9月13日，中共中央和国务院联合发布《关于深化国有企业改革的指导意见》(下称“《意见》”)，为下一步国企改革正式“定调”。

　　从今年全国两会开始，经历了一系列猜测、回应和辟谣之后，这个被业内称为国企改革顶层设计1+N方案中的“1”，终于“千唤万唤始出来”。

　　在答记者问时，国务院国资委主任张毅介绍，国务院国资委会同发改委、财政部等有关部门通过深入调研和反复听取各方声音，历时近两年起草了《意见》。

　　一场关乎中央和地方逾15万户国有企业、100多万亿元资产和3000多万名职工利益的改革，再次上路。　　

　　国资委副主任：《意见》是指导新时期国企改革的行动纲领

　　本轮国企改革起自2013年11月召开的十八届三中全会，全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次论述了未来国企改革的路径，提出“积极发展混合所有制经济”、“完善国有资产管理体制”。

　　9月14日，在国新办举行的有关国企改革的政策吹风会上，国务院国资委副主任张喜武说：“《意见》全面地回答了新时期国企改革举什么旗、走什么路的重大理论和实践问题，明确地提出了深化国有企业改革的目标任务和重大举措，是指导新时期国企改革的行动纲领。”

　　《意见》如何落地，国务院国资委主任张毅明确表示，国资委和中央企业主要负责同志将切实承担起领导责任，一级抓一级、层层抓落实，确保改革的针对性和实效性。

　　据财政部统计，截至2014年底，中国各类国有企业共有15.6万户，其中央企约为5.2万户，地方国企约为10.4万户，国企数目居全球之首。

　　为了让数目居全球之首的中国国企改革红利惠及13亿民众，《意见》提到： 提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。

国企如何分类、混改如何进行

划入哪一类，直接关系着改革边界和所适用改革方案

　　《意见》对“国企分类”、“员工持股”、“薪酬改革”、“股份制改革”等公众关心的重要命题都进行了论述。在接受《中国经济周刊》记者采访的业内专家看来，对国有企业进行分类是这次改革的一大亮点。

　　《意见》最终将国有企业划分为两大类：公益类国有企业和商业类国有企业，而商业类国有企业又可根据主营业务所属领域细分为商业竞争类和特定功能类。通过界定功能、划分类别，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核。多位国企内部人士均对《中国经济周刊》记者表示，此方案在预期之内。

　　受访人士多认为，《意见》中“按照谁出资谁分类的原则”表明中央对地方下一步改革赋予了更大自主权。

　　事实上在2013年十八届三中全会提出“准确界定不同国有企业功能”以来，目前地方各省份在出台各自国资改革意见的时候已经体现了分类改革这一思路。例如，上海、北京、湖北等省市都将国企分为竞争类企业、功能类和公共服务类三种;黑龙江把国企分为商业类、公益类，其中商业类企业细分为商业一类、商业二类。

　　可以预见的是，央企和地方国企的功能界定分类工作，将是未来一段时间各级国资委重点推动的工作。某央企内部人士告诉《中国经济周刊》记者，关于中央企业功能界定分类问题，他们和国资委保持着密切沟通，“划入哪一类央企，直接关系着改革边界和所适用改革方案。”

　　如果说分类更多关乎国企自身前途命运，那么混合所有制无疑牵动着国改大局。这既是十八届三中全会点出的国改破题关键，也是让众多国企人士“闻之色变”的痛点话题。

　　而中央巡视组2014年至今在多个央企巡视中发现的“国有资产流失”、“违规向民营企业让利”等敏感事件，似乎加重了公众对混合所有制改革的担忧，也让部分国企领导对于主动改革慎之又慎。

　　《中国经济周刊》记者采访中清晰感受到，在《意见》悬而未决的漫长时间里，多数国企持等待观望情绪，某地方国企高管对《中国经济周刊》记者表示：“(混合所有制)改革好了不是我的成绩，改革出错了是要打板子的。” 中国保利集团公司董事长徐念沙更是直呼：“不要摸不到石头就过河。”

　　资本市场显然对混合所有制抱有更大热情。东兴证券首席策略分析师王凭对《中国经济周刊》记者表示：“混合所有制改革的前提是提高国有资产的证券化率。”

　　中国移动原董事长、中国上市公司协会会长王建宙在大连2015年夏季达沃斯论坛上表示，“民企对混合所有制也非常感兴趣，它希望参与混合所有制改革以后，应该有自己的发言权，而不仅仅是做一个普通的财务投资者。”

　　国海证券发布研报认为，国企改革依旧是市场确定性最强、关注度最高的主题。“后续随着配套细则的出台，还将迎来持续的催化。最高潮的部分应当是第二批央企试点名单的出台，有望带动整个国企改革板块。”

从管资产到管资本

国有资本运营公司一定不能是国资委和央企中间的“夹层”

　　在针对完善国有资产管理体制上，《意见》提出以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变。从管资产到管资本，一字之差，却是各级国资监管部门的质的变革。

　　以国务院国资委为例，这个成立于2003年，整合了央企工委、经贸委、财政部、中组部等多家单位的部分职能的正部级特设机构，解决了国企多头管理、无人负责等原有的监管弊端，迈出了政企分开、政资分开的第一步。

　　然而解决了国有资产所有者缺位问题的国资委，在此后的12年，更多时候给外界一个行政管理者的印象，某央企高管曾向《中国经济周刊》记者吐槽：“投资、战略、招聘、信息化，甚至是二三级公司的事，国资委都管。”

　　“老板+婆婆”的双重身份，始终是国资委饱受外界诟病的主要矛盾。曾担任国资委副主任、现任全国人大财经委副主任的邵宁曾表示：“这么庞大的一个行政机构，各部门都想把自己的工作做实、做到位，都去指导，必然对企业造成非常大的影响。”

　　“国资委—国有资本运营和投资公司—经营性国企的三层管理体制的方向已清晰可见。剩下的只是路线图和时间表问题。”某央企总会计师告诉《中国经济周刊》记者。

　　多位央企人士对《中国经济周刊》记者表示，国有资本运营公司和国有资本投资公司，一定不能是在国资委和央企中间夹的一个层级，“如果只是一个夹层，而这个层次还是行政化的管理的话，相当于是第二个国资委，对于改革的初衷没有益处。”　　

改革桎梏或在改革者自身

国资监管部门怕丢权，企业经营者怕丢位子，职工怕利益受损

　　《意见》从目标、任务、方向等体制机制上做了纲领性表达，也有观察人士认为，能否真正激发改革活力，参与这场改革的利益相关者，要改革心态，改革文化。南开大学商学院教授王学秀说，“所有的改革，落脚点终归在人。”在国资委企业改革局原副局长周放生看来，这轮改革中政府、企业、职工有“三怕”心理，政府国资监管部门怕丢权，企业经营者怕丢位子，职工怕利益受损。

　　中国移动原董事长、中国上市公司协会会长王建宙表示，“希望实现混合所有制之后，实现由市场配置资源;如果仅仅是股份配置发生变化，其他都不变也不行。”

　　周放生所言的“三怕”，王建宙口中的“其他”，或许是另一个层面的改革破题所在。

　　长期关注国企改革的南开大学商学院教授王学秀告诉《中国经济周刊》记者，国企改革不能“因噎废食”，不改革才是最大的风险。

　　“从另一个角度看，国有资产放在那儿不用、不发挥效益难道就不是一种流失?”国务院国资委研究中心原主任、监事会巡视员李保民曾对《中国经济周刊》记者表示，“不能说职工一持股就是私有化，贴上这种意识形态的标签，容易使当事人担心政治风险而不愿推进改革，产生改革阻力。”所有的难题、担心、困惑，在等待“1+N”中的“N(改革配套细则)”给出答案、解释、步骤的同时，改革参与者自身，也有很多路要走。

五部委详解《意见》

　　9月14日，在国新办举行的有关国企改革的政策吹风会上，国务院国资委副主任张喜武、国家发改委副主任连维良、财政部部长助理许宏才、工信部副部长辛国斌、人社部副部长张义珍先后对《意见》进行了解读。

　　国资委：

　　分类是国企改革的基础

　　《意见》分三大板块，设8章30条。第一板块明确了这次国企改革的指导思想、基本原则、主要目标。第二板块明确了重大改革措施的重点和关键。其中，分类是改革的基础，完善现代企业制度是改革的方向，完善国有资产管理体制是改革的体制保障，发展混合所有制经济是改革的重要途径，强化监督防止国有资产流失是改革的重要保证。第三板块明确了加强和改进国有企业党的建设、为改革创造良好环境条件等要求。

　　发改委：

　　国企混改不设时间表

　　对适宜继续推进混合所有制改革的国有企业，要充分发挥市场机制的作用，对相关改革要求要全面理解、准确把握。要坚持因地施策、因业施策、因企施策。坚持宜独则独、宜控则控、宜参则参。也就是说，适合独资的就独资，适合控股的就控股，适合参股的就参股。坚持不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，不下达指标，成熟一个推进一个。

　　财政部：

　　今年将推进国有资本投资、运营公司试点

　　国有资本投资、运营公司试点方式有两种，一种是国资委授权模式，一种是国务院授权模式。2015年，国资委、财政部将会同有关部门，在中央管理的110多家企业中积极推进包括直接授权试点在内的国有资本投资、运营公司试点工作。今后，国有资产监管机构的指令主要通过国有资本投资、运营公司这一平台，通过规范的法人治理结构，以市场化的方式层层传导，规避政府对市场的直接干预，真正实现政企分开。

　　工信部：

　　将加强企业间兼并重组

　　将坚持推进结构调整,持续推进企业技术改造,稳步化解过剩产能,加强企业间战略合作和兼并重组,优化国有企业布局,增强国有经济的整体功能和效率。通过推进企业兼并重组、发展混合所有制经济等，加快形成国有企业与其他所有制企业、大企业与中小企业协调发展、资源配置更富效率的产业组织结构，共同推动实体经济健康发展。

　　人社部：

　　国企负责人薪酬改革已实施

　　中央部门和地方省级管理国有企业负责人薪酬改革从2015年1月份起实施。目前中央管理企业负责人的薪酬改革方案除西藏外已全部批复,中央部门管理企业负责人的薪酬改革方案正在履行报批程序,将于近期完成批复。重点是严格规范薪酬结构(由基本年薪、绩效年薪和任期激励收入构成)，建立科学合理的薪酬形成机制，对不合理的偏高、过高收入进行调整。