吸引“民资”和“引进战略投资者”的含混口号，实际上主要是向外国资本和私人资本转让国企产权，而不是优先考虑引入集体资本。这就使得包括国有经济、集体经济在内的整个公有经济，在改革中都处于不利地位。

这次中央意见非常明确，既鼓励非国有资本投资主体参与国企改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理，又鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业。鼓励国资以公共服务、高新技术、生态环保、战略性产业为重点领域，对发展潜力大、成长性强的非国有企业进行股权投资，实现股权融合、战略合作、资源整合。这是具有重大战略意义的使命和责任!对国企“混改”，可以说“混出去”比“混进来”更重要。股权结构多元化，“混出去”是做“加法”，“混进来”是做“减法”，只做“减法”不做”加法“，如何增强国有经济的影响力和控制力，如何实现国有企业担负的国家战略任务？所以千万不可漠然置之。

我认为，在实践中，不能偏离混合本意，让私资外资单向混国资。要把“混出去”作为比“混进来”更重要的战略性改革任务，进行专门研究，做出部署，真正抓好落实。

企业观察报：许多地方国企改革提出“在竞争性领域国资不需要控股”，“在一般竞争性领域国资逐步有序退出”等类似方案。如何看待这些表述？您认为在国企改革实际操作中如何选择具体的控股方式？

宋方敏：国企改革一定要注意不能偏离功能定位，在竞争性领域搞国退民进，放弃控股。

国企分为商业类和公益类，但并不是只有公益类企业才需要国资控制，商业类企业国资就可以放弃控股甚至全面退出。我国国企绝大部分都是处于竞争性领域的商业类企业，国有经济要发挥主导和支柱作用，必须通过国有资本保值增值、具备有效控制其他社会资本的实力来实现。

控股是一种产权竞争，是在融资共进中竞大竞强。国企一旦放弃控股权，就成为私有性质的混合经济体，就不再是国企。因此，中央要求商业类国企(此提法不是很科学)，总体上按照市场化运作，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值(即“三个有利于”)为主要目标，独立经营、优胜劣汰;具体则进一步区分不同功能定位，把握不同力度的控股要求。对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国企，确保国资控股地位，支持非国有资本参股;对主业处于充分竞争行业和领域的商业类国企，可采取国资绝对控股、相对控股或参股三种形式。只有最后这类采取了一种比较模糊的提法，选择余地很大，好处是可以从实际出发，缺陷是容易被人利用主动放弃控股权。

其实，联系前面的表述，通盘理解中央精神，如何选择具体的控股方式，关键在于依据“三个有利于”。显然，这种导向就是要国企在改革中以积极进取的姿态参与竞争，越是效益好的领域越不能撤出，有条件控股就坚决控股，绝不应该搞什么“见利就让”“只混不控”“不设底线”。

从现实情况看，尽管中央从来没有在竞争性领域“国退民进”的表述，但由于较长时期社会舆论的影响，相当一部分党政领导干部的头脑里已把它当成了改革“共识”。在一些官员看来，只要国有产权占大头，就是“国资比例过高”，就是“改革没有到位”，就必须继续“混”下去、卖下去，这种荒唐的认识和做法，在地方国企改革中相当普遍，成为一些领导对“混改”的思维定势。一些民间资本也表示“不让控股就不搞混合”。如果不在实际工作中坚决扭转这种偏向，后果将极其危险。

企业观察报：《指导意见》提出要加强党对国有企业的领导，有人认为这样会造成党企不分，也有人认为会损害现代企业制度的建立，那么《指导意见》为什么要强调党的领导，您认为国企应当如何完善现代企业制度？

宋方敏：国企改革体现在公司治理中，不能偏离中国特色，把完善现代企业制度等同于照搬西方。

习总书记强调，对国有企业要有制度自信，要沿着符合国情的道路去改。“制度自信”如果不落到企业微观制度基础上，就成了空话。这些年国企管理暴露出种种问题，很大程度上就是由于企业改制中生搬硬套、食洋不化、机制脱节带来的制度性漏洞。一些国企引入公司制后，在现实管理中党委集体领导被边缘化，民主管理监督也被严重削弱，权力制约出现“真空”。国企高管腐败、利益输送、国有资产流失严重。这说明，西方那一套服从私人资本利益及其代理人意志的公司法人治理结构，不可能自动适应公有财产维护、经营和管理的要求，相反，一旦与利益集团结合，极易变成“公权私用”的制度工具。

国企完善现代企业制度，必须把适应市场运行和发挥社会主义优势结合起来。《指导意见》在企业制度上的突出特点：其一是坚持党的领导，这是中国特色国有企业制度的根本原则和独特优势。把加强党的领导和完善公司治理统一起来，确立国企党组织在公司法人治理结构中的法定地位，明确其政治核心作用和选人用人、反腐治吏等权责。其二是强化监督，防止国有资产流失。强调要健全以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度，加强企业职工民主监督，建立健全包括“出资人”监督、审计监督、纪检监察巡视等在内的外部监督机制，完善国资国企信息公开制度，接受社会公众监督。可以说，这是企业制度设计的两条底线，一保国企“不变质”，二保国资“不流失”，对国企改革及其健康发展提供了根本性、关键性的制度保证。

企业观察报：国有企业在具体实践中，应当如何在公司制中体现和加强党的领导？

宋方敏：现在关键要细化落实。首先要解决如何在公司制中体现和加强党的领导问题。从以往教训看，如果把党委会与董事会混为一体，让党委书记与董事长一身二任，那就等于取消党委功能，在实际工作中党委就无足轻重，“以长代党”往往成为常态。我认为，国企的党委必须独立，要实行党委集体领导下的公司法人治理体系制度。

中国特色的现代国企制度，有两个基本制度是西方公司制所没有的，一是上有党委集体领导制度，二是下有职工民主管理制度，这两个法宝不能丢。党委书记和工会主席由上级委派，任命专职，可进入董事会，但不担任董事长或副董事长，而是作为党委领导和职工代表，对董事会进行指导和监督。

党委工作职责最基本的有四条：一是实施思想政治领导，为党的方针政策在企业贯彻落实把好方向关。企业大的规划和决策，未经党委集体讨论同意，不得提交董事会决策;二是党管干部，决定企业重要领导干部的选拔配备;三是带好党员和群众，抓好党员队伍建设，直接领导职工代表大会，依靠群众做工作，组织群众履行好民主管理监督职能，维护好职工合法权益;四是党委（并指导纪委）履行监督职责，防止企业国有资产流失，查处党员干部腐败违纪行为。

党委书记在集体领导形成决议后，不直接干预董事会、监事会和经理层的日常经营和行政工作，但如果发现企业经营决策、实施或其他工作中有重大问题，可以随时召开党委会形成意见提请董事会研究，或向上级党委、纪委报告。

企业观察报：国资委从“管人管事管资产”向“管资本”转变后，有种流行说法认为，今后要用“国资”概念取代“国企”，国家也由过去管“国企”变为管“国资”，您如何看待这一说法？

宋方敏：这次《指导意见》公布后，“管资本不管企业”几乎成为一些专家和领导解读改革精神的共同“新语”，这很令人担心。习总书记强调，搞好国有企业，把实体经济抓上去。如果下面改变国企性质，上面放弃国企管理，两相呼应，整个国有经济岂不给搞空了？

一个国家的经济实力，基础和关键在实体经济，不能光看资本增值数量，更要看资产实际质量。资本富国，不等于经济强国。只重资本价值形态，不顾实物形态，一国经济就成了建在虚拟世界的空中楼阁。中国是13亿人口的大国，靠炒股票是炒不出中国梦的。在资本市场上，无论是让国资被人家玩于股掌，还是为了国资保值将关系国计民生的实体经济拋之不顾，都是对国家对人民不负责任。

我理解，《指导意见》所讲“以管企业为主向以管资本为主的转变”，是专门对国有资产监管机构提出的职能转变要求，“为主”不是一概不管，更不代表国家对国企放任不管。

首先，国资监管机构转变职能，要科学界定“出资人”监管的边界，处理好增强企业自主经营活力与强化国有资产监管的关系，该管的科学管理、决不缺位，不该管的依法放权、决不越位。那么，什么该管，什么不该管，要细化明确。

其次，从实质上讲，以管资本为主，是为了从价值形态更加集中有效地加强对国有企业整体结构、经营发展方向和效益的调节、监督和管控。说到底要把国企管得更好、更科学，不是撒手不管。难道它私有化、腐败化了，你也不管？

再次，通过完善国资授权经营体制，组建国有资本投资、运营公司，属于企业自己的管理事项由企业分级管理来解决。国资经营者怎么管、管得怎么样，最后还得向国资所有者代表机构负责。所有权与经营权分离，我们从来都说是相对分开，在任何国家任何企业都不是绝对的。作为企业的主要股东，对企业经营不管不问，恐怕全世界找不到这样的傻瓜。

另外，国家还要运用法律手段，全面推进依法治企;通过加强和改进党对国企的领导，从思想上、政治上、组织上保证企业的正确方向。所以，不能把中央意见曲解和演变成今后国家不管国企、放弃国企。说到底，抓好国企，才能抓好实体经济，才有我国经济立于不败的支柱和基石，靠别的是靠不住的。

国企改革还需深化探索

企业观察报：《指导意见》比原定时间推迟了一年多才出台，这在一个侧面反映了各方对如何深化国企改革存在一定争议，有些问题短期难以达成共识。您认为，今后的改革实践中还需要在哪些方面继续研究？

宋方敏：种种原因，使得《指导意见》还有一些遗憾之处。我觉得，在今后的改革中还需要深化探索研究几个问题。

第一，要不要提坚持增量发展原则？国务院国资委在指导国企改革中，原先曾经鲜明提出要“坚持在增量基础上发展混合所有制的原则”，强调发展混合所有制必须在增量资产上混合，绝不能搞国有经济大规模撤退、大规模减持，要坚决防止出现抛售优质国有资产浪潮。所谓“增量发展原则”，就是指国企调整产权结构、实现产权多元化，必须在资产增量而不是存量上做文章，即“做加法不做减法”，具体方法既可搞新项目合资合股，也可老项目吸收增资扩股。如果“以卖代混”，用自我“减持”或“退出”的办法，把存量国资产权转让给私资、外资，那结果就不是加强国企，而是削弱国企。

可是，目前各地推出的国企“混改”方案，大多都回避“增量发展原则”。如果除国家规定的国有独资企业外，都要用产权转让的办法搞股权多元化，而不坚持“增量发展原则”，放开允许转让存量国资的口子，那么企业分类划分的“国资控股比例”就会被倒过来变成“国资抛售比例”，竞争类企业更是“自主进退”、“没有底线”，那就必将出现大范围、大规模抛售国企的浪潮，且出卖的必将大量是优质国有资产。这次中央意见中没有明确提“增量发展原则”，估计是因为有相当一部分人反对，认为国有经济结构调整，必须允许国资存量合理进退。这从个体或局部讲有道理，但从总体上讲应该坚持做加法不做减法，凡需做减法的必须特批，否则国资存量也可以随意退出，会留下很大漏洞，怎么保证改革结果国资总体“做大”，弄不好就会落空。

第二，员工持股改革究竟怎么搞？这一点社会非常关注和担心。主要有四个问题：一是要划定适宜企业范围。因为完全竞争性企业与承担国家重大任务的企业、公益类企业相比，企业经营效益与员工努力程度的直接关联度是有明显差异的，对后两类企业如果搞员工持股，难免有利益输送之嫌。因此，目前员工持股试点只适宜选择完全竞争类企业。这个问题这次中央明确了。

二是要坚持“增量改革原则”。不能打存量资产的主意，不能把员工持股改革演变为瓜分国有资产风。要在企业新增利润的基础上，规定员工可以出资购股，不得采取低价折股、送股、垫资等方式。这条原来上海等地都不提，这次中央也明确了。

三是对持股比例和购股价格要有约束。根据证监会相关规定，上市公司全部有效的员工持股计划所持有的股票总数累计不得超过公司股本总额的10%，单个员工所获股份权益对应的股票总数累计不得超过公司股本总额的1%。试点央企在持股比例方面规定为：员工持股的总比例不能超过25%、个人持股比例不能超过5%;在股权价格上，笼统表述为不允许“低价折股”。但地方国企改革在员工持股比例和股权价格方面，普遍都没有提出约束性要求和明确限制。这次中央提法也比较原则。

四是不能把“允许员工持股”的平等权利变成对少数人“股权激励”的特权。三中全会提出“允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体”，其本义与发展混合所有制经济中各种资本可以平等地“交叉持股、相互融合”是一致的、吻合的。而目前各地国企改革中几乎都是把“允许员工持股”的平等权利概念，偷换成只能让少数人享有的“股权激励”概念，只对企业经营者和技术管理骨干实施股权激励。这次《指导意见》在这个问题上表述模棱两可，看来还需要探索。

第三，全民产权的实现形式仍然没有解决。国企产权属于全民，但由谁代表被搞混沌了，使得全民产权的实现形式长期处于不合理、不稳定并且被扭曲的状态。按理说，政府是市场经济的宏观调控者，不能取代企业的经营者权利，更不能取代全体公民的所有者权利。全体公民是国企的“集体股东”，他们的意志只能由人民代表大会来代表，而不是政府部门。全民所有权实现形式只有真正和全民所有者对接了，老百姓才会真把国企看成自己的企业，也才能有效保证全民财产不被随意流失。这个问题我写过建议在《红旗文稿》发表，提出要与国家治理体系现代化配套，完善全民所有权制度，系统构建国有经济治理体系。但现在看这一轮改革实现不了，这是最大的遗憾。