“三农”问题的本土化思路
温铁军

“三农”问题是历史必然和世界普遍现象

20世纪中国经济史主要是一个追赶工业化的过程。工业化的原始积累一般都是从农业提取
的。中国是一个人口过多、资源短缺的国家，农业资源短缺，而农业人口总量很大，人均资源
量就很小，相对的，人均农业剩余就更小。在这种情况下，怎么能够从农业提取高度分散又很
少的剩余，来完成工业化的资本原始积累呢？那就是只有少数人在城市，才能更多地去占有农
村的资源，才能形成城市的工业化；而农村，会仍然停留在相对比较传统的生产方式，比较落
后的社会形态中。这就是城乡二元结构在中国的客观历史必然。所以，只要追求工业化，就必
然产生“三农”问题。如果工业化只能靠占有国内的农业剩余来完成原始积累，其制度成本就
非常高，产生城乡二元结构就可以被作为高成本的制度来看待。

“三农”问题其实也是世界普遍现象。我已经去过三四十个国家，不论是印度、孟加拉、
泰国、菲律宾还是墨西哥、巴西等等，发展中的人口大国具有普遍性的问题，都是从农业提取
积累来完成工业化，也都会出现农村凋敝，小农破产。随着工业化的发展而出现两极分化，城
乡差别拉大。

中国是这些发展中人口大国之中唯一以战争形式（三次土地革命战争，成千上万人的牺牲
），完成了民主革命的核心任务—平均地权。20世纪的下半叶，任何一代中国领导人，毛泽东
、邓小平、江泽民都宣布过给农民平均分地：1949年毛泽东宣布给农民土改，分了一次地；19
78年邓小平推进大包干，给农民分了一次地；到1996年江泽民宣布二轮承包，30年不变，又给
农民分了一次地。

无论是墨西哥，还是巴西，无论是印度，还是孟加拉，无论是菲律宾，还是印度尼西亚…
…比较普遍的问题是土地私有化条件下大地主、大农场主、大庄园主扩张土地，同期是农村凋
敝、小农破产。而中国则表现为工业化进程加快时，拉动了农村流动打工人口，因此没有出现
其他国家都出现了的大型贫民窟。也不是绝对没有，北京朝阳区“河南村”、丰台区“温州村
”之所以被拆迁，其实就类似于贫民窟。

尽管我们已经有1.4亿农民人口流动出来，到沿海和大城市去打工谋生（2004年底据说达
到1.7亿），这几乎是整个巴西的人口。但中国却是唯一的虽有大规模人口流动，却没有出现
大型贫民窟的国家。这种不幸之中的大幸，是因为中央政府强调的是“城乡统筹，协调发展”
，而并没有简单地强调城市化。

我第一次去墨西哥看到的是百万人口规模的大型贫民窟，找了一辆出租车，司机不敢熄火
，调过头来随时准备跑，嘱咐我说，发现任何不对头，咱们就赶快逃。为什么害怕？这些地方
根本没有所谓的法制、政府治理，警察、官员都不敢进去，是黄赌毒泛滥、黑社会控制的地方
。

国内有些知识分子说，只要加快城市化，农民的问题就解决了。如果他们上发展中国家去
看看城市化，就可能明白，百万千万的农民是“城市化”了，但是大多数在贫民窟里。现在很
多人主张土地私有化，一旦实现，那就是农民大量破产涌入城市，就是大型贫民窟。

大凡是人口过亿的发展中国家，都有城市化加快、农村贫困人口转移及其引发的问题。墨
西哥总人口1.3亿，中国仅2003年转移到沿海和城市的农业人口就已经1.4亿了。我们转移出了
一个墨西哥人口，发生过墨西哥的政变、黑社会和社会混乱吗？至今还没有。为什么？是因为
我们的基本制度，中央强调的农村基本经济制度长期稳定不变。如果仅仅几个学者出来一讨论
，我们就把这个制度改了，必然天下大乱。所谓城市化，是一个根据西方发展经验提炼出来的
经典概念，就是城市人口的比重增加，而到中国，就变成了城乡统筹协调发展。大家都希望把
西方的现成概念搬过来就能用，但实际上，搬过来肯定不能用。也不要轻易听信谁可以解决“
三农”问题。学者开出药方很简单，只要加快城市化，只要土地私有化，“三农”问题就解决
了，所以“三农”问题是伪问题。可是有调查研究依据吗？有比较分析吗？前不久有一位著名
的经济学家跟我说了一套完整的理论，这个理论是美国的，在美国也许都对，但是这个理论不
是中国的。美国现在一共才两亿多人口，面积跟中国960万平方公里差不多大，且没多少沙漠
、高原、戈壁，大部分地区水草丰茂。中国已经是五千年农业文明，垦得很多地方寸草不生，
55年前是在四五亿人口这样一个基数上搞工业化，拿美国那个经验形成的理论来做中国的指导
思想，行吗？

“拉美化”问题与南亚的启示

江泽民在1990年代中期就指出，如果继续放任社会差别拉大，“恐会酿成大祸”。

近年来到一些发展中国家的游击区、贫民窟、容易闹暴动的地方调查，跟老百姓交流，我
在心里问：这么好的资源条件，这么富的国家，他们为什么还会闹革命？难道是受点苦受点压
迫就反抗，就起义？中国很多人可能也不理解，觉得能给你工资，让你吃饭就不错。这种理论
已经成为主流。去国外调查后，才知道他们到底为什么。社会暴力冲突问题在中国应该说是迫
在眉睫的威胁，有些地方甚至已经开始不断发生了。防止中国出现类似的社会动乱，有几个案
例也许可资借鉴。

一个是巴西的无地农民运动，那是全国范围的大型革命运动。现在一般的观点认为，只要
中国把土地私有化就解决问题了。可巴西土地完全私有化，资源条件极好，却既有大规模的贫
民窟，又有大量的无地农民参与运动。20多年中，400多无地农民在反抗中被警察和地主武装
打死，受伤的更是不计其数，这是一种暴力性的社会冲突。

再看墨西哥，有印第安土著武装控制的一千多个社区的游击区。我到那里的原始森林去，
坐他们的独木舟，住在他们的棚子里，不到那里永远不会明白，为什么资源条件那么好，农民
却会走传统的武装反抗道路。

再去印度看看。印度和我们人口接近，现在10亿多，估计再过10年，会跟中国齐平。但印
度的人均可耕地面积比我们多60%，而且气候温润，土壤肥沃，资源条件也比我们强得多。但
在水土资源最好的北方现在却是印度两极分化最严重、农民游击队武装反抗最剧烈的地方，有
的地方1/3以上的山区政府管不着，是游击队控制的。

我们计划到2020年全面小康时，达到人均国民收入3000美元，城市化率55%，而墨西哥现
在的城市化率是80%，人均国民收入比我们2020年预计达到的目标还多50%；可为什么还有大量
贫困、大型贫民窟，还有农民战争、社会动乱？巴西城市化率82%，发生金融危机前，曾经达
到人均国民收入近8000美元，是我们2020年要达到目标的两倍多。可巴西为什么也会有全国性
的无地农民运动，每一个大城市周围都是好几个百万人的大型贫民窟？

小农平均占地的制度效益

有人说，只要放开市场，充分加入全球化的国际竞争，“三农”问题就会自然解决。也有
说，只要进一步推进土地私有化，问题就解决了。还有说，只要把户口取消了，中国的城市化
现在就可以提高到50%，就已经解决“三农”问题了。听到这样一些云里雾里的说法，觉得有
点困惑。为什么？

第一，我们现在这种农地制度，真实的制度作用是什么？从制度经济学研究问题的角度来
说，是稳定；获取这种制度收益的是这个国家。在如此庞大的人口压力、如此短缺的资源矛盾
之下，仍然能够基本维持安定，靠什么？根本就不可能靠警力。

农民在自己本社区基本上不犯大罪，小偷小摸、调戏妇女可能有，但是大的刑事犯罪很少
。为什么？首先是地权在起约束作用。很多基层治理依据的乡规民约都明确，一旦刑事犯罪，
其地权或者村社内部的福利丧失。尤其是在那些有一定工业的乡村，实行的是以“土地为中心
的社区股份合作制”，把村社土地做股，把社区的工业资产也做股，每户都得到股权。这种制
度是经过大多数村民同意的，其中一条约定就是，如果有刑事犯罪，股权取消。

其二，传统农村社区是具有血缘和地缘关系的环境，有天生的“低成本”监督的特殊作用
，如果一旦打破社区制约，那么流动人口犯罪必然增加。从1992年前后流动人口开始大量增加
，流动人口犯罪占刑事犯罪的比重从不到50%到现在的超过80%。刑事犯罪发案率进入高峰，不
再是一般规律：随着经济形势好转下降，随着经济箫条上升，有波峰就有波谷；而是进入一个
斜坡式的不断增长。尽管司法部门调整刑事犯罪发案标准，从原来报案50块钱可以立案，现在
500块钱以上才可以立案，是过去的10倍，犯罪率仍然处于高峰。

为什么主要是流动人口犯罪？这应该属于一种社会性犯罪，因为大批农村人口离开了社区
财产关系制约，离开了社区血缘关系、地缘关系制约，离土离乡出来后受到歧视，又没有组织
，任何个人的冲动都可能导致犯罪。而且原来是“个体复仇”，现在变成群体性的。例如万州
事件，就是典型的从个体性的冲突演变成群体性的事件，短时间就出现社会暴乱，最后不得不
出动武警，使用催泪瓦斯，橡皮子弹……

农村土地按人口平均分配，按户占有产权，这种中国特色的制度设计拴住了农民人口，使
之不至于形成大规模流动条件下的贫民窟，不至于引发社会性犯罪和动乱。但是流动人口增加
所导致的刑事犯罪增加是必然规律，不是教育问题、法制建设问题。所谓约束，在农村社区内
部是自然天成的，而一旦变成流动人口，进入所谓现代社会之后，必须有一个庞大的警察制度
维系的社会治理，导致高成本的政治制度，但那也未必能管得住。

人们说美国的制度好，我去美国十多趟了，有一回开车迷了路，在一个小区里转不出来，
转了刚第二圈，两辆警车把我截住。他怎么知道我在那儿转呢？可见警察系统很灵敏。还有一
回我过十字路口，稍微速度慢了一点，被别人撞了，我下来刚想跟他“理论”几句，警车来了
。谁报案了？警察登记后是保险公司来解决问题。现代法治社会就是靠这种警制维持，高效，
却也是极高成本的。

法治社会靠警制支撑。如果照搬这种事情，我们有钱撑得起高成本的警制吗？没有警制，
这套现代法治怎么玩？所以我们看农村问题不能就事论事，单纯谈中国的农业问题谈不清楚。
小农平均占用土地这种基本制度的作用根本就不在农业上，而在维持社会基本安定，这是它最
大的制度效益。

20世纪前50年打了三次仗，后50年经历了三次所谓改良式的改革，为什么领导人都坚持给
农民平均分地，而且说“土地不许动”？领导人明白，动则大乱。只要不去夺农民的地，不去
抢人家媳妇，不给人加重负担，农民就不反抗，大部分是在村里呆着。这是一个多大的社会蓄
水池，蓄积着多少矛盾不爆发？

中国现在13亿人口，将来16亿。这个社会矛盾只会不断增加、不断恶化。谁能稳得住，那
是天大的本事。老外不用这样稳，过剩的人口经过殖民化转移出去了。中国人有这本事往外转
移吗，没有，只能在这么点地方容纳十几亿人。十几亿人口如果是在欧洲，早打翻天了，在中
国却没打翻天，最大的一个稳定器就是现在的土地制度。

城市体制和经济增长方式

1980年代时，北京户口值多少钱？无价。1990年代初北京郊区一个户口卖20万，那是等价
交换，意味着一个人进城带来的城市财政增加对你的开支，包括交通、教育、医疗、社保等，
大体等值20万。为什么一般的中小城市的户口价值等而下之？因为政府能够提供的财政保障是
越来越低的，到县以下基本没有了。再后来，县以下放开户口也没人愿意要了。了解了这些过
程再看，城乡二元结构难道就是个户口问题吗？不是，是户口背后隐含着一系列的城市体制问
题。城市的体制没有深化改革，如果简单地取消户口，带来的问题往往大于解决的问题。

不能简单化地给“三农”问题开药方。

有人说，只要我们尊重农民意愿……我做了20多年农村调查，也长期强调尊重农民意愿，
可是不能绝对化。同理，也不能简单地看是否在理念上认同给农民以国民待遇。

中国的“三农”问题将会长期存在，直到2020年全面小康目标达到，也未必能实现预期的
城市化目标，不妨以十五计划执行头三年为例。

中央给国家十五计划提供的指导意见中，首次强调“以人为本”。后来的十五计划提出每
年新增就业至少应该比新增人口多，那时新增人口大约1100万，所以提出每年新增就业1200万
。可十五计划执行三年了，经济高速增长，到2003年达到9.4，国外的分析甚至认为是13点以
上，但是，新增就业每年却是下降的。十五第一年大概1000万多一点，第二年降到900多万，2
003年尽管GDP增长率最高，但就业不到900万。2004年GDP达到9.6，就业才略有增加。

连经济高增长都并没有带动就业增加，那城市化率怎么提高？近年来所谓城市化加快的结
果，却造成数以千万的农民失地和城乡差别的进一步加大。所以这不是一个简单的户口问题，
背后隐含了大量的城市体制问题和经济增长方式问题。

2004年出现的民工荒延续到了2005年，国内外的人们都很奇怪，既然中国劳动力过剩，怎
么会出现民工荒呢？客观上，到东南沿海地区打工的人数总量并没下降，出现民工荒是因为有
些企业过分压榨了民工的劳动剩余价值。尽管今天在理论上不再讲剩余价值。但是城市人的人
均收入这十几年来提高了多少？至少是成倍增长了；可农民工的工资呢，据说广东做了调查：
12年只增长了86块钱。而物价呢？此外，延长工时算不算，假日不给休息算不算，这些都没有
算进去。不管理论界怎么说，最终还是导致民工得到的收入，连起码的住房、起码的生活开支
都不够，由于收入低到维持一个劳动力简单再生产都不够，所以他不干了。

农民工不干了，还只是问题的一个方面；现在广东这一带大量犯罪，拦劫大巴，抢人，街
上杀人……警察即使不消极怠工，也难以控制局面。继续这样下去国无宁日。今天的很多问题
事件，引起中央高度重视。接着又出现长沙那个毫无道理的爆炸，无辜的人牺牲生命。人如果
长期被歧视，像陀斯妥也夫斯基写的那个《被侮辱被损害的》，就要搞反社会行动，类似这种
事情不胜枚举。

有鉴于此，我们面对的不是一个简单的“三农”问题，进入新世纪以后，它已经是一个重
大的战略问题，已经是关乎中华民族能不能稳定地可持续地走下去的问题。因此才不能信邪，
别简单化、庸俗化的去信那些万金油或者灵丹妙药，不妨先重视地方的实践，为基层多做一点
实事。

现在中央采取的措施可以称为“均田免赋”，有利于农民休养生息。但农业税一旦取消以
后，基层治理将弱化，乡村债务问题也将爆发。这时候，农村各种非正规组织，包括家族势力
、流氓或者黑恶势力，可能趁虚而入。这时候，如果我们不抓紧帮农民发育健康的社会中介组
织，农村怕就稳不住。

因此，一方面要把科学发展观这个重大战略转变落到实处；另一方面要稳住农村。只有把
“三农”困境缓解了，中国才过得下去。

来源:《凤凰周刊》2005年09期(总178期)