人民解放军以雷霆万钧之势直下江南，中华人民共和国即将诞生。然而，新中国成立之前工作千头万绪，成立之初又百废待兴。为完成这些重任，周恩来以惊人的精力和才智日夜奔忙着。

领导新政协会议的筹备

新中国要在中国人民政治协商会议的怀抱中诞生，而新政协会议从筹备到召开是一个繁杂艰巨的过程。从1948年8月起，周恩来一面协助毛泽东指挥三大战役，一面肩负起领导新政协整个筹备工作的重任。

1948年，中共中央发布《五一劳动节口号》，提出由各民主党派和社会贤达召开政治协商会议，成立民主联合政府。这一号召得到社会各界的热烈响应。8月，毛泽东致电各民主党派，就召开新的政治协商会议的时机、地点、召集者、参加者的范围、会议议题等，征求他们的意见。由此，筹备新政协的工作正式启动，周恩来着重抓了这样几方面工作。

一是周密安排爱国民主人士进入解放区。政协会议需由各民主党派和其他社会名流组成。周恩来为中央起草的电报中指出：“应多邀请一些尚能与我们合作的中间人士，甚至个别的中间偏右，乃至本来与统治阶级有联系而现在可能影响他拥护联合政府的分子，以扩大统战面。”他拟定了一份时在香港的77人的爱国民主人士名单，指示相关部门安排其在今冬明春进入解放区。为保证他们平安到达，周恩来细致安排，出发路线曾3次更改，接送分4次完成。他在部署香港民主人士北上的同时，又安排迎接平津等地的民主人士来到中央统战部驻地——西柏坡旁的李家庄。这个只有几十户人家的小山村，因一批批民主人士的到来而热闹起来。周恩来特意抽空前来看望，报告解放战争的发展形势后与大家聚餐。在简陋的环境中，还举办了舞会、扭起了秧歌，气氛欢快热烈。他还具体指示相关人员，要搞好接待，安排好衣食住行。各位民主人士深深感受到了解放区的温暖，纷纷表示拥护共产党打倒蒋介石，将革命进行到底。1949年2月，他们先后到达北平。3月，周恩来在和平谈判的过程中，分5次邀请在北平的各民主党派人士会面，介绍和谈情况并听取大家意见，后来又向他们讲述和谈破裂的经过。

二是主持起草《共同纲领》。《共同纲领》具有国家根本大法的性质，既是联合政府的施政纲领，也是各党派各团体合作的政治基础。中共中央把主持起草这份重要文件的任务交给了周恩来。这项工作是从1948年10月开始的，他在代中央致东北局的电报中指出：共同纲领和建立新中国中央政府是新政协应讨论的重要问题，要征询在哈尔滨的民主人士对纲领主要内容的意见。11月，周恩来再电东北局，告知文件正在起草中，然后先送在哈单位代表传阅并交换意见。1949年初，第2稿拟出后，他指示将之和有关召开新政协的其他4个文件汇集成册，在一定范围内征求意见。这一稿根据当时的战争形势，着重强调动员全国人民支援解放战争。到6月新政协筹备会成立时，原来的内容已与飞速发展的革命形势不相适应，需以建设新民主主义的新中国为主题了。周恩来说，现在“我们的纲领不能不转向建设方面”，“重点要摆在我们共同努力，来建设一个新民主主义的新中国。”重新起草“是六、七月份一个繁重的工作”。筹备会选举他担任起草纲领小组组长。为此，在中南海勤政殿，周恩来把自己“关”了一个星期，亲自执笔，写出全文并五易其稿，涵盖了在宪法颁布前作为新中国根本大法应当具备的基本条款。从9月上旬起，周恩来先后7次主持或指导召开相关会议，广泛吸收各方面意见，其中先后到达北平的政协代表500多人分组讨论了两次。根据大家提出的建议，他又同毛泽东等一起对此稿进行了若干次修改，使其日臻完善。修改稿定名为《中国人民政治协商会议共同纲领（草案）》，在新政协筹备会召开的第二次全体会议上得以通过，决定提交中国人民政治协商会议讨论。至此，《共同纲领》的起草任务胜利完成。这个纲领起草了将近一年，不断修改，三易其名，凝聚着周恩来许多心血和智慧。

三是组织领导新政协筹备会的工作。1949年4月23日，人民解放军占领了蒋介石盘踞多年的南京，一个月后上海宣告解放。这样一来，召开政协会议的时机更为成熟。此时，周恩来抓紧组织新政协的筹备工作，同各民主党派等谈话磋商，酝酿举行政治协商会议筹备会预备会议。

伴着人民解放军胜利进军的捷报，新政协筹备会举行预备会议，商定参加筹备会的单位和人员名单。6月15日，新政协筹备会举行第一次全体会议，23个单位，134名代表出席。会议修正并通过了筹备会的《组织条例》，成立了领导机构常务委员会，推选毛泽东为主任，周恩来等5人为副主任。为加强对新政协的领导，中央还成立了新政协筹备会党组干事会，周恩来担任书记。

◆新政协筹备会常委合影。后排左一为周恩来。

新政协筹备会常务委员会先后召开了8次会议，周恩来是每次会议的主角。他召集大家对诸如政协代表名单和共同纲领草案、政协组织法草案、中央人民政府组织法草案等问题，进行反复研究和原则确定。在一次会议上，周恩来对无党派民主人士的称谓问题作了说明，充分肯定了民主人士在中国革命中的进步作用，并教育党内同志做好团结民主人士的工作。他说：“我们要善于和党外人士相处，态度应该是谦虚的，诚恳坦白的。对原则问题一定要争，对非原则问题要善于妥协。不能性急，更不能怕麻烦。只有这样，才能做到长期合作，保证人民民主统一战线不断前进。”

四是协商确定参加政协会议的代表名单。新政协的筹备工作全面展开，除《共同纲领》的起草外，另一项十分繁重的工作是协商参加会议的人员名单。代表名单一般是由单位报名，然后听取多方面意见，反复磋商后再作初步确定。在这个过程中，常常为了某一位代表的适当与否而函电往还，斟酌再三。这项工作也是在周恩来亲自领导下进行的，遇有争议时还得由他亲自出面去商谈。他采纳陈毅的建议，在代表中考虑老解放区的开明士绅和其他人士。还与毛泽东联名致信宋庆龄诚邀其北上共襄盛举，并派邓颖超前往上海迎接。周恩来要求，代表名单应包括各个方面的代表人物，体现全国各族人民的大团结，既要有较大的代表性，又要照顾到相互间的协调平衡。代表名单初步产生之后，他又指导相关部门用了3个月的时间进行推敲，最后确定了正式代表和候补代表总计662人的名单。既依据严肃的政治标准又极具广泛性，既保证了共产党的领导又体现了与党外人士的团结合作。中央相关部门把参加新政协的单位、人选等资料印制成册报到中南海，毛泽东看后风趣地说这是一本“天书”。

1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一次全体会议在中南海怀仁堂举行。54声礼炮响过，毛泽东的声音如洪钟大吕：占人类总数的五分之一的中国人从此站立起来了！10月1日，开国大典在天安门广场举行，周恩来面临着新的历史使命。

扭转建国伊始的困难局面

成立之初的新中国，面对着一个满目疮痍、百端待理的烂摊子。当时战争还在继续，军费是一个相当大的开支，几百万人的国民党军队的俘虏还需安置；连年战争，导致经济凋敝，交通运输困难，商品流通不畅，水灾旱灾严重，而刚刚进城的共产党人又缺乏管理国家的经验。工作从哪里入手？周恩来全力以赴抓了三件大事：建立政权；恢复经济；树立国际阵营。

一是组建政务院及下属机构。周恩来被任命为总理后，首先集中精力组建政务院机构，不然各项工作则无法启动。政务院及所属委部的负责人怎样配备、所需大量的工作人员又从何而来？这是两个重点问题。

周恩来经与毛泽东反复研究，把原华北人民政府的工作人员作为政务院的班底，但这并不等于把原有的机构现成地搬过来使用，因为除职能增加外，管理的范围也不大相同。只能先以此为基础，然后陆续从全国各地抽调，形成了革命干部、旧政府机构人员和知识分子青年学生三方面的人员结构。

最让周恩来费心的还是领导职位的安排。他亲自负责这项工作，提出人选后，经过充分协商再报请中央人民政府任命。周恩来特别重视挑选一批党外人士担任各种领导职务，毛泽东对此表示赞同。这些有影响又有专长的党外人士，既可以弥补共产党管理国家经验上的不足，又有利于团结并带动社会各阶级、各阶层的人民，共同为建设新中国而努力。然而，怎样量才而用又配备平衡，的确是一件极为复杂的事情。周恩来由于在国统区工作的时间比较长，对各党派民主人士的情况比较熟悉且有着密切的交往，所以提出了一个党内外均能认可的名单。在政务院4个副总理中，共产党员2人，民主党派和无党派人士2人；21个政务委员中，共产党员10人，民主党派和无党派人士11人；各委、部、院、行、署负责人93人中，共产党员51人，民主党派和无党派人士42人。对这一安排，当年在中央统战部工作的同志深深感到周恩来费尽心思，深谋远虑，力尽综合平衡之功。陈毅对政务院的人事安排也作过高度评价。他认为，周总理平衡这个班子的功绩是，既照顾到解放区的各个方面，也照顾到延安；既照顾到各民主党派，也还照顾到被安排人的资历、职业和能力。许多党外人士更是满意地说：中国共产党真是“煞费苦心，十分周到”，周总理真是“周”总理啊！

◆出席中国人民政治协商会议第一届全体会议的中共代表团合影。后排右三为周恩来。

二是恢复国民经济。在旧中国，工业和农业都极为落后，连年战乱，使国民经济遭到极大的破坏。新中国成立时，工农业生产远没有达到抗战前的水平。既要保证解放战争继续推进，又要开展和平建设，当好一个5亿人口大国的总管家，困难是显而易见的。蒋介石就曾扬言，他把几亿人口吃饭的包袱甩给了共产党。国内外敌对势力想看新中国的笑话，预言“共产党马上得天下，不能马上治天下。”

当时，最紧迫的问题是两个：一是物价飞涨，一是灾情严重。

国民党政府留下了一个财政经济总崩溃、物价上涨完全失控、投机活动猖獗的烂摊子。一些投机商公然和政府较量，加之黑市猖獗，市场秩序尚未建立，从10月中旬开始，华北以粮食带头，上海以纱布带头，物价开始大幅度上涨，势如脱缰的野马，人民生活受到严重威胁，且人心开始波动。周恩来在陈云的协助下，立即采取措施。他们认为，除了遗留的种种历史问题外，主要原因在于财政赤字太大，钞票发行太多。在政务会议讨论物价问题时，周恩来说，“这种胜利的负担一时还是不可避免的。”解决问题的办法，一是“恢复生产”，二是“开源节流”，三是“运用恰当”。这些措施短时间内就取得了显著成效。1950年3月，政务院颁布了《关于统一国家财政经济工作的决定》，在全国统一财政收入、统一物资调度、统一现金管理。这样，避免了有限财力物力在使用上过分分散和浪费，能够集中力量办大事，对扭转当时极端困难的财政经济局势起到了重大作用。由此，全国财政收支接近平衡，物价日趋稳定。对中共在短时间内创造的如此奇迹，“资产阶级代表人物也不得不为之折服”。毛泽东称赞说：平抑物价、统一财经，其意义“不下于淮海战役”。

建国之初，除极小部分旱灾外，大多都是水灾。1949年，全国被淹耕地达12156万亩，减产粮食202亿斤，灾民4000万人，重灾区灾民达1000万人。其中，华东地区被淹耕地5000余万亩，占全部耕地的五分之一，减产粮食70余亿斤，灾民1600万人。1950年6月，皖北地区在连续7天大雨后，淮河又大决口，津浦铁路两旁一片汪洋。被淹没的耕地达3100万亩，冲塌房屋几十万间，灾民995万人，其中断炊的已达109万人。面对直接关系到千百万人民生死的灾情，周恩来心急如焚。从这时起，他一直以很大的精力坚持不懈地抓水利工作。他以政务院总理的名义连续签发《关于生产救灾的指示》、《关于一九五○年水利春修工程的指示》，把水利作为恢复生产的开路工作。当听到淮河灾情的报告后，周恩来激动地说：“水灾是非治不可。如果土地不洪就旱，那就土改了也没有用。”他两次主持政务会议讨论治淮问题，提出了总的方向和五项原则，然后又发布了《政务院关于治理淮海的决定》。从1951年2月起，大规模的淮海治理工作开展起来，这个流域人民长期受灾害折磨的境遇逐步得到改变。

◆周恩来在新政协筹备会议上作关于《共同纲领（草案）》起草经过和特点的报告。

早在西柏坡时，周恩来就开始思考新中国的管理和经济建设。他主持起草的《共同纲领》，又明确提出了“新民主主义的经济政策问题”。担任总理两个多月后，周恩来经过对实际情况的认真了解，对整个经济工作做了全盘性的深思，在一些会议上系统阐述了新中国经济的6种关系，即城乡关系、内外关系、工商关系、公私关系、劳资关系和上下关系。他在论述城乡关系时说：“如果没有广大农业的发展，工业发展是不可能的”。因此，“我们必须在发展农业的基础上发展工业，在工业的领导下提高农业生产的水平。没有农业基础，工业不能前进；没有工业领导，农业就无法发展。”这是后来提出的“农业为基础，工业为主导”发展国民经济方针的雏形。此后不久，周恩来在全国统战工作会议上又提出如何对待民族资产阶级的问题。他说，我们与资产阶级是继续合作下去，还是同它搞翻？总还要跟资产阶级搞团结合作吧！“我们应该承认，今天国营经济力量还很小，有利于国计民生的私营经济是有一定的积极作用的，应该予以扶助使其发展。”这些精神，对指导新中国的经济建设有着重大的意义。从中可以看出，周恩来一面领导着恢复国民经济、克服当前困难，一面登高望远，把目光放在了“有信心地稳步地重新组织中国经济结构”的根本问题上。

三是开辟外交工作新局面。新中国成立后，必须同其他国家建立外交关系，走向国际社会。这是作为政务院总理兼外交部长的周恩来，面对的一个极其重要而陌生的课题。

开展外交工作，首先要有明确的原则。在外交部成立大会上，周恩来历数中国百年来“跪倒在地上办外交”的屈辱史，充满民族自豪地说：我们“要有独立的精神，要争取主动，没有畏惧，要有信心。”他指出，“我们现在的外交任务，是分成两方面的。一方面，是同苏联和人民民主国家建立兄弟的友谊。我们在斗争营垒上属于一个体系，目标是一致的，都为持久和平、人民民主和社会主义的前途而奋斗。另一方面，是反对帝国主义。”“外交工作有两方面：一面是联合，一面是斗争。我们同兄弟之邦并不是没有差别。换言之，对兄弟国家战略上是要联合，但战术上不能没有批评。对帝国主义国家战略上是反对的，但战术上有时在个别问题上是可以联合的。”他还提醒大家搞外交不能冲动，要加倍谨慎，认真分析研究，培养思考能力。新中国外交的基本方针和崭新风格，使世人耳目为之一新。周恩来始终坚定不移地维护中华民族的主权和尊严，在外交舞台上展示出特有的风采。

◆1950年2月14日，周恩来在《中苏友好同盟互助条约》等条约与协定签字仪式上。

第二次世界大战后，以美国为首的资本主义阵营和以苏联为首的社会主义阵营逐步形成，美国政府对新中国在政治上敌视、在经济上封锁。当时的历史条件下，我们只能实行“一边倒”的外交政策。首先承认中华人民共和国的是苏联，10月2日双方就决定建立外交关系。此后3个多月的时间里，新中国已经同11个国家建交，它们都是社会主义阵营的国家。随后，又有13个国家先后宣布承认新中国。周恩来根据各个国家的不同情况和它们的对华态度，在建交问题上采取了不同的方式。他明确，对待西方国家在政治上是“和平”，在经济上是“贸易”。据此在平等互利、相互尊重领土主权的基础上，建立和发展外交关系。对一些愿意同新中国来往，但迫于美国压力和其他原因，不敢公开承认新中国并实行建交的，他努力进行争取，并先开展民间往来和经济文化交往。到建国一周年时，我国已与17个国家建立了正式外交关系，除社会主义阵营的国家外，还有亚洲新独立国家，也有北欧和中欧的国家。国门初开就有这样的成果，应当说是一件了不起的事情，新中国对外关系的基本格局大体上确定下来。周恩来是当之无愧的创始人和奠基者。

新中国成立初期最有影响的外交事件，是毛泽东、周恩来访问苏联，并签订了《中苏友好同盟互助条约》。1949年12月6日，毛泽东乘专列前往苏联。用周恩来的话说，此行目的一是祝贺斯大林的70寿辰，共同交换对世界形势的意见；二是要和苏联订立条约；三是向苏联借款。但双方会谈并不太顺畅。1950年1月10日，周恩来率领政府代表团前往莫斯科，旨在经过谈判签订新的中苏友好同盟条约及贷款、通商、民航等项协定。毛泽东与途中的周恩来通话，讲了自己的活动、愿望及要签条约的大致内容，并征求他的意见。这样，周恩来心中有了底数，到后立即投入工作。他十分清楚，新生的人民共和国要想稳固地发展，必须进一步得到苏联的援助。近一个月的时间内，周恩来与苏方就条约和相关协定的具体内容进行紧张的谈判磋商。草案原来是由苏方按他提出的基本思想和大体内容所拟，周恩来看后说：“不对，我说的很多内容没有完全包括进去，要修改。”后来，《中苏友好同盟互助条约》和《关于中国长春铁路、旅顺口及大连的协定》都是由他经过认真研究执笔起草的。他对工作人员说，这个条约不仅要在今天看行，还要在以后看行不行，要经得起时间考验和后人检查。周恩来在给中央政治局的长篇电报中，清楚地概述了谈判的具体内容和经过。今天我们阅读这篇文献，仍觉得字里行间跃动着他不知疲倦的身影。归国途中的周恩来显得颇为兴奋，困难中的新中国不仅得到了苏联的帮助，而且还解决了历史上的一些悬案。他说：“以新的条约把中苏两国的友好与合作关系固定下来，在军事上、经济上、外交上实行密切的合作。”《中苏友好同盟互助条约》和有关协定的签订，是新中国外交工作取得的巨大成功。

在建国一周年庆祝大会上，周恩来满怀豪情地回顾了新中国第一年走过的历程。他说：“国内外的人民都看到：经过了这一年，中国已经比过去几百年甚至几千年经历了更重要的变化；旧面貌的中国正在迅速地消失，新的人民的中国已经确定地生长起来了。”这是对中央人民政府一年工作的总结，何尝不是世人对他本人贡献的评价。

建国前后是非常重要的历史阶段，而每一个关键环节、每一个重大事件都离不开周恩来的参与和领导。新的纪元开始了，为了国家富强和人民幸福，周恩来肩负重托，又投身到中国建设社会主义道路的艰辛探索中。