“央行独立”理论与实践透析

摘 要：长期以来，新自由主义者一直鼓吹“央行独立”是大势所趋，是一国实现金融稳定与经济繁荣的关键。实践表明，“央行独立”是美国实施金融霸权的工具，不仅不利于发展中国家金融稳定与经济繁荣，而且会折断发展中国家起飞的翅膀。

在美国主导国际经济秩序与美元霸权体制下，美国联邦储备系统已成为世界的中央银行。美国通过各种途径策动世界其他国家央行独立，使之都或多或少扮演着美联储第13区行的角色。著名英国经济学家凯恩斯认为，若要推翻一个国家的社会基础，破坏它的通货体系乃是最精妙、最有效的办法。而实际上，策动一个国家的中央银行走向独立，就是美国破坏该国通货体系的最精妙、最有效的办法。
一、谜一样的美联储，是一个古怪的东西
多年来，美联储像谜一样被自由主义者制造的诸多光环遮掩着、烘托着。其实，美联储根本就没有那么多神秘与光环，其运作就是“以纸张做抵押发行纸张”，因此被史学家讥讽，既不是联邦，又没有储备，也不是银行。美国众议院银行货币委员会前主席帕特曼曾经如此表述：“从宪法上讲，联邦储备系统是一个古怪的东西”。而这个“古怪的东西”就是垄断资本的大本营，是自由主义者的圣地，美元霸权的策源地，也是国际金融动荡的滥觞。
美联储这个“古怪的东西”是一家注册在特拉华州的私营公司，根本不是美国联邦政府机构或公共机构。尽管美联储的主席是由总统任命、国会核准，但是并不改变其私营公司性质，至多不过是金融寡头们的行业协会。《货币战争》一书如此表述：“直到今天，中国可能也没有几个经济学家知道美联储其实是私有的中央银行”。1913年美国国会通过了《联邦储备法》，正式建立了美联邦储备系统。根据《联邦储备法》，全国划分为12个联邦储备区并设立12家联邦储备银行。为协调12家储备银行活动，于1914年在华盛顿建立了最高联邦储备局，1935年改名为联邦储备委员会。12家储备银行都是由成员银行拥有并由董事会经营的私营公司，成员银行是通过购买本区储备银行的股票而成为会员，会员银行按实缴股本享受年息6％的股息。根据法律规定，美联储大约98％的利润归属于美国财政部，但是在法律上是由其会员银行而不是由政府或民众所有。
联邦储备银行行长是由该行董事会选举，而董事会成员的三分之一来自成员行，所以联邦储备银行行长自然要代表银行界的利益。美联储的核心或实际控制者是作为12家储备银行之一的纽约储备银行。纽约储备银行在成立时共发行约20万股份，其中，洛克菲勒控制的纽约国家城市银行占3万股，J?P?摩根的第一国家银行为1.5万股，这两家银行在1955年合并为花旗银行后拥有近1／4股份，实际上决定着美联储主席的候选人，而所谓总统任命与国会听证更多只是“走过场”。此外，保罗的纽约国家商业银行为2.1万股，汉诺威银行为1.02万股，大通银行为6000股，汉华银行为6000股。以上6家银行共拥有40％纽约储备银行股份，到1983年共拥有53％的股份。
美国联邦储备银行实质是私人所有的股份制中央银行，美国政府没有股份，也没有实际的发钞权。在美国中央银行出现之前，以洛克菲勒为代表的金融寡头长期扮演“最终贷款人”的角色，尤其是1907年金融危机，以洛克菲勒为代表的金融寡头力挽美国金融狂澜于既倒，功勋卓著。此后，洛克菲勒等金融寡头一手策划了美联储的成立，并长期操纵美联储的运作，这也形成了美联储始终秘密决策的运作传统。因此，作为纯粹私有的“中央银行”，称美联储是华尔街金融利益集团的忠实代表毫不为过。只是有时在国会与舆论的监督下，偶尔适当照顾大众的利益而已。
美国自建国伊始就确立了行政、立法与司法彼此独立、相互监督的“三权分力”的政治体制，但是随着经济增长与社会发展，资本作为“第四权力”迅速崛起，触角深入行政、立法与司法，由此资本超越政党（行政）、超越公正（司法）、超越民主（国会），在扩张、渗透、垄断过程中，为自己确立了新的政治机制，这就是美联储。在美国“三权分立”的政治框架中，美联储不属于任何一级，不受国会控制的拨款程序支配，经费自理且有大量节余，能够拒绝联邦政府审计机构的审计，明显独立于行政、立法与司法，因此被称为“无头的第四部门”，但是它的所有权与服务对象清晰，那就是华尔街、美国的金融资本，是“第四权力”的集中代表。所以，美国的政治生态实际上是“四权分力”。
当今，大国决定国际政治生态，强势利益集团决定着国内政治生态，相关政策主张主要反映的是强势集团的利益。美联储的独立性是垄断资本、尤其是金融资本的必然要求。从历史演变的角度看，美联储的独立性有增大的趋势，这与金融资本与金融寡头在国家中的地位不断上升是一致的。金融资本在世界范围内总体处于不断增强的态势，因此要求央行独立也就成为世界新趋向。
二、央行独立：自觉为美元霸权服务
央行独立意味着给予中央银行独立于政府而实现经济目标的权利。国际货币基金组织（IMF）发布的文献认为：“中央银行独立性是指中央银行在公布通货膨胀率、汇率或货币政策目标以及根据自己的操作决定货币供应量和利率水平时不受政府的干预，并且中央银行的管理和财务是独立的。”IMF不仅是央行独立理论的拼命鼓吹者，而且是央行独立政策的积极实践者。IMF将央行独立作为获得该组织贷款的一个条件，1997年陷入东南亚金融危机困境而努力争取IMF救援的韩国就接受了这一政策。一般而言，学界对央行独立性的关注基本上集中于央行独立于政治干预，尤其是避免政治对货币政策的影响。
从最早的中央银行－瑞典银行和英格兰银行算起，中央银行已经有300多年的历史。但是，在央行正常运作的绝大多数时间内，央行独立并未成为人们关注的话题。然而，到了20世纪90年代初，随着苏东巨变，冷战结束，一种全新的思潮出现了。1990年由美国国际经济研究所炮制的“华盛顿共识”诞生，要求在全球范围内建立一个无管制的金融市场，拆除一切制约国际资本流动的障碍。1990年，“哈佛报告”认为，中央银行的独立程度与经济的良性发展之间具有正相关关系，只有保持央行高度独立，才能在低通胀条件下，实现适度经济增长和低失业率。自此，世界上出现了一种重新设定中央银行地位、赋予中央银行更加独立的新趋向。在这一趋向下，新西兰、日本、澳大利亚、法国、英国等西方发达国家相继按照加强央行独立的精神修改了中央银行法，或者颁布了加强中央银行独立性的政令。
广大发展中国家在发达国家施压、新自由主义学者鼓噪、国际经济组织诱惑下，纷纷强化本国中央银行的独立性。央行独立是新自由主义所鼓吹的金融自由化的重要组成部分，与利率市场化、国有机构私有化、经营国际化等一起构成金融自由化一揽子方案，实质是新自由主义者在各个东道国建立起积极推广金融自由化、自动维护金融资本自由流动、自动推动财富由穷国向富国逆向流动、自觉贯彻执行美联储货币政策、自觉为美元霸权服务的堡垒与工具。
三、央行独立：折断发展中国家起飞的翅膀
一国央行独立与其发展阶段有着密切的联系。就国际经验来看，在一国经济快速发展或起飞阶段，政府要借入大量的债务或形成较大的赤字，用以建设公路、铁路、桥梁、机场、码头等基础设施以及发展能源、水利、学校等公用事业，为经济起飞奠定基础。政府能够自主控制信用，是实现经济扩张、起飞的必要条件，而中央银行的价值就是提供这种主权信用。因此，在一国经济快速发展或起飞阶段，央行独立性是很低的，甚至根本就没有独立性可言。英美等西方国家经济与金融发展史清晰地表明了这一点。美国在19世纪中后期实现经济起飞，到1913年才有正式的中央银行，此后随着市场机制的不断健全，央行的独立性才不断增强。而英国直到1997年通过修改法律正式承认英格兰银行的独立地位。因此，以美国为首的西方国家施压诱导发展中国家在本国尚未发达之际实现央行独立，让发展中国家自我废弃主权信贷这一重要融资途径以发展自己的经济，撤除发展中国家致富的“梯子”、折断发展中国家起飞的“翅膀”，其用心不能不说是险恶。
一国央行独立与其国情尤其是政治体制有着密切的联系。央行是否独立于政府不仅是一个经济选择，更是一个政治选择。西方国家多年来在政治上一直有分权的传统，利益集团发育的相对均衡，可以保证对相关权力机构可能出现的滥权进行有效制约。广大发展中国家的政治体制与权力结构一般都缺乏应有的弹性，一些国家有史以来就没有分权的传统，而且政治体制与权力结构服务并服从经济增长与社会发展的核心目标，并非像发达国家那样将价格稳定作为央行的第一要务。今天的发达国家多数倾向央行独立，是因为这些国家在当今国际秩序中处于强势地位，国家主权有着明确而清晰的法律保障与社会认同，并且得到其他发达国家的应有的尊重。
以美国为首的西方国家积极推进央行独立是这些国家的金融利益集团为谋求集团利益最大化，通过政治游说促成央行独立，并实际形成对“第四权力”的直接操纵，如此就不必无休止地投入精力去游说庞大的官僚体系，从而获得一劳永逸的收益。即便没有达到对“第四权力”实际操纵的目的，但是独立央行与金融机构之间有着频繁的业务与人事往来，也能使金融部门的呼声更容易得到货币当局的重视，使当局的金融货币政策向金融利益集团倾斜。
经济自由主义者在发展中国家鼓吹央行独立，是以美国为首的西方主导的国际经济秩序的需要，是跨国垄断资本的需要，更是美元霸权的需要。经济自由主义者鼓吹央行独立，实际就是自我废弃主权信贷，用美元霸权取代一国的金融主权，制约该国独立自主的发展能力，使之屈从于美国的需要－不断增持美国国债，支持美国霸权。著名美籍华裔学者廖子光先生认为，美元霸权造就了一个由众多自愿的奴隶组成的世界，他们出于若没有强势的美元，就无法觅得明天的食物这一恐惧而捍卫美元。当今美国跟罗马帝国类似，罗马帝国通过军事占领可以使战利品源源不断地流入罗马帝国，美国则通过印刷美元可以使世界资源与商品源源不断地流到美国。这就是美国霸权与美元霸权，这种霸权必须得到包括央行独立在内的金融自由化的有效保障。
正是由于美元霸权，独立性不断增加的各国央行，阻止了发展中国家在国内消费其从对美贸易顺差中挣得的美元，并迫使他们为美国国际收支赤字融资，从而把巨额外汇储备、资源财富输送到美国，供美国发动一个又一个海外战争，供美国发展本国经济以及科技与金融创新，供美国人透支消费。美国于20世纪90年代发动第一次海湾战争和南斯拉夫战争，2001年发动阿富汗战争，2003年发动第二次海湾战争，都无须由国内融资，而是无一例外地主要是由亚洲、欧洲和拉美的独立央行提供资金，即用国家储备资产不断购买美国国债。
四、实践证伪央行独立性理论
新自由主义者鼓吹经济全球化、自由市场与央行独立都是大势所趋，捏造央行独立是一国物价稳定水平的标志，并体现该国维护物价稳定的承诺水平，只有建立真正独立的央行，货币政策制定的专业化、科学化才能够真正实现。
央行独立有助于抑制财政赤字货币化？新自由主义者认为，独立央行可以有效抵制政府向央行借钱，变相实行财政赤字货币化，从而严肃财政纪律。但是，实际情形是，发达国家多数实行独立央行，且央行独立性普遍高于发展中国家，但是财政赤字普遍比发展中国家严重。2008年底，世界外债总量为59.5万亿美元，其中发达国家为55.9万亿，占94％，发展中国家为3.6万亿，占6％。外债总量排名前15位的均为发达国家，净外债排名前15位国家中有10个是发达国家。在世界金融危机打击下，主要发达国家普遍实行财政赤字货币化。因此，独立央行有助于抑制财政赤字货币化的论点，丝毫经不起实践检验。
央行独立有助于防止和减轻宏观经济的波动？新自由主义者认为，政治家往往是从政治需要出发，特别是在选举之前，总是倾向于采用过度扩张性的货币政策，造成一个繁荣的景象，以讨好选民。独立央行可以置政治家的短视动机于不顾，从而有助于防止和减轻经济波动，熨平经济的政治周期。然而，实际情形是，独立央行在可能有效抵御政府干预的同时，无法遏制自身利益扩张的冲动，因为独立央行更倾向追求个人或机构利益的最大化，这早就是被公共选择学派所揭示的“真理”。其实，在“央行独立有助于防止和减轻宏观经济的波动”这个论点上，新自由主义者内部本身就存在分歧，经济自由主义大师米尔顿?弗里德曼批评：美联储从来没有明智地运用其独立性的记录，它可能并不比政治家们的眼光长远多少，仍然可能追求狭隘的自身利益。所以，正是美联储自以为是的扩张性货币政策助长了20世纪60、70年代的通货膨胀，80年代的储贷危机以及如今的次贷危机，都有美联储不当应用货币政策的明显证据。如此，造成的不是一般经济波动，而是严重动荡。
从西方国家实践来看，独立央行理论与实践相去甚远，运作并不成功。美联储独立性与其行为和绩效之间的关系并不明显。曾经支持美联储独立的威尔逊总统在去世之前，承认自己在美联储问题上被“欺骗”。他内疚地表示：“我在无意之中摧毁了我的国家”。美国众议员麦克法登直白：美联储是世界上最为腐败的机构之一。弗里德曼则不时地对美联储进行尖锐攻击：在美国没有一家主要机构像联邦储备体系这样有着崇高的公共声誉，可是长期以来却有如此糟糕的业绩。他指出，独立的中央银行在政治上是不可忍受的，让如此之大的权力集中在独立于任何种类的、直接的和有效的政治控制之外的团体手中，是明确的和彻头彻尾的独裁主义和极权主义。
就发展中国家而言，独立央行理论更是糟糕透顶。为了永久地控制拉美，美国长期以来苦心孤诣，为拉美国家输送一批又一批“精英”，成为美国话语权在拉美的忠实传译者。这些“精英”自觉贯彻执行美国对拉美的经济政策，积极推进金融自由化改革。金融自由化改革在拉美已经是“梅开二度”。20世纪70年代集中于南锥体国家的金融自由化改革，主要是放松利率管制、取消定向贷款和降低银行储备金比率等措施，自由化改革最终以债务危机爆发而宣告结束，为遏制危机蔓延大多数银行被收归国有。第二次金融自由化始于80年代末与90年代初，几乎遍布整个拉美大陆，除了涵盖第一次金融自由化的主要内容外，还采取了国有银行私有化、积极引进外国银行的参与及加强央行独立性等措施。然而不幸的是，相关国家同样陷入了金融危机，金融命脉广泛地被美国金融资本所控制。
经济学家对世界各国央行独立与通货膨胀进行的实证研究结果是：只有部分发达国家（如17个OECD成员）部分时间段（如1973－1986年），央行独立与通货膨胀呈一定的负相关关系，而在发展中国家却没有发现这种关系。这一实证研究结果近乎否定了维护央行独立对于抑制通胀的作用，即在发展中国家加强央行独立性没有实际正面意义。央行独立并不是实现物价稳定的充分必要条件。新自由主义者的央行独立性理论证伪。
（《环球视野globalview.cn》第371期，摘自2010年第9期《高校理论战线》）

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