家庭“联产承包责任制”的权利关系

　　对合作制的异化所形成的集体制，到20世纪70年代末因政治条件的改变，已不能继续维持。对集体制的改革势在必行。为此，必须在理论上弄清改革的方向和目标是什么，依据什么原则改革，又如何改革。然而，由于受政治的制约，决策者不能摆脱苏联教科书的影响，理论研究又只是追随政策进行论证，因此，在对上述问题没有正确认识的情况下，改变集体制的权利关系，不仅不能真正解决集体制的矛盾，还会引发新的矛盾，制约农民的工业化和城市化进程。
　　20世纪70年代末对集体制的改变，采取了这样的说法：集体所有制是好的，是社会主义公有制的必要形式，因此必须保持，所要改变的，只是其劳动方式和经营方式，即“联产承包责任制”。从权利关系上说，土地仍归“集体所有”，使用权分给农民个人，其他生产资料的所有权有的归“集体所有”，有的则归农民个人所有，生产经营以包干、包产到户为主。农民的身份不变，他们的个人劳动力所有权因容许出卖其使用权而显现出来，但由于农民的公民权得不到保证，劳动力所有权也得不到明确规定和保证，从而在出卖劳动力使用权时受到损害。
　　“联产承包责任制”是“集体所有制”的一种特殊形式，虽已经历二十多年，但中国农民的集体制依然存在。对“联产承包责任制”这一特殊形式权利关系的分析，是改革集体制的必要环节。

　　一、“联产承包责任制”——集体制范畴的特殊形式

　　“联产承包责任制”是一个很费心思才拼合起来的词不达意的提法，它曾几次变动称谓，如“专业承包计酬责任制”、“农业生产责任制”等，从名称上很难理解其性质。它以“制度”命名，但又从属于“集体所有制”；它以“联产”形式出现，但实际上已由个体生产经营。农民根据自己的体会，称之为“分田单干”。学术界从不同观点出发，或反复论证其是“集体所有制”，是社会主义经济；或斥之为“私有化”，是对“集体所有制”和社会主义经济的破坏。
　　“联产承包责任制”是特殊条件下产生的集体制的特殊形式。从一定意义上说，它是对人民公社的逆反，但不是对集体制的否定。在20世纪50年代“合作化”进程中，曾有一派势力反对，但到“集体化”时，则几乎没有公开反对者。所谓“右倾”主义者，所反对的也只是人民公社中出现的“左”倾，而非反对集体制。这种情况表明，占主流地位的苏联教科书关于集体所有制的观点是中国共产党对社会主义的基本指导思想之一，以社会主义为旗号的各派政治势力和人物，可以在具体程序和进度上发生争执，但谁也不会或不敢在“基本理论”上反对集体制。“集体所有制社会主义公有制”已成定义，只有向国家所有制转化，才是集体所有制的发展目标，其他方式的变化，都是脱离社会主义的。这种观念至今仍牢固地作为党的指导思想。因此，20世纪70年代末开始的“联产承包责任制”，在理论和法律上仍保持着集体所有制的名义，只是在生产经营和劳动报酬等方面有所改变。
　　中共决策层在“文化大革命”后，面对这样的矛盾：一、经过苏式“马克思主义”的严肃洗礼和严格培训，他们不敢也不能在理论上抛弃作为社会主义公有制形式之一的集体所有制，这是他们身份、地位和权力合法性的根据之一，在理论上抛弃“集体所有制”，就等于抛弃自己的身份、地位和权力，为此，必须在理论上坚持社会主义，坚持“集体所有制”；二、“集体所有制”与行政集权体制是统一的，是行政集权体制作用的结果和继续存在的条件，为了保持行政集权体制，必须保持“集体所有制”；三、“集体所有制”对农民权利的剥夺不仅严重影响农民的利益，更限制了农民素质技能的提高和主动性，他们内在地要求改变集体制，但对个体农民来说，所能想到的出路，就是退回土地改革后合作化前的状态；四、集体制的改革主体和动力都在农民，但个体农民的局限性又使之不能主动形成正确的发展的改革思路，只能在不从根本上触犯行政集权体制的前提下，悄悄地进行“承包”，小岗村18户农民的所谓“改革”就是这样；五、“集体所有制”对农业生产的限制，影响到行政集权体制的存在，在不能形成正确的改革思路和方针的情况下，只能向那些要求改变自己生存条件的农民让步，而小岗村的“经验”帮助决策者解决了大难题，既在理论和法理上保留“集体所有制”，又在实际上恢复个体生产经营。正是这些矛盾的集合，导致了不是改革的“改革”。“联产承包责任制”虽然有几种提法，其实质都是“集体所有制”下的生产经营方式，它满足了一部分农民的最低生存需要，更保证了行政集权体制的存续和巩固。
　　“联产承包责任制”回避了集体制的主要矛盾，保持了“集体所有制”的理论和法律地位，又在生产经营层面进行了改变，缓解了一部分农民对集体制的不满，在巩固行政集权体制的同时，又可以动用宣传优势界定“改革”的“伟大意义”，甚至以此标志一个“新时代”。在经过政治层面的冲突和较量之后，“联产承包责任制”就在“集体所有制”的名义下成为中国农村的主要经济体制。
　　“联产承包责任制”也是作为行政集权体制的必要环节，并由行政集体制强制推行的，其推行过程同样贯穿着“一刀切”，对于该体制结构中那些不同意者采取行政或组织方式处理，为之扫清道路。虽然有个别地方因“领导不力”而保持了极少数的“集体经济”，但绝大多数农民不论赞成与否，几乎全部被“切”为个体“承包户”。这个过程，可分为两个阶段，一是1983年以前仍保留“人民公社”名义的阶段，二是1983年后废除“人民公社”，恢复乡（镇）行政建置，建立以村为单位的“农民集体所有制”阶段。
　　在作为“新时期”起点的中共十一届三中全会上，并未对集体制提出批评和改变，直到1980年9月14日至22日各省、市、自治区党委第一书记座谈会纪要中，才以中共中央文件，提出了“农业生产责任制”。在这个题为《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的文件中，提出中国农业生产的主要问题，是“极左路线的影响”，清除这种影响，是实现农业现代化的要求和保证。同时强调，“集体经济是我国农业向现代化前进的不可动摇的基础。”《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，《三中全会以来重要文献选编》（上），第503页，北京，人民出版社，1982。“在我国条件下，不能设想可以在一家一户的小农经济的基础上，建立起现代化的农业，可以实现较高的劳动生产率和商品率，可以使农村根本摆脱贫困和达到共同富裕。因此，毫无疑问，农业集体化的方向是正确的，是必须坚持的。”②《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，《三中全会以来重要文献选编》（上），第505－506页，北京，人民出版社，1982。这里阐述的仍是苏联教科书的基本观点，丝毫没有否定集体制的意思。一直到今天，这种观点依然坚持着。
　　这个文件认为，之所以推行农业生产责任制，原因是，由于集体化运动中的缺陷，由于有极左路线的干扰，由于很长时期党的工作重点没有转移到经济建设上来，目前集体经济的物质技术基础还是比较薄弱的，人民公社的体制、结构方面也存在需要改革和完善的问题，经营管理工作更是一个突出的薄弱环节。特别是在贯彻按劳分配原则和建立健全生产责任制方面，长期没有重大的改进和突破。这就使得农民的社会主义积极性受到压抑，集体化的优越性未能充分发挥。在少数落后贫困地区，因为集体经济没有办好，甚至使人们动摇了对农业集体化的信心。我们必须正视这些问题，积极地逐步地解决这些问题。在当前，应当把改善经营管理，贯彻按劳分配，加强和完善生产责任制，当作进一步巩固集体经济、发展农业生产的中心环节，下苦工夫，抓紧抓好。②可见，之所以实行农业生产责任制，是要克服集体化运动中的缺陷，排除“极左路线的干扰”，改革和完善人民公社的体制和结构，其重点在于改善经营管理，贯彻按劳分配。具体说是，专业承包联产计酬责任制，就是在生产队统一经营的条件下，分工协作，擅长农业的劳动力，按能力大小分包耕地；擅长林、牧、副、渔、工、商各业的劳动力，按能力大小分包各业；各业的包产，根据方便生产、有利经营的原则，分别到组、到劳力、到户；生产过程的各项作业，生产队宜统则统，宜分则分；包产部分统一分配，超产或减产分别奖惩；以合同形式确定下来当年或几年不变。②《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，《三中全会以来重要文献选编》（上），第506页，第508页，北京，人民出版社，1982。显然，这里所说的“专业承包联产计酬责任制”，并未涉及土地和生产资料所（占）有权层面，只是针对其使用权进行了一些改变。虽然并未明确规定劳动力所有权，但却在实际上承认了其使用权和按劳计酬的权利，“承包”的形式有多种，一是“包产到户”，二是分组承包，以第一种形式为主。这等于承认了农民对其劳动力的支配权和使用权，进而将一部分土地和生产资料的使用权包给具有劳动力的农民，但劳动产品仍归生产队或大队、公社，由生产队或大队、公社按承包合同付酬。
　　这份文件中，还重申：对于包产到户的社队，应当经过工作，通过群众讨论，做到以下几点：（1）要保护集体财产，不可拆毁平分，迅速确定林权，禁止乱砍林木；（2）重申不准买卖土地，不准雇工，不准放高利贷；（3）对军烈属、五保户和其他困难户，要有妥善的照顾办法；（4）原有为群众欢迎，经济效果好的某些集体经营的生产项目要尽可能保留；（5）生产队和社员要严格履行各自承担的各项义务，债务债权应清理安排；（6）必须保持生产队的组织，加强基层党组织的核心作用。②这一思路和提法，在1982年1月1日中共中央批转的《全国农村工作会议纪要》中仍在坚持，并强调：各级党的领导应向干部和群众进行宣传解释，说明：我国农业必须坚持社会主义集体化的道路，土地等基本生产资料公有制是长期不变的，集体经济要建立生产责任制也是长期不变的。
　　目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。不论采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要变动。
　　前一个时期有些人认为，责任制只是包干到户一种形式，包干到户就是“土地还家”、平分集体财产、分田单干。这完全是一种误解。包干到户这种形式，在一些生产队实行以后，经营方式起了变化，基本上变为分户经营、自负盈亏；但是，它是建立在土地公有基础上的，农户和集体保持承包关系，由集体统一管理和使用土地、大型农机具和水利设施，接受国家的计划指导，有一定的公共提留，统一安排烈军属、五保户、困难户的生活，有的还在同一规划下进行农业基本建设。所以它不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分；随着生产力的发展，它将逐步发展成更为完善的集体经济。
　　健全与完善农业生产责任制的工作，仍应按照中共中央印发的《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的文件精神，坚持因地制宜分类指导的原则。在各地建立的生产责任制中，实行联产计酬的占生产队总数的百分之八十以上，一般地讲，联产就需要承包。联产承包制的运用，可以恰当地协调集体利益与个人利益，并使集体统一经营和劳动者自主经营两个积极性同时得到发挥，所以能普遍应用并受到群众的热烈欢迎。目前存在于不同地区的名目众多而又各具特色的责任制形式，是群众根据当地不同生产条件灵活运用承包形式的结果。《全国农村工作会议纪要》，《三中全会以来重要文献选编》（下），第995-996页，北京，人民出版社，1982。与此同时，关于取消人民公社的思路和政策正在探究，1979年8月，就在四川省广汉县进行试点，开始取消人民公社管理委员会，成立乡政府；取消生产大队，改设行政村；将生产队改为独立核算、自负盈亏的农业生产合作社。到1982年4月22日，中华人民共和国宪法修改委员会副主任彭真在第五届全国人民代表大会委员会第二十三次会议作《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》中指出，为了加强农村基层政权，健全农村集体经济组织，按政社分开的原则，建立乡政权，保留人民公社集体经济组织。同年11月26日，他在第五届全国人民代表大会第五次会议上作《关于中华人民共和国宪法修改草案》的报告，进一步强调设立乡政权，人民公社只是农村集体经济的一种组织形式。这次全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》第三十条和第二百零五条规定：乡、民族乡和镇是最基层的行政区域，成立乡、镇政府，实行乡长、镇长负责制。以此为取消人民公社制度提供了法律依据。“政社分开”，实为建政废社。在1983年10月中共中央、国务院《关于实行政社分开建立分开乡政府的通知》中，就在明确乡政府职权的规定时，要求现有社队企业要继续实行生产责任制，办成名副其实的“合作经济企业”。1984年中共中央一号文件要求：农村经济组织应根据生产发展的需要，在群众自愿的基础上设置，形式和规模可以多种多样，不要自上而下推行某一种模式。农民可以不受地区限制，自愿参加或组成不同形式、不同规模的各种专业合作经济组织，这些经济合作组织同地区性合作组织是平等互利和协调指导的关系，不再是“行政隶属或逐级过渡”的关系。这实际上就是在将人民公社行政职能转归乡、镇政府的同时，取消人民公社的经济职能，人民公社也由此而废除。到1985年春，以“政社分开”名义建立乡政府、取消人民公社的工作全部结束，将65000个人民公社改建为92000多个乡、镇政府，设村民委员会926439个。至此，历时28年的人民公社寿终正寝。
　　人民公社是人类历史上空前的创举，也是一个错综复杂的矛盾体。经过这28年的曲折演变，中国农村终于又回到了合作化以前的个体状态。但又与合作化以前有重大差别，这就是仍保持着“集体所有制”。
　　取消了人民公社后“集体所有制”的“联产承包责任制”与人民公社时期的“联产承包责任制”有重大区别，其标志是：一、原来的公社、生产大队、生产队等集体经济组织已经解散，集体经济的载体只有村民委员会和村民小组，以及部分乡镇企业；二、能够体现集体所有制的，主要是对土地的所（占）有权，以及原来大队和生产队办企业的、生产资料和资产的所有权；三、土地的使用权大部分分给农民承包，相应的税费也分由农民承担；四、原有归大队或生产队的耕畜和农机具所有权分归农民个人。
　　取消人民公社以后，“联产承包责任制”显然已名不副实，进一步的演化，形成了“家庭联产承包经营”这一比较准确的提法。然而，“家庭联产承包经营”仍是经营层面的，其土地所有制并未改变，即“集体所有，家庭经营”。但随着家庭经营的连续和深化，某些地区的某些农民不断扩大农业之外的经营，相关的生产资料所有权不属于集体，而是属于个人，这也使农村的所有制有所改变。
　　20世纪80年代中期以后，由于政治上的矛盾斗争告一段落，推行“家庭联产承包责任制”的阻力减弱，因而“集体所有，家庭经营”的新体制得以坚持下来。在这过程中，有土地承包期的调整——先是15年不变，后强调30年不变，以及因农业生产在1984年的高产之后长期缓慢增长，农田水利设施得不到维修而影响生产，对农民的“乱收费”现象严重，特别是个体劳动不利于运用现代农机具，不适宜农业的工业化和产生大量剩余劳动力等等问题。但决策者依然坚持“家庭承包”，并未从对集体制的所有制层面进行改革。而“集体所有，家庭经营”，一方面可以应对坚持集体所有制者的反对——还是集体所有制嘛；另一方面又可以搪塞“私有化”论者的“改革建议”——家庭经营不就是私人经营嘛，管他所有制干什么？但这种体制，不论从哪个角度说，都是不明确，不彻底的。但它就这样坚持下来，并以法律的形式加以规定。1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第16次会议通过，并于1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第5次会议修订的《中华人民共和国土地管理法》，规定“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体组织或村民委员会经营、管理。”这是一个不清楚的规定：“村农民集体”是什么？由谁行使其权利？“村农业生产合作社等农业集体组织”在大多数农村已不存在，它又如何“经营”，至于“村民委员会”，到底是行政机构还是经济机构，它又如何“经营”土地？这些问题，直接影响“集体所有，家庭经营”的推行。也是在此期间，1987年1月22日，中共中央政治局通过《把农村改革引向深入的决议》，提出有计划地建立农村改革试验区，并在21个省约160个市县建立了这样的试验区。后来，农业部改革试验区办公室对此进行总结道：试验区的土地制度改革有三个特点：第一，试验区的土地制度改革是在全国普遍推行了家庭联产承包责任制基础上的后续制度改革，因此它是有双重职能，即在坚持农村土地集体所有制的前提下，一方面要探索完善家庭联产承包责任制，另一方面要努力探索和发现集体所有制的其他实现形式。各试验区以提高土地生产率和劳动生产率为目标，在兼顾公平的基础上，以提高土地经营效率和稳定农民的预期为重点，根据各自的实际情况，分别选取不同的试验主题进行改革试验；第二，试验区的土地制度改革是有目标、有组织的制度建设，它有明确的改革方案，目标和思路做指导，并有一套较为系统的监测指标；第三，试验区土地制度改革的目的主要是澄清一些模糊认识，为面上的改革提供可供借鉴的经验。农业部农村改革试验区办公室：《认识与实践的对话——中国农村改革试验十年历程》，第88页，北京，中国农业出版社，1997。经过十多年的试验和实践，对“集体所有，家庭经营”的体制又有了进一步的认知，而且政治格局也基本稳定，于是，1997年8月27日中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，并在1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第4次会议上重新修订了《中华人民共和国土地管理法》。同年中共中央十五届三中全会发布了《中共中央关于农业和农村工作重大问题的决议》，明确规定：长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，家庭承包经营是双层经营体制的基础，切实保障农户的土地承包权、生产自主权和经营收益权并使其成为独立的市场主体；稳定完善双层经营体制的关键是稳定完善土地承包关系；土地承包权再延长30年的政策不变，赋予农民长期而有保障的土地使用权，禁止缩短承包期、收回承包地、多留机动地和提高承包费；土地使用权的流转要在自愿、有偿的基础上依法进行；制定鼓励政策，推进荒山、荒沟、荒丘和荒滩使用权的承包、租赁和拍卖，保障开发者的权益。这个《决定》的另一个特点，就是将“家庭联产承包责任制”中用来表示“集体”性质的“联产”和“责任”取消，直接称为“家庭承包制”，但土地的“集体所有制”依然保留。以此《决定》为依据，2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第29次会议通过了《中华人民共和国农村土地承包法》，“集体所有，家庭经营”的特殊体制由此得以确立。
　　“家庭承包制”不过是“联产承包责任制”的相对准确表述，与20世纪80年代初的“联产承包责任制”并无实质区别，只是在理论上摆脱了“集体经营”的装饰，但“集体所有制”并未改变。这种特殊历史条件下形成的特殊经济体制，其权利关系也必然发生诸多变化，而且还有一些环节不明确，从而直接关系农民利益，制约其素质技能的提高，影响农业的工业化和农村的城市化进程。

　　二、“集体所有，家庭经营”的土地权利划分和义务

　　人民公社的权利关系，是以“集”为特点的，“联产承包责任制”的权利关系，则以“分”为特点，将人民公社所集之权分解到组到家，但又有一个限度，即在总体上保持集体所有制不变，其标志，就是土地归“农民集体所有”。至于其他生产资料的所有权，以及原来社队企业的资产所有权，则逐步“私有化”，一部分分解后平均转归农民家庭，另一部分（主要是社队企业资产）以出卖“股份”方式转归个别负责人，只剩少数社队企业以乡村企业的名义保持着集体所有权，并按“集体所有，家庭经营”的方式承包给某些人经营。
　　“联产承包责任制”的“集体所有，家庭经营”，作为对人民公社的否定，是充分意识到人民公社的“集”权之弊端而不得不进行的改变。由于没有对人民公社体制矛盾的明确认识，更没有对农民权利，特别是劳动力和生产资料所有权的主体、各权能的关系及其分化派生进行规定，只能按“退回去”的思路想问题。这个“退”，并不是退到按既定思维模式也应“集体化”的合作制，而是要退到合作化前的个体小农经济。“今非”即“昔是”。加之崇尚西方经济学的人极力主张“私有化”——西方经济学的基本观念是与中国小农意识极为相近的，在中国又由以小农意识为文化根基加以注释，因此而形成的观念——的导引，势必把退到个体经济作为解脱人民公社矛盾的唯一途径。但又因“社会主义公有制”在理论和政治上的限制，不能彻底消灭集体所有制这种公有制的形式，为此，必须以保住土地的集体所有为“底线”。这样，就形成了“集体所有，家庭经营”的特殊经济体制，其土地权利的划分是以“两权分离”，即所有权和使用权分开，前者依旧保持于集体，即“农民集体”，后者分包给以家庭为单位的农民，概括说就是“集体所有，家庭经营”。
　　与在人民公社时期相同，“联产承包责任制”依然将土地集体所有作为表示现在中国农村还是“集体经济”或“公有制经济”的标志。从实行承包到制定《中华人民共和国农村土地承包法》，一直在强调这一点。这里，还要重申中国现行法律和政策上对土地权利关系的模糊观点，即不承认或认为不必要规定国家对土地的所有权，而是脱离实际地说土地归“集体”或“农民集体所有”。从“联产承包责任制”的推行，到取消人民公社，再到这一体制的坚持，恰恰都说明农村土地的所有权并不在“集体”或“农民集体”，而在于国家，在于党中央和中央政府。这一过程的各种变化，都不是由名义拥有土地所有权的“集体”或“农民集体”做出的，而是由似乎与农村土地没有权利关系的中国共产党的党中央做出。土地所有权中的各种权能完全操纵于国家，由国家确定其分化和分配。这其中，土地的占有权能由分派给“集体”的人民公社的生产队，转归代表“农民集体”的村委会、村民组；土地使用权能则由国家制定政策和比例，指令村委会或村民组分配给农民家庭“承包”；土地的处置权能和管理权能依旧掌控在国家；至于土地的收益权，即农业剩余劳动的收益归属，主要是依土地所有权所征收的税和由管理权提取的费，土地使用权承包的代价，也在税和费上，税由国家征收，费由乡政府、村委会收取，2006年以后，中央政府取消农业税，是对农村税费太高的一种缓解措施，但并不等于放弃土地收益权。
　　“联产承包责任制”的权利关系，以所有权和经营权的“两权分离”为基本思路，其义务和利益关系是“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”，国家、集体、个人（家庭）这三层关系，是集体制的基本关系，也是容易发生矛盾的环节。“集体所有，家庭经营”的“联产承包”，还是以国家和集体为主为先，要在履行了对国家和集体的义务之后，余下的才归农民，农民的利益是以保证国家和集体利益为前提的。这种义务和利益关系正是土地所有权、占有权、使用权的权利关系的表现。下面，抄录贵州省湄潭、金沙两县农村土地承包使用权（经营权）证书，以说明上述权利与义务关系。

湄潭县农村土地承包使用权证书

　　关于延长土地承包期的说明：

　　1为稳定和完善农村家庭联产承包责任制，落实中央和省、市关于延长土地承包期的精神，促进农村经济发展和社会稳定，特发此证。
　　2延长土地承包期，指的是在1987年湄潭试验区规定延长土地承包期的基础上，按省发（1997）24号文件精神，进一步延长土地承包期，即耕地延长到2043年底止；非耕地延长到2053年底止。
　　3农村土地除法律规定属国家所有的以外，属于村农民集体所有，集体所有权的代表为村民委员会。在承包期内，发包方要认真履行自己的权利和义务。
　　4这次延长土地承包期是以1984年“大稳定、小调整”或包干到户为基数的顺延承包。在延长土地承包期后，继续实行“增人不增地、减人不减地”的政策。
　　5承包方获得的土地使用权受法律保护，享有土地的经营自主权和收益处置权。同时，农户应完成规定的农业税、农业税附加加征和劳动积累工等任务，对抗交农业税费的承包农户，发包方有权按规定收回其承包土地另行发包。
　　6承包方要认真耕管好承包土地，培肥地力，保护和维修水利设施。不得买卖土地、荒芜土地和擅自改变土地用途。对擅自改变土地用途、荒芜土地的承包农户，发包方有权按规定收回其承包土地另行发包。
　　7在承包期内，农户获得的土地承包使用权可以自愿有偿转让、互换、入股、抵押和继承。土地流转要签订书面合同，并报发包方备案。
　　8本证要妥善保管，不得涂改，如有遗失和损坏，应及时向发证单位申请补发。

　　湄潭县人民政府

　　一九九八年七月一日

　　发包方：　　　　　　　　村民委员会
　　　　　　　　　　　　　　（签章）
　　承包方户主：
　　姓名：　　　　　　　　　（签章）
　　发证机关：　　　　　　乡（镇）人民政府
　　　　　　　　　　　　　　　（章）

　　一九九八年月日

承包土地基本情况登记表（略）

金沙县土地承包经营权证书

　　发包方（甲方）
　　承包方（乙方） 住址：
　　为贯彻落实中共中央（1993）11号、国务院国发（1995）7号和中办发（1997）16号文件精神，实施省委（1997）省通字第15号文件批复的《金沙县深化土地制度建设试点方案》，自1997年1月1日起再延长耕地承包期三十年、非耕地承包经营六十年不变，进一步稳定完善农村土地承包关系，促进农业和农村经济持续、快速发展，特发此证。

　　一、承包项目（略）
　　二、管理事项：
　　1耕地、非耕地的所有权属甲方，使用权属乙方。
　　2乙方依法获得的土地承包经营权受法律保护；农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。
　　3乙方应完成政策和法律、法规规定的农业税、农产品定购任务、村提留乡统筹、义务工和劳动积累工等任务（具体数量指标每年按规定程序确定分解到户）；不得买卖、荒芜土地，不得擅自改变土地用途，不得违反有关土地管理的其他规定。
　　4在承包期内，经甲方同意，乙方对土地的承包经营权和使用权，可以有偿转包、转让、互换、入股，土地流转要签订书面合同，并报乡（镇）农业承包合同管理部门备案。
　　5甲方对乙方承包的土地不得随意调整，确需调整的个别农户经有关部门审批，按规定程序向农业承包合同管理部门登记备案。
　　6土地承包经营发生纠纷，按有关承包合同管理办法处理。
　　7甲乙双方必须严格执行计划生育与保护国土相结合的“两项基本国策，一套保障制度”的“生不增，死不减，娶不增，嫁不减”及计划外生育收回承包地，再行有偿转包的“人地挂钩”政策。
　　8在非耕地承包期中，甲乙双方必须严格执行《森林法》和有关非耕地开发规定，不得进行破坏性、掠夺性经营。林地、荒地、荒坡不得擅自改变发展林业和畜牧业或办“四园三场”的用途。
　　9耕地承包经营权从一九九七年一月一日起至二零二六年十二月三十一日止；非耕地承包经营权从一九九七年一月一日起至二零五六年十二月三十一日止。
　　10其他：
　　（1）承包生产规模较大的林业、畜牧业、渔业和工业、商业、运输业、建筑业、服务业等服务项目，可另行订立单项专业承包合同。
　　（2）本证从签订之日起生效。如有未尽事宜，由双方协商一致后，报乡（镇）农业合同管理部门备案，具有同等法律效力。
　　（3）本证不能因甲方双方法人代表的变更而变更。
　　（4）本证由乙方保存，甲方由县、乡（镇）农业承包合同管理部门以本证表格存档，享有同等法律效力。
　　（5）本证要妥善保管，不得涂改，如有遗失和损坏，应及时向发证单位申请补发。
　　甲方（盖章）：　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　199年月 日
　　代表（盖章）：
　　乙方（盖章）：　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　199年月 日
　　代表（盖章）：
　　金沙县人民政府　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 199年月 日

　　转引自王景新《中国农村土地制度的世纪变革》第191－197页，北京，中国经济出版社，2001。

　　这两个县的土地承包（经营）证书虽有一些差别，但在权利和义务关系上基本一致。农民从发包方的村民委员会或村民小组所承包来的土地使用权，不仅有时间上的限制，还有明确要承担国家的农业税、农业税附加、村提留乡统筹、义务工和劳动积累工、教育费附加，要完成国家下达的农产品定购任务。在人民公社时期，这些税费及农产品定购任务，都是由生产队、生产大队、公社三级分别缴纳或承担，将土地使用权分给了农民，但农民必须尽取得土地使用权的义务，“承包”的实质，就在于必尽这种义务，或者说“承包”的就是义务，以对义务的承诺来包取土地的使用权。从权利与义务关系说，“承包”与“租”有相似处，二者取得的，都是土地的使用权，而且都是从土地占有权派生的使用权。承包费与地租也很接近，即都是为土地使用权向土地占有权拥有者所付代价，其中，包括土地占有权拥有者向掌控土地所有权的国家缴纳的税，和土地占有权拥有者要提取的费用，区别在于承包费是交给集体和国家（税），而地租是交给地主。至于“湄潭县的农村土地承包使用权证”中“关于延长土地承包期的说明”中第5条规定的“承包方获得的土地使用权受法律保护，享有土地的经营自主权和收益处置权”，其中“收益处置权”是一个相当不准确的词，可以把它理解为“收益权和处置权”，也可以理解为“对所收益的处置权”。若是前者，承包方根本不可能享有，因为那是土地所有权拥有者的权利；若是后者，则所收益的是什么必须弄清楚，如果是指承包者交足税费后，即“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”那部分收益，实际上是承包者在其获得使用权的土地上劳动所得的必要价值，而非土地的收益。土地的收益即其所有权和占有权应得的剩余价值已作为税和费“交够国家”“留足集体”了，承包者所得到的只是自己劳动创造的必要价值，与人民公社社员的工分报酬和企业工人工资性质相似。用“收益处置权”很容易引起误解，似乎农民从承包土地中得了因土地使用权而产生的“收益”，从而掩饰土地所有权和占有权的收益。值得注意的是，这种提法不仅在各级政府文件中出现，还在一些学者的论著中出现并加以论证。这种理论上的混乱至今依然。
　　1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过修订的《中华人民共和国土地管理法》，以法律形式确定了农村土地社会主义公有制，即集体所有制及其权利关系，将近20年来土地承包和“集体所有，家庭经营”的所有权与使用权分离的政策，做了概括性规定。

　　第二条　　中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。
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　　第八条　　城市市区的土地属于国家所有。
　　农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。
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　　第十三条　　依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
　　第十四条　　农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。
　　在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。
　　第十五条　　国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。

　　农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。《中华人民共和国土地管理法．中华人民共和国土地管理法实施条例》，第1-6页，北京，法律出版社，2003。《中华人民共和国土地管理法》为土地承包的“集体所有，家庭经营”提供了法律依据。
　　2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国土地承包法》，进一步规定了农民以家庭为单位承包土地使用权和自主经营的权利，将20余年农村联产承包责任制及其相关政策集中起来。其中，关于发包方和承包方的权利和义务做了这样的规定：第二章家庭承包第一节发包方和承包方的权利和义务
　　第十二条农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。
　　国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。
　　第十三条发包方享有下列权利：
　　（一）发包本集体所有的或者国家所有依法由本集体使用的农村土地；
　　（二）监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地；
　　（三）制止承包方损害承包地和农业资源的行为；
　　（四）法律、行政法规规定的其他权利。
　　第十四条发包方承担下列义务：
　　（一）维护承包方的土地承包经营权，不得非法变更、解除承包合同；
　　（二）尊重承包方的生产经营自主权，不得干涉承包方依法进行正常的生产经营活动；
　　（三）依照承包合同约定为承包方提供生产、技术、信息等服务；
　　（四）执行县、乡（镇）土地利用总体规划，组织本集体经济组织内的农业基础设施建设；
　　（五）法律、行政法规规定的其他义务。
　　第十五条家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。
　　第十六条承包方享有下列权利：
　　（一）依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；
　　（二）承包地被依法征用、占有的，有权依法获得相应的补偿；
　　（三）法律、行政法规规定的其他权利。
　　第十七条承包方承担下列义务：
　　（一）维持土地的农业用途，不得用于非农建设；
　　（二）依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害；
　　（三）法律、行政法规规定的其他义务。《中华人民共和国农村土地承包法问答及实施指南》，第3-5页，北京，中国农业出版社，2002。自人民公社成立以来，这是第一次以法律对集体制的权利关系进行规定。虽然集体制已从“集体所有，集体生产”演变成“集体所有，家庭经营”，但从所有制层面说，依然是集体制，所改变的只是经营方式，只是将土地使用权及其义务承包给农民家庭。这种体制，不可能是永久性的，它的进一步演变，可以在“集体”上做文章，也可以在“家庭”上做文章，如何变化，由时间和形势决定。
　　农民对土地使用权的承包经营，还包括在法律上规定为“国家所有”的“由农民集体使用的农村土地”，这主要指土地改革时就划定为国有的森林、荒地和城市郊区的土地。这部分土地，除由国家直接经营的农场、林场外，在人民公社时期，曾经分由公社、大队、生产队经营。实行承包制以后，也交村或组发包，由农民承包。这时，就有必要强调该土地的权利关系，即“国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包”。这里，似乎更能反映中国土地制度中实际的权利关系，即国家所有——集体占有——个人（家庭）使用。但由于在理论和法律上未能规定占有权这个范畴，因此将该土地分出了两个使用权，但由“农民集体使用”的土地，为什么又与“农民集体所有”的土地一样，再进行“两权分离”？只拥有该土地使用权的“农民集体”又怎样从使用权中分离出使用权呢？但这个规定毕竟承认了土地的三层权利，只要规定了占有权这个范畴，其关系也就明确了。而那些“集体所有”的土地与“集体使用”的土地并无实质区别，二者都可以用“集体占有”来规定，即所有权由国家掌控，由其派生的占有权由“农民集体”行使，再由占有权派生使用权，由“农民集体”分发给农民家庭承包。

　　三、征收土地与承包地流转的权利关系变化

　　虽然法律条文上白纸黑字写着农村土地归“农民集体所有”，但对农村土地的征收权却表明其所有权实际上是归国家的，“农民集体”不过是国家分派的土地占有权的拥有者。也正是由于国家掌控土地所有权，才会有以所有者名义对土地占有权的征收和有偿出让该土地使用权。
　　《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。
　　国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。
　　国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。《中华人民共和国土地管理法》，第5页，北京，法律出版社，2004。不许土地买卖，字面上看，是指土地的所有权不能买卖，但在中国现行的土地制度下，实际上是说土地的占有权不能买卖。因为土地的所有权掌控在国家这唯一的所有者手里，只有土地归国家所有，国家才能以所有者的名义规定由其分配的土地占有权不许买卖。如果农村土地的所有权真的归农民集体，那么，依照《中华人民共和国民法通则》的规定，“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”《中华人民共和国民法通则》，第15页，北京，法律出版社，2003。以买卖和其他方式转让土地的所有权，是财产所有权的权能（处分）之一。之所以不许农民集体以买卖和其他方式转让土地，而且几乎所有的人都知道，以买卖和其他方式转让土地是根本行不通的，原因就在于国家握有对包括农民土地在内的全部土地的所有权。
　　也正是由于握有对农村土地的所有权，才可能对其进行征收。国家征收农村土地的理由，是“为了公共利益的需要”，具体是指“建设占用土地”，《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；”之所以如此，在于“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”。《中华人民共和国土地管理法》，第13-14页，北京，法律出版社，2004。也就是说，名义上是农村土地所有者的“农民集体”并无权转让“建设占用土地”的使用权，需要“建设占用土地”者必须向国家申请，由国家将其征收后，再由国家批准其对该土地的使用权。
　　对于建设用地的性质和范围，《土地管理法》并没有明确规定，但只要国家批准后，就可以纳入建设用地。建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：
　　（一）国家机关用地和军事用地；
　　（二）城市基础设施用地和公益事业用地；
　　（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；
　　（四）法律、行政法规规定的其他用地。②《中华人民共和国土地管理法》，第16页，第14页，北京，法律出版社，2004。至于以上四种情况之外的“建设用地”是什么，该法没有说明。从近几年政府批准并实际使用的情况看，主要有：（一）企业（不含乡镇）用地，（二）事业单位用地，（三）房地产开发用地。
　　不论上述哪种情况，“建设用地”的批准权都在政府，也就是说，认定是否“建设用地”的权力在政府，政府按其级别，有不同的批准农用地转为建设用地的权限。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。
　　在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。②这里所说的“土地利用总体规划”，是《土地管理法》所规定的各级政府所编制并经上级审批而制定的，其中，县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途；乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。这样，各级政府就可以根据其土地利用总体规划中的年度计划，批准建设用地。
　　从制定“土地利用总体规划”，到其年度计划，到批准建设用地，这一系列环节，都是政府行为，与法律上的农村土地所有权的拥有者“农民集体”没有任何关系，既不必其主观愿意，也不必征求其意见，只是在乡（镇）土地利用总体规划在划分土地利用区时，确定每一块土地用途后，才以公告方式通知。国家征收“农民集体”土地的，依照程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。《中华人民共和国土地管理法》，第15页，北京，法律出版社，2004。也就是说，“农民集体”对其“所有”的土地，并没有财产所有权所包含的处置权限，这个权能完全掌控于政府，而且由政府全面行使。
　　从这里，我们可以明确地看到现在中国农村土地的所有权，是由政府掌控，而“农民集体”所拥有的，只是土地的占有权。
　　需要建设用地的单位和个人之所以要向政府申请，也就是向土地的所有者申请土地的使用权，也只能申请土地的使用权。如果所申请地为农用地，又在土地利用总体规划中被划定为建设用地，政府就可以根据其需要和条件予以批准；如果在土地利用总体规划中未被划定为建设用地，或是协调其在规划中的建设用地上建设，或是报省级政府修改规划。
　　除《土地管理法》规定的四类建设用地由国家划拨外，其他建设用地均应向政府缴纳土地有偿使用费等费用，第五十五条以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和方法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。《中华人民共和国土地管理法》，第16页，北京，法律出版社，2004。至于土地有偿使用费和其他费用的标准，《土地管理法》并没有规定，从近几年的实践看，各地采用办法有：一、在地产市场上拍卖、竞标等方式确定建设用地的土地有偿使用费，这主要针对房地产开发用地；二、本地国有企业和事业单位建设用地参照房地产建设用地的土地有偿使用费，由政府与用地单位协商确定；三、外来资本企业（含从国外、港台及外省市引进资本）的建设用地，视本地政府“招商引资”需要来定。土地有偿使用费由地方政府收取，其中百分之三十上交中央财政。
　　国家征收农村土地，要支付“农民集体”一定数量的补偿费，对此，《土地管理法》中则有明确的规定。第四十七条征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。
　　征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均产值的十五倍。
　　征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。
　　征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。
　　依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。
　　国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。《中华人民共和国土地管理法》，第15页，北京，法律出版社，2004。被征收耕地的补偿费和安置方案由政府公告，“并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。但《土地管理法》并没有规定如何采纳农村集体经济组织和农民的意见。也就是说，集体经济组织和农民可以发表自己的意见，但没有权利与政府进行谈判，对其意见，采纳与否，采纳多少，均由政府来定。经过征求意见程序，政府就可以下发征地补偿费和安置补助费等给农村集体经济组织。被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。
　　禁止侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费和其他有关费用。《中华人民共和国土地管理法》，第16页，北京，法律出版社，2004。也就是说，再由“农村集体经济组织”——在当前主要是村民委员会——发给农民。
　　这里有几个关键环节：其一，建设用地单位所支付的土地有偿使用费用和其他费用，不是交给“农村集体经济组织”，而是缴纳给地方政府，而且其额度也不是与“农村集体经济组织”协商确定，而是由政府以招标等方式确定。这个过程中，不排除有以低于政府支付给“农村集体经济组织”土地、青苗补偿费和安置补助费的情况，例如为了引进外来资本，一些地方政府曾以极低的费用供应土地。但绝大多数情况下，因求大于供，建设用地的有偿使用费用和其他费用都远高于土地、青苗补偿费和安置补助费，在大中城市郊区或开发区，甚至高出几十倍、上百倍。其二，政府征收农村土地，并不需要与“农民集体经济组织”和农民商议，所规定的土地、青苗补偿费和安置补助费，也只是“听取”“农民集体经济组织”和农民的意见。其额度，并不是取决于供求关系，而是由“该耕地被征收前三年平均年产值”的倍数，不论6至10倍，4至6倍，还是最高的15倍，都是以平均一年的产值乘以若干年份来计算的，因此也是相对稳定的。通常情况下，都是低于建设用地单位所缴纳给政府的土地有偿使用费和其他费用的。因此，政府在这个环节获取的份额是很大的，有些地方政府就此所取得的“财政收入”，甚至占到其全部财政收入的三分之一。其三，政府发给“农村集体经济组织”的土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，“农村集体经济组织”并不是全额发给承包该土地的农民在1998年12月27日国务院令第二百五十六号公布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”，一般是将青苗补偿费、安置补助费留一部分，至于土地补偿费基本上留在农村集体。前些年出现的有关纠纷，主要因此而起，某些农村党政干部也在这个环节来牟取私利。
　　征收土地引起的权利变化，一是名义上的“农民集体”对土地的所有权被证明是不存在的；二、农村土地的实际所有权拥有者是国家；三、国家以土地所有者的权利和行政权力，在不经“农民集体”同意的情况下征收原由国家分给农民，进而收归集体的农村土地的占有权；四、承包土地的农民交出了承包地的使用权，这也意味着他作为农民的基本生产资料不复存在，或是由“农村集体经济组织”再调整一块土地承包给他，或是要另谋其他职业；五、建设用地单位从国家取得（划拨或有偿）了按年限的土地使用权。
　　与征收土地引发的全面权利关系的变化不同，农民承包土地的流转，只是在使用权层面发生变化。
　　实行土地家庭承包制以来，逐渐暴露出个体小农经济的局限，但理论界和决策者并未突破这些局限提出必要途径与措施，而在现实中，农民则以自己的方式进行了一些改变，如一些地方的农民互助和合作生产经营，承包土地的出租或转包，以土地使用权入股，小块土地使用权的互换等等。在这种情况下，为了在维持土地承包制的前提下，给这些变化以合法依据，2002年8月29日全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国土地承包法》中，专以一节十二条（第三十二条至四十三条）规定了“土地承包经营权的流转”。第三十二条通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。
　　第三十三条土地承包经营权流转应当遵循以下原则：
　　（一）平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；
　　（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；
　　（三）流转的期限不得超过承包期的剩余期限；
　　（四）受让方须有农业经营能力；
　　（五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。
　　第三十四条土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。《中华人民共和国农村土地承包法》，第8页，北京，法律出版社，2002。以“经营权”代替使用权，对于土地权利关系来说，意思是相同的，但主要是为了说明“流转”这种关系的变化。因为从财产权的角度讲，使用的权能已是最终的权能，土地使用权能从占有权派生并独立后形成的土地使用权，已是土地权利关系中的终端权利。这在旧中国的土地租佃关系中已表现出来。但由于现行中国法学理论和法律体系中未能确立占有权这一范畴，国家作为土地所有权掌控者分配给“农民集体”的本应是土地占有权，但不得不说成是土地所有权。“农民集体”在将土地占有权派生的使用权能承包给农民家庭时，本来只是为了“联产承包”，即只从事农生产。但这种“责任制”的关系很难长期维持，而为了稳定农村局势，又不能不维持土地承包制，并设定承包期为30年。此间若是限定土地使用权只能由承包者用于农业生产，必然发生诸多不能解决的问题。为此，以“经营权”取代使用权，并承认转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，以此来弥补土地承包制的缺陷。
　　土地承包经营权流转的主体是承包者，即承包土地的农民家庭，其流转的转包费、租金、转让费等，由当事人双方协商确定，流转的收益归承包方，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。土地承包经营权的流转，应由当事人双方签订书面合同，并经发包方同意或备案。
　　值得注意的是《土地承包法》第四十一和四十二条的规定：第四十一条承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。
　　第四十二条承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。这表明土地承包制在实践中遇到了不可克服的问题。原承包者在有了稳定的非农职业收入来源，理应转业或转入城市生活，但现有的户籍制度又阻止这种转化。至于第四十一条所规定的“经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户”，也是不清楚的，按土地承包的权利关系，这种情况应由原承包方将承包土地的经营（使用）权退回发包方，再由发包方重新发包，而不应由原承包方自己去找新的承包方转让。第四十二条所说的“自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产”，表明农业生产发展的大趋势，但农业合作生产的“自愿联合”者只有土地的承包经营权，其权利基础是相当脆弱的，不足以支撑长期而牢固的合作制经济。
　　土地使用权的流转进一步反映了土地承包制的矛盾。这些矛盾的解决，要求在改革土地制度的基础上，进一步引导和实行农民的合作制经济。

　　四、“联产承包责任制”中农民的劳动力和生产资料所有权

　　“联产承包责任制”对人民公社体制的主要改变，在于通过“承包”土地使用权而使集中于集体的农民劳动力所有权得以重归农民本人，其“家庭经营”也就是农民依自己的劳动力所有权，运用自己所有的生产资料在承包了使用权的土地上进行生产劳动。
　　对于劳动力的所有权，中国的经济学界一直未能充分重视。人民公社时期，没有承认社员个人的劳动力所有权，实行按工分分配的制度，虽突出了劳动力的使用权，但明显的是将社员的劳动力所有权连同其人身权、公民权通通集合于“三级所有，队为基础”的集体。这是人民公社体制的主要弊端之一，也是其限制社员素质技能提高，束缚社员主动性和积极性的主要原因。“联产承包责任制”之所以会得到一部分农民的拥护，并能在短期内提高农业产量，其中一个原因，就在它解除了集体对农民劳动力的所有权，或者说放弃了劳动力的集体所有权，将其归还给农民个人。
　　这一层，在理论和官方文件上都没有明确规定。不论中央文件和地方党政文件，以至法律、法规，对“联产承包责任制”的规定和论述，都集中于那不准确的对土地“集体所有，家庭经营”上。对于农民个人劳动力的所有权及其他权利，几乎没有规定，或者说不需要规定。但正是在这不规定中，使农民个人获得了对其劳动力的实际所有权。
　　人民公社体制将农民作为社员，即公社集体的成员，其各种权利都集合于公社及其下属的大队、生产队，社员是集体不可分割的一员，就像机体上的细胞一样，脱离了集体，社员这个细胞就不能存活。社员的人身权、公民权和劳动力所有权都集合于集体，归属于集体。“联产承包责任制”就是在不能按社会主义原则有效改革人民公社体制的集权所造成的矛盾的情况下，通过对土地的“集体所有，家庭经营”，将社员从集体释放出来，成为以家庭为单位的劳动者。这样，农民的劳动力所有权也就从集体中得到解脱，虽然农民还受到“农民”这种身份的限制，以及户籍制度的束缚，不能成为完全的劳动力所有权主体，其劳动力使用权也不能充分自由地作为商品在全社会流动，但毕竟不再从属于一个不可脱离的集体，有了相对的自由。
　　中国的农业是以人多地少为基本条件的，如何使大量的剩余劳动力找到就业机会，是中国经济发展的一个重大难题。人民公社体制下，虽然也努力以兴办社队企业等方式解决就业问题，但由于集体制和各种条件的限制，剩余劳动力依然大量存在。不过，由于劳动力属于集体，其表现似乎不突出。“联产承包责任制”的实行，将劳动力从集体转归农民家庭所有，这样，剩余劳动力问题就日益尖锐。如果农民只在其家庭承包的小块土地上劳动，剩余的劳动时间就非常明显，除一部分农民从事专业养殖和种植外，大部分青壮年农民选择了出去“打工”，即出卖劳动力的使用权以换取必要的生活资料，其价格以工资形式表现。也正是在“打工”中对劳动力使用权的出卖，使农民劳动力的所有权得以充分表现。在承包制初期，由于人民公社还存在，对于农民的“打工”还有所限制，特别是在承包到组的情况下，农民还不能任意外出“打工”。取消人民公社以后，这些限制基本上不存在了，是否出卖劳动力使用权，主要取决于农民个人的身体和技能素质，以及购买劳动力使用权的市场条件。
　　此外，由于承包制对“家庭经营”的规定中，强调“自主”性，即农民以家庭为单位在其承包的土地上可以“自主经营”，“有权自主组织生产经营和处置产品”。这种“自主经营”是以劳动力所有权归农民个人为必要前提的，虽然法律和官方文件上只从土地承包角度进行规定，但如果农民没有对自己劳动力的所有权，只有对承包土地的使用权，“自主经营”也无从谈起。农民的自主经营，还包括非农业性的各种合法经营，如个体手工作坊、个体商贩、个体运输等，即通常说的农村个体工商户。他们的身份还是农民，也有权承包土地使用权，由于劳动力所有权属于自己，因而可以自主经营其擅长的行业。
　　以家庭为单位的农业和工商业的“自主经营”，并不显现劳动力的所有权，但这并不等于这个权利不存在。而在农民出卖劳动力的使用权时，其所有权才得以表现。“自主经营”的基本或主要条件是农民对其劳动力的所有权，承包土地使用权是以劳动力所有权为前提的。从这个意义上说，“联产承包责任制”对人民公社制的主要改变，并不是将土地“两权分离”后容许农民以家庭为单位承包土地使用权，而在于将农民的劳动力从“集体所有”变成个人所有，即农民拥有了自身劳动力的所有权。这是一次实质性的释放，也是取消人民公社制以后农民经济有所增长的主要原因。
　　在中国的一些政治和为政策作理论说明者的观念中，中国是否社会主义，关键在于生产资料公有制，而生产资料公有制分两种形式，一是“全民所有制”，二是“集体所有制”。只要保持农村土地的“集体所有权”，就算保住了一半公有制，也就等于“坚持社会主义”。因此，“联产承包责任制”不论怎样变化，土地的“集体所有制”不能改变。这是政治的需要，也是改变体制的底线。除此而外，农村的其他生产资料，如大农具、耕畜、农业机械，以及原社队企业的厂房、设备和资金，都可以改变其所有权，即以各种方式变“集体所有”为农民以家庭为单位的个体所有。进而，实行“联产承包责任制”以后，农民个体所购置的农业和工业、商业的生产资料，也完全归其个人所有。
　　农村生产资料所有权的转变，也经历了一个过程。在联产承包之初，并不容许变集体所有的生产资料为个人所有，而是将耕畜、大农具、农业机械等也进行所有权和使用权的分离，保留集体的所有权，把使用权以各种形式承包给农民作业组或家庭。但这种情况并没维持多久，大约到1984年后，就基本上将承包使用权变成平分所有权。其作法是：将耕畜和大中农机具、农业机械等，经折价处理，实物所有权归农户，折价款留村或组集体。
　　集体所有的非农业财产，主要是原社队企业的固定资产，一部分以承包的形式由企业集体或经理（厂长）经营，另一部分作价折股归还生产队（村民组）或农民个人，并吸收新的股份重新组建企业，还有一部分折价转卖给农民个人。到1985年底，全国乡村两级企业固定资产原值共75038亿元，其中约90%以上已通过各种形式承包或折股。这里，承包给经理（厂长）个人经营或由企业集体承包经营的企业，其资产所有权仍归乡或村集体，所承包经营的只是资产的使用（经营）权。至于另外两种方式，则将资产所有权分解并转归农民个人——分给原生产队的也都再分给农民了。
　　这样，经过几年的联产承包责任制，原来归公社、大队、生产队所有的生产资料，其所有权大部分已分解并转归农民个人，还有一小部分集体企业归乡、村、组农民集体，但其使用（经营）权则承包给个别人，或原经理（厂长），或乡、村、组的负责人。
　　从1985年算起，二十余年的时间内，中国农村除极少数的乡村企业还保持着集体所有权外，基本上已不存在对生产资料的集体所有制，不论农业还是工业、服务业的生产资料和资金，其所有权都属农民或农村负责人私人所有。现在的“集体经济”，其标志就是土地的“农民集体所有”。而土地“农民集体所有”的所有权，并不在农民个人或家庭，不是由农民将其所有权集合而形成的，“集体”也不是农民经济上的联合体，而是由国家根据农民的居住地划定的行政性组织，其土地的“所有权”，也是国家以法律和政策认定后而由该“集体”的行政机构所行使的占有权。

　　五、联产承包责任制的管理权和管理机制

　　以“两权分离”为特征的联产承包责任制，其管理权和管理机制也必然较人民公社有所变化。下面，我们分别从土地的管理权和管理机制，乡村企业的管理权和管理机制进行探讨。土地管理权和管理机制联产承包责任制在土地权利上的“两权分离”，实际是土地占有权与使用权的分离。由于理论和法律上不明确这一点，忽略了农村土地也归国家所有这个基本点，将农村土地称为“集体所有”。但在土地的管理权和管理机制上，却充分体现出“农民集体”并不具有土地所有权管理权能，这个权能只属于国家。
　　土地作为主要农业生产资料，其所有权在法律上的权能与其他生产资料所有权是一致的，但“农民集体”对土地的所有权与对其他生产资料的所有权的权能在实际上却有明显差别。前面我们已谈到的处置权能，就已表现这种差别，即“农民集体”无处置土地的权能，却有处置生产资料的权能，以致二十多年后，原归集体所有的耕畜、大中型农机具和社队企业的资产的所有权绝大部分都已平分或以各种方式转归个人，而土地却依然在国家的严格掌控中保持着“集体所有”。不具有处置权能就是非所有权的表现，处置权能掌控在谁的手里，谁就是实际的所有权人。国家之所以能用政策和法律严格掌控农村土地的处置权，原因就在于它掌控着土地所有权。也可以这样说，只要国家掌控土地的处置权能，那么也就等于掌控着土地的所有权，“农民集体”只拥有由国家从其土地所有权中派生并分配的占有权能，而这种派生，又正是所有权的处置权能的体现。但对于农民集体所有的其他生产资料，国家并没有处置权，也不发布任何从处置权出发的政策和法律，从而在承包制的推行中将这部分生产资料的所有权很快转变为私有。
　　国家对农村土地的所有权，还突出地表现在管理权上。国家作为政治权利的行使机构，对经济活动有其行政管理权利，这个权利涉及全部经济生活，农业、工业、服务业等各产业及其具体行业，都要接受国家的行政管理。这里所探讨的农村土地管理权，并不是国家的行政管理权，而是从属于所有权的管理权。在工商业企业里，这个管理权是相当清楚的，它体现在从所有权派生占有权，再由占有权派生并支配经营权（使用权），以及所有权与收益权、处置权的关系中。但在中国以“集体所有，家庭经营”的土地承包体制里，对土地的管理权却因实际的所有者是国家，国家从所有权派生的管理权和行政管理权纠缠在一起，所以显得很是混乱。为此，必须将二者加以区别。
　　国家对农业的行政管理权与其对工业、服务业的行政管理权是一致的，这是国家行政权的体现和作用，主要包括以下内容：一、企业或经营者登记注册、广告、市场、反不正当竞争、保护消费者权益，其目的是将各种经济活动主体都纳入国家行政权的统一管理，使之取得合法地位，并督促其依法经营，调节各方经济关系，使经济活动有秩序地进行。国家的行政管理权不涉及企业或经营者的所有权及所有权人的投资和经营活动，不干涉企业或经营者内部的权利关系。对于农业生产和经营，国家的行政管理权并不超出上述范围。
　　而现行中国的国家对农村土地的管理，则远远超出了行政管理的权限和范围，是国家掌控土地所有权的体现：其一，禁止土地所有权的转让。《中华人民共和国土地管理法》规定：任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。
　　国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。《中华人民共和国土地管理法•中华人民共和国土地管理法实施条例》，第4页，北京，法律出版社，2003。如果“农民集体”拥有切实的土地所有权，那么，国家的行政权是不能禁止其转让的，就像国家不能禁止乡村企业资产所有权的转让一样。同理，国家也不能依行政权征用归集体所有的土地，只能通过购买来取得需要的土地所有权。事实上，国家在征用“集体所有”的土地时，也要付出一定代价，但这个价格既非购买土地所有权的价格，也不是以协商方式购买的。“征用”恰反映出土地所有权不在被征用的农民集体，而在于征用土地的国家。
　　其二，国家实行土地用途管制制度。并由中央和地方政府负责全国土地的管理和监督。《中华人民共和国土地管理法》规定：第四条国家实行土地用途管制制度。
　　国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
　　前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。
　　使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。
　　第五条 国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。
　　县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。《中华人民共和国土地管理法•中华人民共和国土地管理法实施条例》，第4页，北京，法律出版社，2003。这两条规定，是行政管理和依土地所有权进行的管理的混合规定，对于全国的土地，作为行政权行使机构的国家有必要对其用途进行总体规划，并指导监督其实施。但这里所谈到的规划，如严格限制农用地转为建设用地，对耕地实行特殊保护，就不仅是行政权的权能范围，而是由所有权与行政权相结合的体现。如果是在土地非国有的国家，这样的规划是不可能做出的，国家若要对土地的使用加以限制，必须征得土地所有者的同意，否则是行不通的。再如中国对私有工商企业的行政管理，因为国家不掌握其所有权，也就不可能对其经营做出类似对被称为“集体所有”但实为国家所有的土地的使用如此严格的规划。
　　其三，国家以土地所有权掌控机构的名义，实行土地占有权与使用权的“两权分离”，并推行土地使用权的家庭承包，制定承办方式，指定发包机构，规定承包期限和各种具体措施。如果土地所有权真的归农民集体，那么，如何派生并行使其占有权和使用权，要取决于拥有所有权的农民集体，而非取决于行使行政权的政府以及领导政府的政党。但事实上，联产承包责任制的推行，并不是由“集体农民”主动的，即使反复宣扬的安徽小岗村的先行性承包，也是在私下里用“生死文书”打手模的方式偷偷进行的，如果那十八户农民真的构成集体土地的所有者，何必像犯罪一样来处置本属于他们的土地所有权的使用权能？在20世纪80年代初，也有一部分集体经济搞得比较好的社或大队或生产队的干部和社员“集体”地不赞成承包制，但几乎全都在从上而下“一刀切”变成承包制，这过程中也有不少公社或大队或生产队的负责人因不赞成承包制而受到处分。这清楚地表明，即使在人民公社的集体经济中，土地也并不是“三级所有，队为基础”。国家的主导者之所以能不顾来自一部分农民集体的反对，全面推行承包制，就在于握有土地的所有权，这与全面推行人民公社制时是一样的。而土地承包制实行过程中的各种政策变化，也基本是国家从作为土地的实际所有者的角度做出的。
　　其四，国家对违反土地管理法律、法规的行为的监督检查权。监督权是所有权在将其占有、使用权能派生为相对独立的权利后，对行使占有权和使用权的机构或个人的控制权能，它表现为相对独立的权利。国家对违反土地管理法律、法规的行为的监督检查权，是土地管理权的延伸。与对土地的管理权一样，中国的对违反土地管理法律、法规的监督权也是国家行政权与对土地所有权混合的产物。这项权利的行使机构是“县级以上人民政府土地行政主管部门”，《中华人民共和国土地管理法•中华人民共和国土地管理法实施条例》，第18页，北京，法律出版社，2003。《中华人民共和国土地管理法》又规定：第六十七条县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取以下措施：
　　（一）要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料，进行查阅或者予以复制；
　　（二）要求被检查的单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明；
　　（三）进入被检查单位或者个人非法占有的土地现场进行勘测；
　　（四）责令非法占有土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。
　　第六十八条土地管理监督检查人员履行职责，需要进入现场进行勘测、要求有关单位或者个人提供文件、资料和作出说明的，应当出示土地管理监督检查证件。
　　第六十九条有关单位和个人对县级以上人民政府土地行政主管部门就土地违法行为进行的监督检查应当支持与配合，并提供工作方便，不得拒绝与阻碍土地管理监督检查人员依法执行职务。②《中华人民共和国土地管理法．中华人民共和国土地管理法实施条例》，第18－20页，北京，法律出版社，2003。该法同时规定了对违反土地管理法律、法规行为的处理程序和所应承担的法律责任。第七十三条买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第七十四条违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。②监督检查发现的下列问题，也要承担法律责任：拒不执行土地复垦义务的，责令其改正，逾期不改的，责令缴纳复垦费，并可以罚款；非法占用土地的，责令退还；对违反土地总体规划擅自将农用土地改为建设用地的，限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，给以行政处分或追究刑事责任；村民非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除在该地新建房屋。该法还对“非法占用土地”做了详细规定：第七十八条无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征用土地的，其批准文件无效，对非法批准征用、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。《中华人民共和国土地管理法•中华人民共和国土地管理法实施条例》，第20页，北京，法律出版社，2003。《中华人民共和国土地管理法》还明确规定了对违反土地管理法，侵占、挪用和被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用的，追究刑事责任或给予行政处分；对擅自将农民集体所有土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款；责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并由法院强制执行；土地行政主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任，尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。
　　综上所述，中国农村土地的管理权，其第一层是国家的行政管理权，第二层是从土地所有权派生并体现所有权和保证所有权的管理权，也是属于国家的，由县级以上政府的土地行政主管机构（中央为国土资源部，省、直辖市、自治区为国土资源厅，市县两级为国土资源局——从这些机构的名称，也可看出国家对土地的权利是根本性权利，“国土”即国家所有的土地）行使。这层管理权中，至关重要的就是对“农民集体”所有的土地的“征用”，随着城市的迅速发展，特别是地产业的发达，使征用土地开发房产成为当今天下最获暴利的行当，这也正是国家依据土地所有权从中获取合法收益的原因。而作为在法律条文上具有土地所有权的“农民集体”，在被“征用”土地时，则完全是被动的以低于国家出卖所征土地使用权价格的补偿费等出让土地“所有权”。
　　国家对土地的管理权是基本的、主要的和主导的，从国家对土地的管理权派生并支配了农民集体对土地的第三层管理权，即名为土地的集体所有权实为占有权对使用权的管理。《中华人民共和国土地管理法》规定：第十条农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农民集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。《中华人民共和国土地管理法•中华人民共和国土地管理法实施条例》，第5页，北京，法律出版社，2003。在联产承包责任制下，“农民集体”的管理权，主要就是对土地使用权的发包和相关经营管理权。对此，《中华人民共和国农村土地承包法》将“村集体经济组织或者村民委员会”称为“发包方”，其权利为：发包本集体所有或国家所有由本集体使用的农村土地，与承包方签订承包合同，并监督承包方依照合同合理利用和保护土地，制止承包方损害承包地和农业资源的行为，以及法律、法规规定的其他权利。与之相应，发包方的义务为：不得非法变更、解除承包合同，尊重承包方的生产经营自主权，不干涉承包方依法进行的生产经营活动，依照承包合同为承包方提供生产、技术、信息等的服务，执行县、乡（镇）土地利用总体规划，组织农业基础设施建设，以及法律、法规规定的其他义务。
　　土地承包由本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组，工作小组依法拟定并公布承包方案，召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论并通过承包方案，组织实施承包方案，签订承包合同。承包合同签订后，发包方的经营管理权包括对承包方全家迁入设市的区，转为非农业户口者承包土地的收回，以及对土地承包经营权的流转进行管理、备案。发包方的经营管理权中，还包括对集体经济组织依法预留的机动地、新开垦的耕地、承包方依法交回的承包地的管理，以及调整承包土地或发包给新增人口。
　　总之，“农民集体”的代表承包工作小组是法律上认可的发包人，也是“农民集体所有”土地的经营管理权行使机构。从现行法律和政策看，这个工作小组的权能，只限于行使土地占有权派生、管理土地使用（经营）权，处理占有权与使用权之间的关系。从这里也可以看出“农民集体”并不具备土地的所有权。而“农民集体”代表机构的经营管理权，又是国家对土地的管理权派生并规定的，是国家的土地管理权在“农民集体”中的延伸作用。其权能和权力，类似股份公司的董事会，将土地这种特殊资产的使用（经营）权发包给经营者农民家庭，而企业董事会是发包给经理，或聘任经理进行责任经营。与股份公司董事会不同的是，土地占有权的管理权能并不是来自作为所有者的股东，而是来自作为土地实际所有者的国家。
　　这样的三层结构的土地管理权，其运作机制必然是行政性的，即国家以行政权和土地所有权派生的管理权为主导，并以行政方式，通过层层行政机构，自上而下地进行管理。包括基层政府乡（镇），再到村民委员会、村民小组，实则都是党、政的下属机构。这种管理机制是集权式的，因而能从上而下全面贯彻国家对土地管理的法律、法规和政策。但这个机制又集中体现了依然保持的集体制的矛盾，显示其诸多弊端。对此，我们下面专门探讨。乡村企业生产资料或资产的管理权和管理机制联产承包责任制的实行，使原来属于集体所有的农业生产资料基本上以各种方式平分或转归个人。没有了集体生产和经营的农业，也就没有了集体所有的耕畜、大型农机具、农业机械等生产资料。因此，这部分生产资料的管理权也不复存在。
　　现在农村中能够说得上是集体所有的生产资料，主要是乡村集体企业的生产资料，包括其资金，因是集体所有，其管理权与农民有关。
　　乡村企业，习惯上称为“乡镇企业”，是在乡（包括镇）、村两级由农民集体所有或以股份合作或合伙或私有的工业、服务业企业。因其大部分存在于村，故准确称谓应为乡（含镇）村企业。我们这里所研究的主要是实行承包制的乡村集体企业。这是由人民公社时期的社队企业转化而来，虽然现在乡村集体企业已经很少了，但在联产承包责任制推行过程中，乡村集体企业曾是一个重要的范畴，随着承包制的演化，乡村集体企业逐步实行股份制、租赁制，乃至私有化。
　　乡村集体企业从性质上说，与农业集体制是一样的，不同点在于生产资料和资金。农业的主要生产资料是自然存在的土地，工业服务业的主要生产资料则是由资金购买的。土地所有权虽然从文件上说是“集体所有”，但实际上是国家所有，而社队企业的生产资料则是真正的集体所有，这在人民公社时期的各种文件中都能体现。1996年10月29日全国人大常委会第22次会议通过的《中华人民共和国乡镇企业法》规定：农村集体经济组织投资设立的乡镇企业，其企业财产属于设立该企业的全体农民集体所有。《中华人民共和国乡镇企业法》，引自《中国乡镇企业年鉴》（1997），第85页，北京，中国农业出版社，1997。这里有两种情况，一是指从人民公社时期保留下来的社队企业，其资产属于原来社或队特定范围的全体社员，也即公社解散后的全体农民；二是由乡或村发动农民集资兴办企业，其资产属于全体出资人。
　　这里说的乡村企业的管理权，主要是经营管理权，至于国家的行政管理权，在乡村集体企业中与土地承包经营中不同，它明显的是与经营管理权分开的，而不是像对土地承包经营中的管理权那样二者混为一体。集体企业的经营管理权，是从其所有权派生，并贯穿于所有权对占有权的派生与掌控，以及占有权对经营（使用）权的派生与掌控之中。1990年5月11日国务院第五十九次常务会议通过的《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》规定：第十九条企业所有者依法决定企业的经营方向、经营形式、厂长（经理）人选或者选聘方式，依法决定企业税后利润在其与企业之间的具体分配比例，有权作出关于企业分立、合并、迁移、停业、终止、申请破产等决议。
　　企业所有者应当为企业的生产、供应、销售提供服务，并尊重企业的自主权。
　　第二十条实行承包或者租赁制的企业，企业所有者应当采取公开招标方式确定经营者，不具备条件的，也可以采取招聘、推荐等方式选用经营者。
　　招标可以在企业内部或者企业外部进行。投标者可以是经营集团或者个人。经营集团中标后，必须确定企业经营者。
　　企业所有者应当对投标者全面评审，择优选定。
　　第二十一条实行承包或者租赁制的企业，企业经营者应当具备下列条件：
　　（一）坚持四项基本原则和改革开放，遵纪守法；
　　（二）必要的文化知识和专业技术知识；
　　（三）必要的企业经营管理能力；
　　（四）提供必要的财产担保或者保证人；
　　（五）企业所有者提出的其他合法条件。
　　第二十二条企业经营者是企业的厂长（经理）。企业实行厂长（经理）负责制。厂长（经理）对企业全面负责，代表企业行使职权。
　　第二十三条实行承包或者租赁制的企业，订立承包或者租赁合同时，应当坚持平等、自愿、协商的原则，兼顾国家、集体和个人的利益。《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》，《人民法庭实用手册》，第642－643页，北京，人民法院出版社，2006。 乡村集体企业招收职工，可在本集体的乡、村、组范围内的农民，也可以在本集体之外招收农民或者其他人。本集体农民作为乡村企业职工，是劳动力使用权的出卖者，不能因他们又是本企业资产“集体所有权”的拥有者之一，就有外来职工在工作、收入方面不同的特权。但在实际中，有相当一部分乡村集体企业在这方面处理得并不好，从而影响到企业的发展。
　　农民除作为乡村集体企业资产的所有人之外，他们可以作为本集体企业劳动力使用权的出卖者，也可以不出卖自己劳动力使用权给本集体企业，可以选择务农、到别的企业出卖劳动力使用权，还可以自己从事个体工商业，或独资私有企业，与他人合伙办企业，集资入股办企业等。这些，都是联产承包责任制以来，对农民权利的认可。
　　农民从事个体工商业，其生产资料和资金所有权属于他本人或家庭，并有独立的经营权，其劳动力使用权也直接用于生产经营。1987年8月5日国务院发布的《城乡个体工商户管理暂行条例》规定：第二条有经营能力的城镇待业人员、农村村民以及国家政策允许的其他人员，可以申请从事个体工商业经营，依法经核准登记后为个体工商户。
　　第三条个体工商户可以在国家法律和政策允许的范围内，经营工业、手工业、建筑业、交通运输业、商业、饮食业、服务业、修理业及其他行业。
　　第四条个体工商户，可以个人经营，也可以家庭经营。个人经营的，以个人全部财产承担民事责任；家庭经营的，以家庭全部财产承担民事责任。
　　个体工商户可以根据经营情况请一二个帮手；有技术的个体工商户可以带三五个学徒。
　　第五条个体工商户的合法权益受国家法律保护，任何单位和个人不得侵害。《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》，《人民法庭实用手册》，第630－631页，北京，人民法院出版社，2006。农民与他人合伙企业和独资企业，都属私有资本性质，其资本所有权属于合伙人或独资者，但合伙企业所有者应是“无限责任者”，独资企业注册时“以其家庭共有财产作为个人出资的”，应以家庭共有财产对企业债务承担无限责任。农民还可以以资金或承包的土地使用权作为股本，投资股份公司。
　　从有关法律、政策规定看，农民在从事个体工商业、合伙、独资、入股等经济权利方面，与城市居民并无区别，但由于户籍制的限制，他们仍受“农民”身份的束缚，从而影响到其相关经济权利和利益。在这一点上，“农民工”作为劳动力使用权的出卖者，因身份的限制，所受损害更大。

　　六、“村民自治”的权利关系

　　人民公社解体，其“政社合一”的体制一方面转化为家庭联产承包责任制，另一方面则恢复乡（镇）政府，建立“村民自治”组织，由此引发了农民在人身权、公民权、政治权利等各方面的变化，形成了相应的权利关系。
　　与家庭承包相通，村民自治也是面对人民公社体制的矛盾而采取的“退回去”的转变，即退到土地改革后合作化以前的状态。但也有一些差别，其一是在农村依然保持着土地“集体所有制”，而土地改革后合作化前则是土地的“农民所有制”。这样，行使村级公共权利的村民委员会不仅行使政治权利，也行使土地占有权及经营管理权，以及村集体企业占有权和经营管理权，这些权利在合作化前是没有的。其二是村民自治及其委员会的组织要比土地改革后的农民协会和行政村更为严格，农民的权利在法律上规定得也更为明确。
　　人民公社的“政社合一”体制因联产承包而逐步解体，公社、大队、生产队在其经济职能淡化的同时，政治职能也开始削弱，这样，就在一些地方出现了行政、治安等诸多问题。面对这种情况，一些农村开始了自主组织“村民委员会”，行使公共权利，维护公共利益，主持公共事务。
　　第一个由农民自发选举的“村民委员会”出现在广西壮族自治区宜州市屏南乡合寨村。合寨村是一个壮族村寨，全村共有4077人，95%是壮族。1980年春节前后，当时的合寨大队所属12个自然屯相继成立村民委员会，制定村规民约，实行村民自治。在当地农民的记忆中，果地屯是最早成立村民委员会的自然屯。71岁的韦继全老人回忆说，分田到户后，屯子里的事务没人管了，赌博、打架的事越来越多，村民屋后的山林也经常被偷伐，造成了严重的水土流失。再加上这里地处宜山、罗城和忻城三县交界，常常有人来偷牛盗马，流窜作案。村民们天黑后都不敢到峒里去做农活。这种状况给他们的生活造成了很大威胁，于是屯子里一些德高望重的人聚在一起讨论，最后建议让村民自己选出几个人来带领全屯治安联防，管理屯里的事务。自己成立一个组织，叫什么名字呢？大家讨论来讨论去，有人提出，城里人叫“市民”，我们农村人就叫“村民”吧，于是“村民委员会”的名称就这样定下来了。1980年1月的一天，果地屯110户村民在村前的晒坪上召开了村民大会，每户派一个代表，通过投票选举，选出了蒙成顺等3名村干部，成立了村民委员会。紧接着，事先草拟的12条规定也拿出来在大会上讨论，最后确定了14条“村规民约”。附近的村民纷纷效仿，很快合寨村12个自然屯相继成立了自己的村民委员会。村委会产生后，在领导整治治安的同时，又带领群众开展修路搭桥、开渠引水等公益事业，此后，屯里又陆续建立了公共浴室、拉电线、引自来水，使村民们告别了露天洗澡、下河挑水、点煤油灯照明的日子，电视机、收音机等家用电器也进村入户。参见李俊清、王臻荣著《社会主义民主政治的伟大创举》，第四章，太原，山西经济出版社，2002。
　　这是有史以来中国农民第一次以民主方式选举自己公共权利机构的创举！也是真正的历史性进步！这是没有任何上级“领导”的社会关系的变革，它显示了中国农民的觉悟，也体现了民主的力量。
　　合寨村以民主方式实行村民自治的创举，给苦于在推行联产承包责任制后找不到有效的农村政治管理方式的决策者以启示。1981年下半年，中共中央和全国人大常委会派出调查组，对广西宜山、罗城等地的村民委员会进行调查，给予充分肯定，并要求全国各地有计划地安排试点工作。1982年通过的修改后的《中华人民共和国宪法》第一百一十一条规定：城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。
　　居民委员会、村民委员会设立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。《中华人民共和国宪法》 第27页，北京，法律出版社，2004。以此确立了村民委员会的群众性自治组织的法律地位，并为解散人民公社，实行“政社分离”提供了依据。1983年10月，中共中央、国务院发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，在要求建立乡政府的同时，设立村民委员会，协助乡镇政府搞好本村的行政工作和生产建设工作。到1984年末，997%的农村人民公社实行了政社分离，建立了72537个乡镇政府和926439个村民委员会。1986年9月，中共中央、国务院发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，对如何搞好村民委员会建设做了规定，强调要充分发挥村民委员会在村民自我组织、自我管理、自我服务中的作用。1987年11月24日，第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，进一步明确了村民委员会是农民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，并对村民委员会的性质、地位、职责、生产方式、组织结构和工作方式，以及村民会议的权力和组织形式都做了规定。
　　《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》颁布并实行后的10年间，全国普遍推行了村民自治，到1998年末，全国共建立了832987个村民委员会，村民小组5370915个，并有488个县市中10757个乡镇的207898个村为村民自治示范单位。村民自治体制日益成熟。1998年11月4日，第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，从而确立了村民委员会在农村的地位和村民自治体制。这是自乡里制以来，到保甲制，再到土地改革时期农民协会制及其后的行政村制，到人民公社“政社合一”体制之后，中国农村公共权利和公共事务管理体制的实质性进步。广西宜州市合寨村的农民在创建村民委员会时说：“城里人叫"市民"，我们农村人就叫"村民"吧。”于是“村民委员会”的名称就这样定下来了。这或许是不经意的一句话，却集中体现了中国农民自主意识的确立。“市民”在欧洲反封建专制的斗争中是一个相当重要的范畴和一股强大的社会势力，它包含着权利的平等与自由、民主、自治等基本原则。中国人所说的“市民”，可能含义并不那么深刻，但由农民口中提出的“村民”，却包含了本村居民的权利平等和自主、自治的内容。而《中华人民共和国村民委员会组织法》也在一定程度上体现了这一点。
　　村民自治的权利关系，由以下几个环节构成。
　　其一，村民权利的明确及其对本村公共权利的派生与集合。
　　中国在人类的公民社会的发展中处于落后状态，虽然建立了初级的社会主义制度，但民众的人身权、公民权、民主权、所有权尚未得到充分规定和保证，农民的权利仍受其身份的限制而低于、少于城市居民。村民自治及其村民委员会的形成，是农民在有限的条件下，争取自己权利，保证自己利益的要求的体现。农民居住的基层单位是村，村中的公共事务管理，是政府不能也不便直接派官员行使的，因此，从秦以来的两千余年，村一级的公共事务管理除很少时段由政府委官以外，都是在政府领导下，选择村中有地位、威望、能力者担任。新中国成立后，先是以农民协会行使公共权利，后又有极短期的“行政村”建置，合作化以后，特别是人民公社体制下，又实行“政社合一”，原来作为村的大队及其下属的生产队，都直接负责农民的公共事务。在人民公社体制中，农民的身份是“社员”，即以集体为主体的社会的一个成员，其个体性和个体权利都被淡化，个体要服从于集体。“集体所有，家庭经营”的承包体制，使农民的个人劳动力所有权得以释放，并承包到一块必不可少的土地使用权。也正是在这种情况下，“村民”的概念才逐步在农民的意识中得以形成，并得到官方的认可。村民，直接的意思就是特定村的居民，但这里所说的“民”，已包括“公民”的含义，农民在几十年的虽不完善但却贯穿其原则的初级社会主义制度中，初步形成了公民权利、民主意识，而承包制及其面对的普遍商品经济，更使他们认识到争取权利，维护权利的必要。“村民”也可以理解为在特定村中的公民，他们在基本权利上是平等的，个人基本权利派生并集合的公共权利，由村民选举的村民委员会负责行使，村民委员会要受村民的控制，并对村民负责。
　　其二，村民委员会的性质、权利和责任。
　　《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定：第二条村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。
　　村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。《中华人民共和国村民委员会组织法》，《村民委员会组织法及其配套规定》第1页，北京，中国法制出版社，2002。这里说的“自我管理、自我教育、自我服务”是村民自治的内容，而村民委员会就是村民自治的基层群众组织，它组成的基础是民主，并受民主的监督和控制，即“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。
　　村民委员会作为村民自治的群众组织，集合并行使村民对本村公共事务和公益事业的权利，其权利是由村民个体权利以民主选举方式派生并集合起来的，其责任就是行使这些公共权利。具体说，村民委员会的权利和责任是：第五条村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。
　　村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。
　　村民委员会依照法律规定，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。②《中华人民共和国村民委员会组织法》，《村民委员会组织法及其配套规定》，第2-3页，北京，中国法制出版社，2002。其三，村民的选举权和被选举权。
　　这是村民权利的基本，也是村民委员会组成的基础。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：第十二条年满18周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。
　　有选举和被选举权的村民名单，应当在选举日的20日以前公布。②这里需要说明的是，拥有选举权和被选举权的村民，不仅是本村的农民，还包括在本村长期居住的其他年满18周岁的中华人民共和国公民。这在各省的法规中有所规定。如1999年9月26日山西省第九届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过的《山西省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》中规定：第十七条年满18周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。
　　本办法所称村民，是指户口在村以及户口不在村但在村居住、生活、劳动并履行村民义务的公民。
　　第十八条村民委员会举行换届选举时，村民一般在户口所在地的村进行登记。
　　在配偶所在的村居住、生活、劳动、履行村民义务，但户口未迁入，本人要求在配偶所在村登记的，经过村民选举委员会确认，应当予以登记。
　　已经转为非农业户口的村民，仍在原户口所在村居住、生活、劳动、履行村民义务，本人要求登记的，经过村民选举委员会确认，应当予以登记。
　　其他在本村居住、生活、劳动、履行村民义务，但户口不在本村的村民，本人要求在本村登记的，经过村民选举委员会确认，可以予以登记。
　　任何村民不得在2个或2个以上的村重复进行登记。
　　年满18周岁的计算，以本村的选举日为截止日期。《山西省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》，转引自李俊清、王臻荣著《社会主义民主政治的伟大创举》，第354页，太原，山西经济出版社，2002。从各地实施《中华人民共和国村民委员会组织法》的情况看，村民的选举权和被选举权是得到比较充分保证的，村民委员会大体上是以“海选”的方式选举产生的。虽然这个过程中，也有来自官方和家族势力的干扰，但村民的选举权和被选举权还是中国表现得最明显的民主权利。由于村民委员会直接关系村民的利益，因此，村民对其选举权和被选举权也是重视的。
　　其四，村民委员会的组成及其与党组织和上级政府的关系。
　　村民委员会要根据各村人口的情况，由主任、副主任和委员共3至7人组成。在村民委员会中，妇女应当有适当的名额，多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员。村民委员会成员是不脱产的，并非公职人员，因此，要根据情况，给予适当补贴。村民委员会可按照本村村民居住情况，分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选。
　　村民委员会的选举，采取直接选举方式。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：第十一条村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。
　　村民委员会每届任期3年，届满应当及时举行换届选举。村民委员会成员可以连选连任。
　　……
　　第十三条村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。
　　第十四条选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人。候选人的名额应当多于应选名额。
　　选举村民委员会，有选举权的村民的过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民的过半数的选票，始得当选。
　　选举实行无记名投票、公开计票的方法，选举结果应当当场公布。选举时，设立秘密写票处。
　　具体选举办法由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定。②《中华人民共和国村民委员会组织法》，《村民委员会组织法及其配套规定》，第3页，第1页,北京，中国法制出版社，2002。该法还规定了对以威胁、贿赂、伪造选票等手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的行为的办法处理，并宣布其选举结果无效。
　　对村民委员会与党的基层组织与乡镇政府的关系应是：第三条中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。
　　第四条乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。
　　村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。②中共基层党组织与村民委员会的关系，并不是很清楚，其“领导核心作用”与对村民自治活动的“支持和保障”是什么关系？而且在此法中也未明确村民委员会与党组织的关系。但对乡、镇人民政府与村民委员会的关系还是做了比较明确的规定，即乡、镇政府对村民委员会工作“给予指导、支持和帮助”，并要求其“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。这也就解除了人民公社时期公社对大队、生产队的领导关系，从而保证了村民自治。
　　其五，村民会议及村民对村民委员会的监督权。
　　村民会议是村民权利的集合，村民委员会对村民会议负责，并受村民会议的制约和监督。第十七条村民会议由本村18周岁以上的村民组成。
　　召开村民会议，应当有本村18周岁以上村民的过半数参加，或者有本村2/3以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。必要的时候，可以邀请驻在本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席村民会议。
　　第十八条村民委员会向村民会议负责并报告工作。村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作。
　　村民会议由村民委员会召集。有1/10以上的村民提议，应当召集村民会议。
　　第十九条涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：
　　（一）乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用；
　　（二）本村享受误工补贴的人数及补贴标准；
　　（三）从村集体经济所得收益的使用；
　　（四）村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案；
　　（五）村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案；
　　（六）村民的承包经营方案；
　　（七）宅基地的使用方案；
　　（八）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。
　　第二十条村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。
　　村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。②《中华人民共和国村民委员会组织法》，《村民委员会组织法及其配套规定》，第3-4页，北京，中国法制出版社，2002。应当指出，《中华人民共和国村民委员会组织法》中对村民会议的地位规定得并不明确，按民主原则，村民会议应是集合村民个体权利为公共权利的机构，因而也是本村的最高权力机构，该法并未明确这一点，但上述条文中，又似乎承认了村民会议的权利。
　　村民对村民委员会的监督权，主要通过村民会议表现出来，除上述各项公共事项要由村民会议讨论决定外，还要求村民委员会实行村务公开制度，并接受村民及村民会议的监督。该法还规定了村民对村民委员会成员的罢免权及罢免程序，第十六条本村1/5以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。②这里也可以体现村民会议的作用。
　　总之，人民公社解体后在农村实行的“村民自治”，是现时期中国农民以其人身权、公民权、民主权为依据，派生并集合所在村的公共权利，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督代表自己的公共权力机构，“由村民依法办理自己的事情”的必要政治形式。虽然法律的规范尚不够完善，村民自治也才刚刚起步，还会受到来自党政机关和家族势力等的干扰，但它却是中国少有的专门关于农民政治权利的法律规定，也是农民真正迈入人类近代以来开创的公民社会，拥有并行使民主权利的起点。对此，应当充分认识，并以此作为进一步扩充农民经济和政治权利，发展商品经济，实现工业化和城市化的必要条件。

　　七、联产承包责任制的矛盾与缺陷

　　联产承包责任制是在人民公社体制矛盾陷入困境后的一种体制性改变。作为中国社会主义公有制一种主要形式的集体所有制的体制，联产承包责任制似乎摆脱了人民公社体制上的一些矛盾，释放了一部分农民的权利，并在短期内提高了农业产量，基本解决了吃饭问题。但并未解决集体所有制的根本矛盾，而且“集体所有，家庭经营”又使之形成了新的矛盾，并具有明显的缺陷，严重制约着中国农民权利和素质技能的提高，阻抑着商品经济和公民社会一般性原则的实现，妨碍着农民的工业化和城市化进程。
　　首先，联产承包责任制的主要矛盾，就在“集体所有，家庭经营”的权利关系上。
　　人民公社体制的主要缺陷，是对农民个人权利的限制，从而限制了农民个人的主动性和积极性。克服这个缺陷，并不是要将以集体制组织起来的公有制经济再退回个体小农经济，而是改革集体制，实行以农民个人权利为基础，保证农民个人主动性和积极性的合作制。这对中国来说，就是纠正集体制对合作制的不应当的改变，进而在社会主义原则指导下充实、完善合作制。人民公社体制纵然有诸多缺陷，但它毕竟将分散的个体农民组织在一起，也是对之进行合作制改造的必要条件。但联产承包责任制的推行，却没有看到集体制与合作制的区别，依然固守着集体制是社会主义公有制主要形式之一的苏联教条，而且为了证明坚持社会主义公有制，极力保持土地的“集体所有制”。
　　然而，在保持土地“集体所有制”的同时，又不能继续集体的生产和经营，而是释放农民个人的劳动力所有权，并将土地使用权承包给农民，使之重复进行延续两千多年的个体小生产。但这种小生产又不具备稳定的土地占有权，虽然从最初的土地使用权承包期15年，又延长30年，但农民的个体劳动很难在这小块土地上增加多少效益，又不能为其地力、水利等的改善做更多投入。农民的劳动力从集体释放出来了，但家庭承包的土地使用权却不能为其劳动力提供必要的生产资料，形成大量的剩余劳动力，而没有了经济实体的“集体所有制”并不能为剩余劳动力寻找创造价值的机会，造成劳动力的闲置和浪费，严重影响了农民生活水平和素质技能的提高。为了生活，农民不得不自行外出出卖其劳动力使用权，在为私有企业提供无穷尽的廉价劳动力的同时，也损害了农民的人身权和劳动力所有权，而且，外出“打工”的农民还要在农忙时赶回家耕作其承包的小块土地。由此而引发了诸多社会问题。
　　“集体所有，家庭经营”是与时代发展不相适应的经济体制，农民的权利与其个体经营生产，都不利于他们摆脱身份的束缚以生产和社会主体的地位与权利进入商品经济和市民社会，不能在社会主义指导下实现工业化和城市化。
　　其次，土地名义上的“集体所有”与实际的国家所有的矛盾。
　　这是由理论认识的误区所引发并扭曲了的矛盾。土地归国家所有，这在中国已有两千余年的历史，中国共产党所领导的革命夺取政权的同时，也夺取了对全国土地的所有权。这是新政权的最基本的经济基础，也是新政权进行社会变革的必要保证。正是依据对全国土地的所有权，才能展开重新分配土地占有权的改革，才能在将土地占有权分给农民后不久又将其“合”起来，组成合作制，才能不经占有权人同意又将之变成集体制，才能以党中央和中央政府名义将“集体所有”的土地使用权分给农民家庭承包。半个世纪以来的中国农村大变化，如果不是因为国家掌控土地所有权，是不可想象的。然而，囿于苏联教条的束缚，不仅在理论上，而且在法律上，都在论证和规定土地的“集体所有制”。可是，在实际中，国家并未放弃对土地的所有权，并不断地依据这个所有权变更土地占有权和使用权，以至其生产经营方式。
　　再者，就是对名义上属于“农民集体所有”的土地，根据各级政府的需要，合法或不合法地“征用”，而所付的“征地费”与地方政府转手以“招标”方式卖给开发商的价格相比，竟有数倍、数十倍、甚至百倍之差。地方政府成了地产交易的中间商，而且是垄断性的最大受益者。这期间又有多少人中饱私囊！政府从“农民集体”那里征来的“土地所有权”，而卖给开发商的却只是按期限的土地使用权，到期以后，政府还可以继续出卖这个使用权。这种完全不符合商品等价交换原则的地产交易，恰暴露出国家才是农村土地的真正所有权掌控者，政府对农民土地的征用，只有从所有权与占有权的关系才能得到说明，即掌控土地所有权的国家根据自己的需要，收回其派生出去的占有权。因此付给占有权行使者“农民集体”的补偿是由政府定的，并没有市场价格，不是与“农民集体”讨价还价定的。至于收回土地占有权后对该土地使用权的出售，则是按市场行情成交的。如果农村土地的所有权真的属于“农民集体”，那么，它的处置权就只能在“农民集体”，国家依行政权可以规划某些土地转为非农所用，并制订土地使用权交易的规则，但不是作为交易的一方。开发商所购买的只是土地按期限的使用权，其价格由其与作为土地所有者的“农民集体”协商，到期后“农民集体”再收回此土地使用权。但现实中作为土地所有者的“农民集体”并不具备所有权应有的权力，而国家则拥有这个权力。
　　这样说，并不是要求国家将其实际掌控的土地所有权交给“农民集体”，或如某些人主张的实行“私有化”。从社会主义公有制原则论，土地作为自然资源应属于全国人民，即“全民所有”，而非只属于在其上生存的农民，更不属于作为公共权利行使机构的国家。国家只是第一层土地占有权的行使机构，由它再将土地占有权分配给农民。对此，我们下面还要专门探讨。
　　矛盾的焦点在土地的“集体所有制”，这是从高级合作社到人民公社以来中国农民权利问题的关键。按土地“集体所有制”的理论和法律，国家是被排除在农村土地权利关系之外的，但它又要通过调整土地权利关系来安排农民经济，稳定农村社会，于是不得不动用实际的土地所有权。取消人民公社制，本应是从解决集体制矛盾入手，但却受传统教条约束，不能取消土地的“集体所有制”，只能在土地使用权上做文章，从而使已经不是经营集体的村民委员会成了“农民集体所有”的土地的所有者，而它又没有真正所有权应有的权能和权力，只能执行政府的指令，行使并不完备的土地占有权。村民委员会在行使土地占有权时，既与承包土地使用权的农民形成矛盾，又与掌控土地所有权的政府形成矛盾。而这些矛盾都给其负责人牟取私利留下一定空间。
　　其三，家庭承包的小农经济与科学技术发展和农业工业化的矛盾。
　　无可否认的是，“集体所有，家庭经营”的承包体制，导致了个体小农经济的恢复，这与现代农业生产中对科学技术的利用与发展，以及农业的工业化不可避免地形成矛盾。
　　个体小农经济并不是彻底地排斥植根于工业发展所形成的农业科学技术，如对杂交粮种、化肥、农药，以及中、小型农业机械等，家庭经营也会采用，也能提高产量。事实上，20世纪80年代以来中国农业的增产，与其说是来自联产承包责任制，不如说主要得益于农作物品种的改进和化肥、农药的使用以及水利设施的建设。仅以水稻和小麦杂交品种的应用就可以看出这一点。1970年中国平均每公顷产水稻3416公斤，到1980年提高到4144公斤，1990年5716公斤，2000年6264公斤，②③资料来源：FAO（2002），引自樊胜根、钱克明：《农业科研与贫困》，第56页，第72页,第78页，北京，中国农业出版社，2005。其原因主要是水稻杂交品种的广泛采用以及化肥、农药供应的充足和农田水利建设。仅水稻科研的收益就占水稻产值的14%－19%，而其投资主要在20世纪60年代至80年代，90年代以后科研投资减少，水稻单产的增长也放缓。②
　　小麦是中国仅次于水稻、玉米的第三重要谷物产品，据樊胜根、钱克明的研究：1961年中国小麦产量为1000万吨，到2000年增长到8900万吨，年平均增长率为496%。这一显著增长主要是因为单产的增加。从1961年到2002年，小麦产出年平均增长率为456%，而小麦种植面积年平均增长率只有039%。小麦品种改良，灌溉条件的改善以及更多现代农业投入，如肥料、杀虫剂的使用等，对小麦产出的显著增加起了根本作用。③他们的研究还证明小麦品种改良带来的产量增加有助于减轻中国农村的贫困。从1982至1998年，每年约有6523－42582农村贫困人口因小麦品种的改良研究而脱贫。详见下表：

　　中国小麦研究对农村贫困的影响

　　年份　农村总贫困人口　小麦研究减少的贫困人口　CIMMYT研究减少的贫困人口

　　　　　（百万人）　　　（百万人）　　　　　　　（人）

　　1982　140　　　　　　3.29　　　　　　　42582
　　1983　123　　　　　　2.75　　　　　　　29129
　　1984　89　　　　　　　1.86　　　　　　　10163
　　1985　96　　　　　　　2.59　　　　　　　20931
　　1986　97　　　　　　　2.24　　　　　　　15597
　　1987　91　　　　　　　2.30　　　　　　　29158
　　1988　86　　　　　　　1.94　　　　　　　15592
　　1989　103　　　　　　2.87　　　　　　　23291
　　1990　97　　　　　　　2.32　　　　　　　22804
　　1991　95　　　　　　　2.36　　　　　　　12443
　　1992　90　　　　　　　2.57　　　　　　　18991
　　1993　80　　　　　　　2.07　　　　　　　15611
　　1994　70　　　　　　　2.02　　　　　　　12463
　　1995　65　　　　　　　1.98　　　　　　　12035
　　1996　58　　　　　　　2.13　　　　　　　8787
　　1997　50　　　　　　　2.00　　　　　　　8597
　　1998　42　　　　　　　1.68　　　　　　　6523

　　樊胜根、钱克明：《农业科研与贫困》，第91—92页，北京，中国农业出版社，2005。

　　1982－1998年，小麦品种改良研究带来的收益占小麦生产总值的10%～30%，收益是中国农业研究总支出的6.6倍。
　　小麦品种改良研究有助于减轻中国的农村贫困。估计结果表明从1982－1998年，因小麦品种研究而脱离贫困线的农村人口达到了3900万人。樊胜根、钱克明：《农业科研与贫困》，第92页，北京，中国农业出版社，2005。农作物品种改良的科学研究起始于新中国成立，以20世纪70年代到80年代为最突出。优良品种的采用与集体生产或个体生产并没有直接关系，而且集体生产会更有助于优良品种的推广。80年代以来农产品的增长，得益于70年代的农业科研，这不仅在水稻、小麦上明显表现出来，在玉米和其他农作物也是如此。再就是农田水利基本建设，主要投资投力于人民公社时期，土地承包后几乎很少在这方面投入，但却承接了前一阶段的效益。至于化肥、农药等，在80年代以前很难满足供应，而80年代以后，因70年代投产的化肥厂、农药厂开始大量生产，以至供大于求。这些都不是土地承包制所决定的，但却是其所受益的。加上激素在农作物上的广泛应用，也由家庭承包开始。我们在研究农村土地制度变化与农产品产量的关系时，必须将这些体制外的因素考虑进去。也就是说，即使仍保持人民公社体制，这些因素同样也会发生作用，甚至会更明显些。
　　现代农业是在工业技术及工业生产方式的带动下发展的，运用工业所提供的农业技术和生产资料、设备于农业，就要求农业生产方式和经营管理方式的变革，归结起来就是社会化的集约生产和经营。为此，必须改变个体小农经济的生产方式和经营方式。中国的合作化是适应这种历史要求的，但被集体制所取代。人民公社从生产方式上说是社会化的集约生产，其问题在于抑制了农民个体的主动性和积极性，致使集约生产不能充分发挥作用。但家庭承包不仅保留了土地的“集体所有制”，又使其使用权分散于家庭，形成个体小农经济，废除了社会化集约生产方式和经营方式，从而不能充分地利用现代科学技术和工业生产的技术和农业机械于农业，更不能向科学研究和工业生产提出新的更大需求。再就是在承包制下，农田水利基本建设很难展开，除在承包地上的小规模的改良外，大规模的农田水利建设既无主体，也无法组织实施。除承接人民公社时期的“遗产”外，二十余年来几乎无所事事。而农田水利基本建设是农业利用工业技术规模发展的重要环节。承包制的个体小农经济严重制约了中国农业的工业化进程。
　　其四，农民身份与商品经济发展之间的矛盾。
　　中国在商品经济发展中的落后，根源在于集权官僚制和小农经济对农民在身份上的限制。农民的社会地位要比农奴高，但仍被束缚于专制之下，尚未达到“市民社会”中市民的程度。这使中国不可能充分地调动全体民众的每个个体自由地从事基本权利平等的商品经济。新中国的成立使农民从专制下获得了解放，但这种解放还不够，特别是集体制和户籍制又将农民囿于其特定的身份，限制了其个体自由和商品经济的发展。联产承包责任制在一定程度上放宽了对农民的限制，特别是承认其劳动力所有权和“村民”的权利，使农民有了相对宽松的活动空间和行为的自由。但依然保持的土地集体所有制和户籍制度，仍不能使农民摆脱其“农民”的身份。从而也就与商品经济的发展产生了矛盾。
　　商品经济的发展要求每个参与其中的人在基本权利上都是平等的，而现在的农民却因其身份，不能以平等的基本权利参与商品经济。时下的一些称谓，就充分体现出这一点，如“农民企业家”，“农民工”，虽然职业已经改变，但其本人身份未变，从而在经营、贸易和出卖劳动力使用权等各方面，都会因“农民”的身份而受到歧视和损害。
　　广西宜州市合寨村农民自发组建的“村民委员会”，以“村民”自居，表现出中国农民对权利平等的要求。国家以法律认可了“村民”这一提法，承认了农民在本村公共权利和公共事务上的平等权利，这是一个进步。但“村民”的权利还是限于本村，并未扩展至乡镇至县至市至省至全国，还没有真正确立“公民”的地位和权利。这样，农民在商品经济的发展中就被迫处于劣势地位，不仅受歧视、受损害，更不能充分地发挥其聪明才智，不能平等地利用社会条件和资源提高自己和后代的素质技能。而这又势必制约中国商品经济的总体发展，使已经建立的初级社会主义制度不能体现其在世界商品经济发展中的优越性，从而也不能为社会主义制度的改革和发展创造必要条件。
　　总之，联产承包责任制作为特殊历史条件下形成的权利体制，是充满矛盾，而且是与商品经济发展和公民社会的建构，与社会主义制度和原则是不适应的，必须对之进行改革，在确立中国农民的公民权利和经济权利、政治权利的基础上，发挥社会主义制度的优越性，在社会主义原则的导引下实行农民的“自由联合”，才有农民的现代化，才有中国的现代化。

说明：该文系作者《农民权利论》一书的第五部分。

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