重归军政军令合一：艰难的韩国国防改革之路

前言

自古以来，安于现状、不求进取的军队，均在战争中遭到惨败，而正确面对未来的国防改革是取得战争胜利的第一步，也是保障国家安全的必要条件。韩军认为，随着信息时代的到来，更加复杂的多元化威胁不断扩散，战争方式也发展为信息战和常规战、正规战和非正规战、军事作战和政治心理战等多种样式共存的混合战争。因此，韩军的合同作战、协同作战及联合作战能力决定了战争的胜负。

韩军为了适应冷战结束后不断变化的周边安全环境，相继制定了“8·18计划”和2005年发布的“国防改革2020”等，以期推动联合作战向着更新更高的阶段加速发展。但是，2010年的“天安舰事件”和“延坪岛炮击事件”暴露出了韩军指挥体系长期积累的效率低下、缺陷严重及各军兵种利已主义等内在的局限性和矛盾。为了解决这些问题，韩国国防部于2011年5月提出了旨在改编上层指挥结构和加强诸军兵种合同作战能力的“国防改革基本计划2011－2030”。韩军希望通过改革，重新建立起新的指挥体系，以提高军事作战的迅速性、高效性及协同性。但“国防改革基本计划2011－2030”一开始便遭到了军内外的强烈抵制，相关法案在国会反复讨论，直至第18届国会闭幕也未能通过审议。特别是在上层指挥结构改编案问题上，现役和预备役、陆军和海、空军等方面立场和观点严重对立。在吸取2011年一次递交了五项国防改革相关法案，因内容过多未能通过国会审议的经验教训后，韩国国防部决定在2012年8月20日仅向国会提交《国军组织法》修订案一项议案，29日，韩国防部将《国防改革基本计划(2012-2030)》上报李明博总统，继续积极推进韩国的国防改革。

韩国国防改革的动因

2010年3月26日发生的“天安舰事件”及后来的“延坪岛炮击事件”，充分暴露出韩国从国家危机管理到军事对应态势等诸多方面存在的突出问题。可以说“天安舰事件”和“延坪岛事件”是催促韩国痛下决心进行国防改革的“触发器”。自两个事件爆发后，韩国朝野震动，韩军内部重新修订国防改革计划的呼声日益高涨。韩军经过深刻反思认为，韩国国家安保态势存在如下实质性问题：

第一、朝鲜的“南侵战略”已从全面战争转为奇袭式局部挑衅活动。但是，韩国的军事力量建设却一直围绕对应全面战争进行，因而缺乏对朝鲜奇袭式非对称攻击的有效应方法。

第二、在“天安舰事件”发生的最初一段时间里，军队高层和指挥体系未能有效运作。

第三、韩军因军政/军令二元化体制，使得整个指挥体系低效无序。由于指挥体系的双重性，使得现场指挥官很难下定决心快速处置突发状况。

第四、在“天安舰事件”中，也充分暴露出各军兵种严重的利已主义思想，这是韩军体制结构中存在的主要问题。

另一方面，计划于2015年12月1日移交战时作战指挥权后，韩美共同防卫体系，用一句话来概括，就是“韩国防卫的韩国化”。也就是说，平时的战争遏制，战时的防御，这些主要军事任务由韩军来主导。为此，韩军也需进行适合性改革，以适合未来的“韩国防卫的韩国化”。

改编指挥结构，加强三军联合

2011年5月25日，韩国政府对国家安保态势进行全面检查后，重新筛选了改革课题，对《国防改革2020》进行了修订与完善的基础上，制订出“国防改革基本计划2011－2030”，并将相关法案修订案递交了国会。“国防改革基本计划2011－2030”的主要内容包括加强三军联合、确保积极遏制能力、提高国防运转的效率性等方面。其中重点是上层指挥结构改编和加强三军联合。

其中，上层指挥结构改编的目的在于建立起统一、高效、权威的指挥体系，解决军政/军令二元化体制中存在的深层次矛盾和问题，以大幅提高作战效能，实现军政/军令一元化。韩军认为，韩军现行体制存在的主要问题有：一是各军参谋总长无作战指挥权，导致各军种作战缺乏专业性；二是“养兵”和“用兵”职能分离，导致部队编成、装备部署、训练等未能与作战直接联系起来；三是各军种本部和作战司令部的部分职能重叠、交叉，导致上层组织机构指挥效率低下；四是由于双重指挥关系，导致作战部队作战效能偏低。在改革计划中强调，为有效应对战时作战指挥权移交，应重新改编上层指挥结构，使军队指挥体系转换为以“作战任务为中心”。

基于上述考虑，“国防改革基本计划2011－2030”在保持三军并立制的前提下，给参联会主席赋予了与作战指挥密切相关的人事、军需、教育等部分有限的军政职能，并对各军参谋总长赋予了军令权。这种做法的核心并非是强化参联会主席的权限，而是恢复至“8·18改革”之前的状态，向各军参谋总长重新赋予军令权。这样，韩军作战指挥体系将由“参联会主席→各军作战司令部→作战部队”调整为“参联会主席→各军参谋总长→作战部队”。

通过对上层指挥结构的改编，由作战领域最具专业性的参谋总长直接负责作战现场的指挥，参联会主席则逐步转向负责战区的联合作战指挥。韩军认为，这种参联会主席和三军参谋总长的作用分担，将会提高作战效率，并起到倍增军事力量的作用。另外，各军本部军政及军令整合合并后，“用兵”和“养兵”不一致现象将得到解决。在此基础上，“按作战的方式进行训练，按训练的方案进行作战”的基本作战概念将得以确立。

韩军认为，仅靠上层指挥结构改编是无法真正体现作战力量的联合性。即，仅仅通过单纯的军制改编，来彻底改变六十年来形成的单一军兵种自我封闭状态，显然是不现实的。为此，韩军制定出了参联会内各军兵种力量均衡编成，三军军官交换，保障决策过程的公正性，创建联合军事大学，实现三军士官学校多元整合教育等具体方案。其具体计划：一是保证决策过程不被特定军种所控制或左右。即，继续维持参联会现行一人一票制和全员一致制；将参联会中的陆海空军军官比例调整为2：1：1；减少特定军种的职位数，增加三军通用职位数；作战部门和防卫力量改善领域的主要职位配置均衡；保证作战计划制定、任务执行、资源分配等决策过程的公正性；二是加强三军联合性教育。各军种士官学校的新学员从2012年起接受统一的联合性基础教育，从一开始就不被军种本位主义的狭隘利益观念所浸染。联合性专业教育从少校阶段开始实施，每年培养具有联合专业资格的人数将从720名增加到1950名，这些人员将优先晋职晋级；三是引进不同军、兵种间的军官交流任职制度。即，军官们可以逐步溶入到全军军官交流的大体系中，根据需要在陆军军师、海军的舰队司令部、空军的飞行团间进行交流。这种多军种、多岗位交流，可以增加三军联合性，实现科学配置人才、优化人才结构、培养锻炼干部，促进军官由单一军种型向联合型转换。

初步改革受阻，反对派占据上风

由于“国防改革基本计划2011－2030”是以来被视为禁区的“军制”问题为改革重点，致使从一开始就遭到了韩军内外的强烈反对，现役与预备役，陆军和海空军，星友会(韩国预备役将军的团体)与在乡军人会之间意见严重对立， 并引发了激烈争论。最终由于意见相左，国防改革相关法案在国会搁置1年，并随着第18届国会任期结束而自动废弃。

军制改编反对者认为：第一、军政和军令一元化实际上是走向统合军制，由此军权会集中于参联会主席手中，其结果会直接破坏“文民统制”原则。第二、截止到目前为止，韩军共有37名历任参联会主席，这些人士中除了一人以外，其余都是陆军出身，由于的参联会主席几乎都由陆军产生，这极易导致军种权力失衡。第三、各军参谋总长在军政职能的基础上，赋予军令职能，那么极有可能两者都做不好。第四、各军参谋总长被赋予作战指挥权，那么指挥阶段将变成“参联会主席→参联会第一副主席→各军参谋总长→各军副参谋部长”，其结果使指挥结构繁琐，指挥程序冗长，难以有效处置现实情况。第五、对于韩国而言，实际上是时刻暴露在朝鲜的炮口威胁之下，在保持军队稳定的基础上，渐近式推进国防改革，才能有效加强核心军事能力建设。

智库力挺改革，提出四大改革方向

改革是要打破原有结构，建立适应于新形势下的体制机制。然而固有势力与利益的存在，会使改革困难重重，韩国也不例外。为此，韩国国立外交院外交安保研究所对韩军改革进行了深入的分析后认为，对于韩军来说，应该从现实情况出发，寻求国防改革的新突破。今后，韩军方应全面认真评估国防改革课题的重要性、必要性和效率性，坚决贯彻改革中发展、改革中完善、改革中创新的工作思路。在具体措施方面，韩国国立外交院外交安保研究所认为，应从以下四个方面进行改革：

一是优化作战指挥结构

世界各国均基于其特有的政治、安全环境和历史、文化传统采纳适合其国家特色的军事制度。与此同时，军事技术的进步、时代环境的变化等也在不断促使军事制度的变迁。韩国同样如此。今天的韩国应充分考虑韩半岛战场环境、地缘政治学特点及历史文化传统、对朝作战经验、世界战史经验教训等因素，选择最适合韩军的军事制度，优化调整作战指挥结构。

考虑到韩半岛特有的安全环境，韩军指挥体系改编的重点应放在国防改革的合理性、科学性上。对于韩国而言，面对着一触即发的对峙状态，军制选择的标准只能放在“提高作战能力”上。也就是说，战争爆发的情况下，一元化和二元化指挥体制中哪一种更为有效，就应该选择哪种方案。

第一、世界战争史反复证明，作战指挥机关职能单一化，有利于提高指挥效率。但是韩国军队却通过军政军令二元化，使各军参谋总长只具备军政权，其结果使各军作战司令部陷入双重指挥的弊端中。从1996年的江陵渗透事件、2002年的第二次延坪海战，2010年的天安舰事件中，可以非常清楚地看到这种作战指挥的非效率性。军事专家们称，如果江陵渗透事件由陆军参谋总长、延坪海战由海军参谋总长负责处置，那么军队的反应会更迅速，处置效果会更佳。

第二、关于“养兵”和“用兵”问题，在作战指挥和作战支援密不可分的情况下，作战效率都能得以保障。正所谓养兵千日，用兵一时。不“养兵”，怎么能做到“用兵”呢？“养兵”不考虑“用兵”，同样是会毫无用处的。因此，各军本部有必要综合行使军政权和军令权，充分发挥好“养兵”和“用兵”功能，这样才能构建起一体化联合作战指挥与保障平台。

第三、韩半岛战场是“单一战区”，因此与美国远征军的部队结构还是应该有很大差别。可以说，任何可能威胁到美国霸权的国家或者地区都是美国严厉的打击对象，因此，“养兵”在美本土进行，“用兵”在各个战区进行。从战区角度来讲，美军实际上采用了与统合军制类似的联合司令部。隶属于美太平洋司令部的驻韩美军、驻日美军的单一指挥官指挥着管辖陆海空军构成军司令官的次级联合司令部。2015年，战时作战指挥权移交后，韩军主导、美军支援的新联合防卫体制将确定。在这种背景下，韩国的参联会和驻韩美军司令部应建立起相同的指挥结构和战场指挥控制模式，这就要求韩军的指挥体系转型为和驻韩美军司令部一致的一元化指挥体制。

第四、今天的韩国社会，在东西方文明的碰撞与融合中，统一性和多样性并存着。儒教的传统文化和自由民主主义在韩国的土壤里扎根，形成了韩国特有的气韵。从历史来看，韩国社会承袭了重视等级制度和统一性的儒教文化，这与基于指挥统一原则的军事组织的基本特征本质上是一致的。另一方面，过去的六十年里，尊重个体多样性的“自由民族主义”已经深深地植根于韩国，这其实为三军并立制或合同军制奠定了良好的基础。在充分尊重军种多样性及专业性的基础上，加强三军的联合性及统一性，才是真正提升军队战斗力的融合式发展之路。

总之，综合考虑世界战史的经验教训、韩半岛安全形势、单一战区的特性、对朝作战经验、新的韩美联合防卫体制、军事文化的特殊性、韩国社会的发展历程等因素，对于韩军来讲，军政军令的一元化比二元化更为高效。2011年的“太极”演习和“乙支·自由卫士”演习期间，对指挥结构改编案的实效性进行了评估。结果显示，指挥结构改编案达到了预期效果。但是仅凭两次演习的分析评估结果，很难断定指挥结构改编案是尽善尽美的。更何况还存在韩军军事指挥部间的各司其政，各行其是，韩美联合空军指挥体系间的不均衡等具体问题。距离战时作战指挥权移交还有一段时间，这段时间里，韩军应不断地改进和完善指挥结构改编案，将国防改革的危机降低到最小,将国防改革的成本减少到最低。在这一改革过程中，应充分听取有实战经验的国内外专家的意见和看法，认真分析与研究，稳步推进指挥体制改编工作是非常必要的。

二是军种职责应清晰化、制度化

合同军制的优点是三军的专业性与三军的联合性均得到发展，进而产生协同效应。专业性和联合性协调发展，需要做到纵向、横向一体化，即从纵向来讲，依据指挥统一原则，从参联会主席、各军参谋总长到作战部队，实现统一指挥、协同作战；从横向来讲，陆海空三军为了同一目标，分担责任、相互配合，按照任务、方向、地区（地域）和时间实施的协调一致的行动。在这一过程中，总统和国防部长负责指导战争、设定战争目标及战略目标、集结一切力量、支援军事作战等，参联会主席负责战区及联合作战，各军种参谋总长负责陆海空作战。

但是，作战指挥体系中上下左右的作用分担，仅靠作战指南其实是没有什么意义的。从“天安舰事件”中，也可以看出，即便平时严格按照危机管理指南进行了演练，但在发生突发状况时，同样会让人惊惶失措，具体情况也可能与作战指南中的情形完全不同。因此，在平时组织实施危机管理及战争演习时，应比实战还要细致入微，那样才能在“有事时”时，做到条件反射式应对。总统、国防部长、参联会主席、各军参谋总长等上层指挥机构需确立起具体的责任及义务，并通过实际演练，使危机处置规范化。在这一过程中，上层指挥层不应以班长心理(squad leader mentality)过于干涉现场指挥官，而是通过垂直的作用分担，来最大限度地保障现场指挥官的作战自主权。可以说，这是保障军事作战成功的第一步。

三军作用的横向分担，需要各军摆脱“利已主义”。只有这样才能做到各军种、兵种在统一指挥下协调一致地行动，发挥整体威力。2009年，参联会的分析报告显示，阻碍军队一体化的因素主要有各军本位主义、对其他军种的认识不足、军队结构问题、人事制度不完善、联合教育未落实等。今后，韩军要真正实现一体化，不但需要进行体系建设，还需要发展新的军事文化，加强一体化教育，开发一体化战略、战术，保障战斗力要素间的互联互通互操作等。

三是加强决策过程的一体化

决策过程一体化是战争战略规划、作战计划制定及“有事时”统一指挥和协调各军兵种行动的前提条件，这就需要各军在参联会的人员分配比例保持合理性。从理论上来讲，参联会中的陆海空军的编成比例为1:1:1的情况最为理想。但是，韩军的三军兵力比例为8:1:1，将领比例为5:1:1，在这种情况下，实现参联会编制三军完全平分是根本不可能的事情。8.18计划时，韩军曾致力于将参联会陆海空军编成比例调整至2:1:1。《国防改革基本计划2011－2030》在此基础上更进了一步，增设参联会中的三军通用职位，并为实现作战部门主要职位三军均衡化做了种种努力。

事实上，最为重要的并非是参联会陆海空军编成比例调整至2:1:1，而是将能够直接影响决策过程的核心职位编成比例调整到1:1:1。只有这样，从战争战略规划/作战计划制定到作战任务执行的各个阶段，都能充分反映各军的专业性。也就是说，将决策过程均衡化、制度化，才能保障无论发生什么类型的突发状况，都能有效实施基于效果的联合作战。截止到目前为止，从作战部长(中将)、作战参谋总长(少将)到联合作战科长(大校)的联合作战指挥结构里，从未任命过海军、空军军官。今后，需科学地确立参联会联合战略、作战部门的核心职位及国防部政策决策部门人员构成，以实现三军人员均衡分配。

实现指挥决策过程一体化，需要实现三军均衡编成，这就需要增加海军、空军军官数，并加大人才培养力度。但是现实情况是空军和海军的人数与陆军相比少很多，人力资源严重不足。如果一方面不增加人员，另一方面却增加联合部队职位，那么会使人力资源总量不足的现象进一步加剧，直接影响到作战部队战斗力的发挥。国防部应高度重视这一问题，批准海军、空军增加人员的需求，并通过实施海外教育、军官交流等多种方式拓宽选拔和培养更多的优秀人才。

今后，在任命参联会作战指挥部门的官员(从科级军官到参联会主席)时，需从有参联会及韩美联合司令部工作经验的人员中进行挑选。特别是战时作战指挥权移交后，参联会作战部门将担负起主导韩美联合作战的任务。显然，如果缺乏参联会或韩美联合司令部的任职经验，很难具备联合作战指挥员的素质要求。参联会主席也应该从有参联会及韩美联合司令部工作经验的高级将领中进行选拔，而不是拘泥于“参联会主席必须是陆军出身”的固有观念，这实际上是参联会主席选拔工作的完善和重大突破。两名参联会副主席的编配需不同于参联会主席的兵种，这样可以维持三军均衡，并提高决策过程的公平性。

四是培养联合作战指挥人才

根据《国防改革基本计划2011－2030》，联合作战指挥人才培训对象从中校改为少校，人数从720人增加至1950人。至于联合作战指挥人才是多多益善好，还是少而精好，还需要做进一步的比较分析。当然，像现在这样，联合作战指挥人才大量缺乏的情况下，加大培养力度是非常必要的。但是过多培养联合作战指挥人才，同样会造成人才浪费，这种现象一定要考虑到，是绝对不可忽视的。

另外，如果把大部分的校级军官都培养成通才，各军兵种的专业性反而容易削弱。不可否认，今天的战场正向信息化、科学化、智能化快速发展，在这种一体化联合作战整体对抗的情形下，很难保持各军兵种的专业性。但是，确保指挥人员的专业性是发挥部队战斗力的一个非常重要的方面。为此，只在国防部、参联会、韩美联合司令部及各军与联合作战直接相关的职位上配备联合作战指挥人才，其它的职位配备各军兵种专业性人才。这样就能够在加强各军兵种专业性的同时，增进三军一体化作战能力。可以说真正的专业性只有把理论与实践相结合，才能得以实现。

据悉，韩军方为了培养联合作战指挥人才，将引进各军种军官间交流任职制度。显然，这样的制度对于提升联合作战能力将会起到一定的积极作用，也会带来非常好的效果。在此基础上，具体明确国防部、参联会、韩美联合司令部、各军兵种及机关的联合作战指挥岗位职责，并将最短任职期限设定为三年左右，那么联合作战指挥员的业务能力、业务素质将会得到大幅度提升。

调整策略，继续推进国防改革

改革之所以成功的关键就在于利益各方的妥协。在经过一年的内部争论、协商、妥协之后，2012年6月20日，韩政府召开国防改革委员会会议，各部门长官、国防及安全问题专家等出席，会议审议通过了包括51项改革课题的新的国防改革案――“国防改革基本计划2012－2030”。8月20日，新的《国军组织法》修订案递交第19届国会审议，8月29日，韩国防部将《国防改革基本计划2012-2030》上报李明博总统。

《国军组织法》修订案的主要内容包括：赋予参联会主席对三军参谋总长的作战指挥及监督权限；赋予三军参谋总长对作战部队的作战指挥及监督权限；在三军本部设立2名参谋次长等。如果《国军组织法》修订案能在年内通过国会审议，那么国防部将着手三军本部和三军作战司令部的合并工作。在此基础上，明年起将着手上层指挥结构改编工作，以确保战时作战指挥权顺利移交。

“国防改革基本计划2012－2030”充分考虑了变化中的安全形势、安全环境，并在对国防改革促进结果进行分析评估的基础上，对“国防改革基本计划2009-2020”进行了补充与完善。

“国防改革基本计划2012－2030”将国防改革课题由73个调整至51个，并考虑战斗力生成需求时间、兵力裁减、部队解散与重组等具体因素，将国防改革的规划年限由2020年调整至2030年。通过“国防改革基本计划2012－2030”，韩军部队结构将调整为能够有效适应韩半岛作战环境及战争形态转变的新的组织结构，并将构建起多功能、高效率、先进的国防运营体制。其主要内容见表1。

表1.“国防改革基本计划2012－2030”的主要改革内容

届时，应对战时作战指挥权移交的上层指挥结构改编方案也将被纳入“国防改革基本计划2012-2030”中。对此，李明博总统明确表示，上层指挥结构改编是非常必要的，国防部需严格按照计划稳步推进。

韩军认为，为了积极稳妥地推进国防和军队改革，确保持续稳定的国防预算是非常必要的。2012年至2016年国防改革中期计划(五年)间，预计需要投入国防预算1，879，000亿韩元。其中，防卫力量改善费用为593，000亿韩元，年平均增长额为8．8%。防卫力量改善项目具体包括应对局部挑衅的小型侦察用无人直升机(UAV)项目、步兵用中程制导武器项目；应对朝鲜核武器、导弹及远程火炮威胁的新一代战斗机项目(FX)、远程空对地导弹项目；应对全面战潜在威胁的韩国型直升机项目、新一代驱逐舰项目、新一代潜艇项目；应对战时作战指挥权移交的联合C4I系统构建项目，各军C4I系统性能改进项目。另外，战力运营费用为1，286，000亿韩元，年平均增长率为5．4%。战力运营主要包括实现干部精锐化，保障尖端武器性能，拥有综合训练场，改善实战训练环境，提高官兵福利待遇，改进军营文化工作，构建先进的军队医疗体系，新式被服及用具的改善等。

结语

如同2001年的9.11恐怖袭击事件改变了美国的国家安全战略，2010年的“天安舰事件”和“延坪岛炮击事件”也正在改变着韩军几十年来长期存在的结构性矛盾和局限性。目前，韩国军方着眼国家安全和发展战略全局，正以提高质量、优化结构、理顺关系的总体思路,积极稳妥地推进其国防改革。通过上层指挥结构改编，转型为以作战为中心的指挥体系，摆脱双重的指挥关系，以快速处置突发事件，并迅速掌握战场主导权。

尽管韩国的国防改革启动较晚，并困难重重，但业已取得一定的成效。主要表现在：一是已由单纯的“遏制战略”转换为“积极的遏制战略”；二是正式启动了军事教育体制试点改革，通过成立联合军事大学（2011年12月1日成立）等措施，加强军队联合性；三是为应对朝鲜的非对称威胁，韩军不断加强战斗力建设。

值得我们关注的是，韩军在进行国防改革大讨论时，能充分认识到其历史文化传统对军制的影响，能从本国文化角度追溯正确的改革方向，而不是生搬硬套他国的经验与案例。

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