农村土改攻坚：或成立经济合作社由村委会代理入市

作者：佚名来源：人民日报 2017-06-12

农村“三块地”改革备受关注。国土资源部牵头的征地制度、集体经营性建设用地入市、宅基地制度三项农村土地制度改革试点已经进入攻坚决战期。作为重要改革内容之一，集体经营性建设用地入市试点做了哪些探索？取得哪些成效？遇到什么问题？记者近日进行了调研。

沉睡的“农地”被唤醒

33个试点共278宗农地入市，土地增效，农民增收

走在浙江德清莫干山的乡间小道上，放眼望去，茂林修竹，流水潺潺。好生态带来好发展，乡村旅游在这里搞得红红火火。

从事酒店行业的赵建龙瞄准商机，谋划在莫干山镇建设高端民宿，然而在土地上卡了壳。“一直找不到合适的地块。有家村办企业倒闭多年，土地一直闲置。但这块地属于集体建设用地，按规定，不能从事非农建设。”赵建龙很无奈。

德清县国土资源局副局长邱芳荣说，当地土地供求矛盾日益尖锐，现有土地规划无法满足经济发展需求，与此同时，大量农村集体经营性建设土地处于“休眠”状态，供需之间隔着制度的藩篱。

苦等两年多，赵建龙迎来转机。2014年底，新一轮农村土地制度改革大幕开启。中央印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，明确提出要完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能。作为试点之一，德清县探索集体经营性建设用地入市，建设城乡统一的土地交易市场。

“改革是为了让集体经营性建设用地和国有土地实现同权同价，形成对土地市场的有益补充，催生农业农村发展的新动能。”国土资源部调控和监测司改革协调处处长王爱民说。

2015年8月，莫干山镇集体以协议的方式将土地出让给赵建龙，用途为商服用地，成交价300多万元，这是全国集体经营性建设用地入市的“第一宗”。目前德清县入市宗地102宗，面积达758.45亩，成交额达1.64亿元，农民和集体收益1亿多元。德清县委副书记敖煜新介绍，德清通过探索，“同权同价、流转顺畅、收益共享”的农村集体经营性建设用地入市制度，实现了常态化运行。

各地试点探索不断。四川成都郫都区推动入市扩容增效，通过土地整治，激活存量，发展旅游产业，实现农民增收，集体经济壮大；湖南浏阳市把花炮退出和土地入市结合，促进产业转型升级。

国土资源部副部长张德霖说，33个试点集体经营性建设用地入市地块共计278宗，推进力度不断加大，大部分试点地区完成摸底调查，制定规范入市行为的相关制度，进行了入市实践。既盘活农村空闲和低效用地，又为农村新产业新业态发展提供了新空间。

农村土地制度改革要在统筹中向纵深推进。张德霖介绍，最初33个试点采取分类改革的方式。由于农村“三块地”联系紧密，从2016年9月开始，三项试点改革统筹推进。比如德清在入市上建立了成熟的规则，同时在征地制度和宅基地制度上也做了有益尝试。下一步要加大统筹推进力度，增强改革整体性和协调性，让“三块地”改革形成共振效应。

让集体和农民成为入市主体

或成立经济合作社，或由村委会代理入市

“农地”入市，谁来入？这是集体经营性建设用地入市面临的关键问题。

王爱民说，入市主体关系着“谁来分配土地收益”，农村土地制度改革目的是为了让农民分享土地增值收益，让他们成为土地的主人，激发管理、开发土地的热情。

作为全国钢琴生产基地，德清县洛舍镇的产品占全国的1/8，但因为用地受限，不少企业生产环境差。“有的厂房是村里以前养蚕用的平房。我们都不敢领客户来考察，怕他们看到简陋的条件，怀疑钢琴质量。”东衡村一家钢琴厂老板俞旭明说。

众多钢琴厂亟须开拓新空间。东衡村通过集体经营性建设用地入市，建设产业园区。14家钢琴企业成为受让方，平均每亩价格高达21万元。邱芳荣说，“农地”入市后，土地金贵了，因此要合理设置入市主体，把参与权、知情权和决策权赋予集体和农民。

东衡村村支书章顺龙说，村里成立了土地股份合作社，全村3000人全部是股东。刚开始，每股只有500元，通过入市，合作社获得出让金9000万元，每股增厚了60倍。“集体受益后，除固定分红外，其余部分用于扩大再生产，壮大集体经济。”

“为了增加透明度，村里把入市纳入民主管理，对入市前中后的各项事宜全程公开。”章顺龙说。

邱芳荣介绍，德清县结合浙江省的“三权到人(户)，权跟人(户)走”的农村产权制度改革，对所有经营性资产量化入股，全县106个村(社区)成立股份经济合作组织，实行工商注册登记，独立核算，自负盈亏，具有独立法人资格，33万农民成为股东。这些合作社具备市场主体资格，成为入市主体。“村民小组所有的土地入市，可以通过委托村股份合作社等代理入市。”

在入市主体设置上，各试点探索了多种形式。为了解决土地分散在不同所有者之间的问题，北京大兴区西红门镇以镇为基本单位，统一规划调整，各个村集体土地统筹入市。成立镇集体联营公司，按照公司法人结构运行，发挥市场主体作用。保证了镇域内各村共享土地收益。

作为欠发达地区，吉林省长春市九台区集体经济组织弱小，当地探索村委会代行集体经济组织职能，与土地使用者签订用地合同，激发村民自治能动性。

王爱民说，入市主体的设置要结合地方实际，尊重农民主体地位，实现让利于民。特别要强化土地入市的民主机制，做到信息公开，决策公正，发挥基层民主作用，保证试点工作稳步推进。

不仅土地生金，更要金生金

平衡国家、集体和个人的利益，实现集体资产保值增值

如何平衡国家、集体和个人的利益，既能实现所有者利益，又能体现社会公平正义，是农村集体经营性建设用地入市试点的重要任务。

如何分好、用好土地收益？在作为改革试点之一的山西省泽州县，北义城镇南义城村有一块9亩多的闲置土地，原为村办煤站。一家能源公司因建设加油站需要，与村委达成协议，获得40年的土地使用年限，成交价为132万多元。泽州县国土资源局负责人介绍，在国家层面，作为入市主体，南义城村委按照总成交价的20%，向政府交纳土地增值收益调节金。但因村内资金紧张，由能源公司垫付。

在集体和农民层面，这个村以剩余全部地价款作价入股到该企业参与股息分配，公司以每年8%的固定利率，向村委支付股息8万多元，村集体再进行内部分红。

“通过作价入股的方式，村集体能够得到长期收益，土地权益得到充分保障。企业也从一次性缴纳土地款，变为每年分红，缓解了资金压力，双方实现共赢。”这位负责人说。

不仅要土地生金，更要金生金。还有不少试点采取“分红+自留发展资金”的模式。广东省佛山市南海区在扣除调节金后，把土地款项的60%作为股份分红，40%作为集体自留资金发展生产。贵州湄潭县规定集体经济组织成员分配不得少于净收益的50%。

王爱民说，集体经济组织应该加强资产管理，利用多种途径，实现集体资产的保值增值，壮大集体经济。防止简单化分钱方式，影响农村发展的内生动力。

不同集体内部如何平衡，是试点探索中发现的新问题。王爱民说，有的因为土地规划，产业园区不在集体所辖范围；有的集体建设用地零散，不具备入市条件。

邱芳荣说，德清县探索不同村集体合作入市模式。“东衡村创业园B区就是采用这种方式，相邻村庄通过复垦，其建设用地在东衡村实现入市，所得收益按照一定比例进行分配。”

“我们鼓励偏远欠发达地区的集体经济组织与集中入市区块的集体经济组织合作，资源共享，共同入市，把土地制度改革和脱贫结合起来，带动农民致富。”邱芳荣说。

张德霖说，要把实现国家、集体和个人利益平衡，作为统筹协调推进改革的关键切入点，维护好各方利益，让农民有更多的获得感，进一步增强改革的整体性、系统性。