重大疫情预警就是政府与病毒潜伏期赛跑

吕景胜

武汉疫情错过应对管控黄金期已是一个不争的事实，虽然目前公开披露的事实并不完全，但导致今天局面的一个重要原因是武汉市政府决策失误、应对缓慢，未及时启动预警和应急响应程序。其惨痛教训对未来我国传染病疫情应对有重要启示。

一、错过疫情管控黄金期的教训在于未及时启动疫情发布，未及时启动预警机制。启动突发公共卫生事件信息发布与启动应急预警这两个权力按2007年重大突发事件应对法规定县级政府即可为之。目前法律有冲突，笔者发现传染病防治法规定疫情发布和预警启动权限都在省级政府。这样的不一致，今后政府该如何行事，笔者认为今后显然应该按重大突发事件应对法的标准实施。重大突发事件应对法对重大突发公共卫生事件疫情发布权和预警启动权下放至县级政府有利于疫情初发地现场应急处理，符合现代国家应急管理实践的实际需求。

在我们这样幅员辽阔大国，因人员高度流动及交通辐射及便捷，疫情形成及扩散尽在瞬息之间，传统的属地原则和中央政府高高在上的姿态，远离基层一线都不能适应疫情危机之应对。当下及未来传染病疫情应对绝不可能仅仅局限于属地，一定涉及跨省、全国乃至全球，所以传染病应对机制一定是地方与中央高度融合的联席协调机制，应对机制一定是地方有足够的权力，中央有足够的效率。其体制架构既要讲究央府统筹全局的权威性，也要讲究权力下沉，央府卫生、应急机构贴近基层一线，也要强调属地机构临机应变，有权有责，在第一时间第一场合做出决策出手措施。

二、为什么国家传染病自动预警系统这次未能很好发挥预警功能？我国目前已运行了国家传染病自动预警系统，建立了自动预警与响应机制，并相继建设了国家传染病报告信息管理系统以及其核心子系统国家传染病网络直报系统（NNDRS），实现了传染病病例的实时、在线、直接报告。

业内人士指出上述系统在武汉疫情应对中未能很好发挥预警功能的原因在于：

1、上述系统对已知传染病的判断和预警有作用，但对新型未知传染病的预警基本没有作用，或者说对于新型传染病疫情的的定性确认时间周期长。所以12月26日张继先医生率先报告意义重大。

2、目前传染病报告卡在临床医生填报完成后到上报到国家传染病网络直报系统，还需要3次人工审批，分别是：院内防保科医生审核，区、县疾控中心审核，市级疾控中心审核。因为要确保上报数据的完整性、准确性，程序的严格及繁琐决定了时间消耗，这对于十万火急的应急处置带来障碍。所以简化流程，扁平化信息化，双轨道传输疫情是为必要。

3、目前网络直报系统缺少横向信息共享功能，医院之间缺乏相同症状病人的数据对比，传染病报告卡只纵向上传，并没有横向信息共享，对于对其他医院的提示和预警只能靠国家传染病自动预警系统，手段单一。如果不同医院看不到其他医院同样病例，以为自己病例是孤例，就可能引不起警觉。这很可能是12月26以前为何没有重视这些病例的原因，到12月底突然冒出44例。用区块链技术改进国家级传染病监测预警网络不是笔者有能力论及的话题。

除了上述系统技术因素外，这次大疫信息传输、发布环节多有迟滞缓慢、阻梗失真。笔者于2020年1月28日在察网所发《传染病疫情报告和通报行为及制度的考量维度》一文中从管理和法律视野提出应坚守信息公开，确保公民知情权，提高传输效率，压缩管理层级，借鉴组织机构扁平化、信息化、平台化提高信息传递速度和共享，鼓励医生大胆及时报告并给予容错机制，疫情报告制度分梯次动态实施，不一定有确切结论才报告才发布，坚守疫情报告及通报的法律时限，摒弃传统消极维稳理念，在报与不报的纠结中以人民利益和国家价值观为重等等。

三、传染病预警更难，病毒及疫情未知、隐形、渐变，政府决策质量取决于医学专业判断的高下，专业判断要及时且尽量科学精准。与其他灾变渐进、可见或有预报，火灾爆炸地震如已发生也无所谓预警了，地震有短期预报给预警留下时间空间，洪水渐变可见还有气象预报助力。传染病初期无任何征兆。法律上所说预警启动条件“公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大”（重大突发事件应对法），“根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警”（传染病防治法），现实中认定上述条件是要综合多方面因素考量，其中医学专家意见对政府决策有着举足轻重的作用。

第一批专家组的结论一直模糊、不确定，且有反复性，如病毒是否人传人不同时点就有多个版本，钟南山大概1月19、20日确定疫情人传人，政府决策认知才有转机。专业意见对政府决策成败意义重大，医学专家的精准、果敢、敬业责任心决定专业意见的质量。这次武汉疫情应对决策迟缓与医学专家意见肯定有关系，现不知这次医学结论是属于正常医学探索的不确定性，可以容错，还是医学专业人士怠慢渎职不尽责，或是政府枉顾医学专业判断意见，官僚主义不作为，甚至缓报瞒报，这需要事后根据事实认定与评判。

四、在应对疫情的不确定性及探索性上没有最佳最理想决策，只有相对满意决策，政府预警决策要有敢于冒风险的当担。12月29日发布病例公告至1月22日启动响应程序之间从公开信息看武汉政府几乎无积极作为，退一步说，即使此间政府不知该做什么，至少应该知道不该做什么。如果此时医学结论已确定，政府还缓报、谎报、瞒报当然罪无可赦。如果此时医学结论还不确定，政府不敢采取积极措施启动应急，至少应该采取防御性手段，此时实在不该继续两会，继续万家宴，继续隆重举办春节晚会歌舞升平。

此时至少应该抽调部分力量关注应对潜在危机疫情，甚至停下手头及计划中不急迫的工作全力应对疫情危机。武汉市领导也已在公开场合后悔当初未及早采取措施应对危机。危机状态两难决策是对不同政府领导人医学科学素质和危机预判力应对能力的考验。这次武汉之外有些地区提前启动了预警，如香港及浙江、湖北其他地区等。这些地区领导显然具有更多专业敏感洞察、预见力、责任心。武汉在12月29日第一批病例汇总，且做出公告后，除了关闭华南水果海鲜市场，目前从公开信息看没有采取更多主动措施，似乎在等待医学结论、病毒鉴定、疫情走势、上级指示、照开两会、晚会、万家宴等等。

此次武汉疫情应对迟缓给未来一个重要教训，今后传染病预警启动应打提前量，大意轻敌、麻木迟缓、消极懒政怠政，报完上级消极等待，死到临头不知死将是千古罪人。政府在疫情不明的危机中决策理念和追求不应奢望最佳最理想决策，只有相对满意决策，即在启动预警之社会恐慌风险代价与不启动预警随后真发生万劫不复之间，两利之中取其重，两弊之中取其轻。宁可前端付出一些代价承担一些损失，也不能像今天局面付出更大代价与损失。

此外在疫情初期或不明期政府不该消极等待医学结论，政府应敢冒风险担当，敢于超前决策，料敌从宽，疑毒从有，有毒推定，从第一批病例（12月底44例）发现就果断启动预警机制。不一定非要诊断分解定性出确切病毒，更多应针对病例的传染性发出预警。

不要呆板机械等什么“重大突发公共卫生事件即将发生或发生的可能性增大”，“根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警”，如果预测迟迟做不出来，政府是否就可高枕无忧、歌舞升平、无所事事？此时因为已有一定数量病例，政府至少应该以防范心态居安思危未雨绸缪准备应对危机，采取措施切断与传染病扩散有关的危险源，如公共集会等。

祥和之下藏危机，危机渐变是灾难，意识不到危机悄悄来临，歌照唱、舞照跳、饭照吃、会照开，必然形成万众欢心大灾到的悲剧，重大传染病疫情预警中最重要的是政府与病毒潜伏期赛跑，病毒潜伏期一到疫情形成再发预警无多大意义。所以武汉这次实际无预警直接进入了应急响应期。

预警在先，预警会采取一些初步措施；响应在后，响应就是开始实施各种应对预案措施和细节。预警启动权限在县级以上政府，响应启动权限在省级以上政府，如错误实施两者风险代价不一样。如预警错误，视具体情况分别适用容错、问责追责机制。无决策过错过失情况下虽有因预警启动造成社会损失，但对预警决策者减免行政与法律责任，权当学费和“以最小损失避免最大灾难”之国际危机灾害管理原则之实施。响应启动门槛条件更高，且危机疫情灾难已经来临，启动响应机制一般谈不上出错的问题。

决策机制既要鼓励官员大胆决策，且要让官员决策失误无后顾之忧，以此遏制官员消极避险消极无为；也要形成制度压力威慑力，该决策不决策，该果断不果断，贻误战机，不负责任，玩忽职守渎职的庸官、懒官、罪官，灾中灾后之问责追责一个不缺、从来不少，我国历次重大灾害之后会留下一长串问责追责名单。

还有一点是有意义的，武汉大疫之经验教训的总结将以重大惨痛案例的形式成为高校及行政学院系统医学、公共卫生、公共管理等课程的重要内容。