福利国家的性质、模式及困境

作者：杨静等来源：《管理学刊》2013-4 2014-02-21

　　福利国家是西方主要发达资本主义国家的典型形态。二战后这些国家普遍实行了福利制度，通过推行各种福利政策对资本主义的社会经济发展进行干预，从而实现了社会财富的再分配，有效缓解了资本主义国家的各种矛盾，使资本主义社会呈现出一片“繁荣”景象。但是，20 世纪 70 年代中后期，这些福利国家普遍陷入困境，经济停滞、通货膨胀、高失业等一系列问题接踵而至，这些国家表面繁荣背后隐藏的各种矛盾暴露出来，由此引发了国外众多马克思主义学者对福利国家的深刻反思。

　　一、福利国家出现的背景及福利国家的性质

　　福利国家是从 19 世纪 80 年代逐渐发展起来的，是资本主义发展的产物。当时，资本主义社会内部矛盾不断激化，马克思主义思想广泛传播，社会主义思想渐渐被人们所了解，资本主义社会所依赖的思想理论以及资本主义国家的社会经济政策等都发生了显著变化。在思想理论方面，各种改良主义理论层出不穷; 在社会经济政策方面，随着国家垄断的萌芽，欧洲各国先后制定并实施了一系列社会保障法[1]。

　　进入 20 世纪后，随着资本主义的进一步发展，阶级矛盾日益尖锐。1929—1933 年的经济危机导致工人大量失业，民众极度贫困，阶级矛盾进一步加剧。为了缓和阶级矛盾，1942 年，英国的贝弗里奇提出，应当建立完善的福利保障制度，通过国家干预控制市场经济所导致的社会不公，应对社会风险，增进公民的普遍福利。资本主义国家开始广泛实施福利制度，它们把实施福利制度作为确保经济和社会稳定的战略性措施。正如阿里夫·德里克所言，福利制度被用来阻止资本主义危机的发生[2]。1948年 7 月，英国首先宣布成为“从摇篮到坟墓”均有保障的“福利国家”，随后，西欧、北欧、北美洲、大洋洲、亚洲的经济发达国家陆续宣布实施普遍福利政策。尽管福利国家几乎遍布西方资本主义世界，但马克思主义学者认为，这些福利国家的阶级性质决定了它们并不能成为工人阶级的福利国家。

　　英国著名马克思主义者伊恩·高夫指出，资本主义福利国家“体现了增加社会福利，发展个人权利，增加社会对市场盲目性作用的控制趋势; 同时，它又体现了镇压和控制人民，使他们适应资本主义经济要求的趋势”[3]( 36)。也就是说，福利国家是在工人阶级为维护自身权益而进行的斗争中发展起来的，福利国家的出现是资本主义国家的统治阶级努力缓和社会矛盾的结果。

　　诺尔曼·金斯伯格也颇为深刻地指出: “从资本家的观点上看，国家福利为积累资本的持续斗争作出了贡献，因为它从物质上帮助把劳动和资本有力地结合在一起，并控制工人阶级的必然反抗和革命的潜力……社会保障制度是同再生产一个劳动后备军、家长制家庭和劳动力纪律相联系的。它作为缓和贫困和提供收入保障的手段而仅仅起一种次要的和偶然的作用。”[4]( 2)

　　诺尔曼·金斯伯格还详细论述了资本主义福利国家的阶级性质。他指出，福利国家的福利供给并不同工人的实际需要相联系，而是富有特征地同资本的需要相联系。许多福利政策源于保守主义或自由主义的精英，他们意欲管理或调节资本主义，以纪律约束劳动力，而不是想要减轻工人阶级的社会苦难。这些福利政策并不源于社会主义或社会民主党[5]。

　　哈贝马斯则从刺激经济增长、保障社会一体化的角度论述了福利国家的性质。他指出，西方福利国家一方面可以通过影响社会生活和分配条件以实现促进经济增长、保持价格稳定等目标，另一方面可以通过支配社会总产品实施就业政策、社会福利政策以保障社会一体化和保持整个社会的经济活力[6]( 71 -72)。尤瑞·翟尔伯士则认为，马克思是现代福利国家的创始人，马克思不仅说明了何为“福利国家”，而且还指出了福利国家的阶级性质。他指出，马克思在《共产党宣言》和《共产党在德国的要求》以及其他一些作品中提出新的社会秩序的构建原则( 如生产方式的私有制关系的扬弃等) ，就是为了建立平等和包容的社会，这种社会经济系统可以被称为“福利国家”。他认为，马克思建议实行混合的社会经济体系，这一体系在本质上是工人阶级和改良的、生产性的、部分的资产阶级的联盟。这样的联盟，通常受到劳工运动的推动，是现代福利国家的基础[7]。

　　二、福利国家的分类、模式及特征

　　自福利国家出现后，福利国家的分类、模式及特征就成为马克思主义学者研究的主要内容。学者们依据不同标准，对福利国家进行了分类，总结了其模式和特征。

　　英国马克思主义学者安东尼·吉登斯认为，西方福利国家具有相同的目标与结构。此外，他还进一步把社会福利制度分为四种类型: 第一种类型的代表国家是英国，它主要强调提供社会福利与医疗保健服务。第二种类型的代表国家是北欧各国，这些国家通过高额征税为民众提供包括医疗保健服务在内的众多国家服务。第三种类型的代表国家是中欧各国，它们在收取社会保险费的基础上筹集资金，在很多方面提供数额颇多的福利金。第四种类型的代表国家是南欧各国，它们所实行的福利制度与中欧各国较为相似，但是提供福利的范围较为狭窄，救济水平也较低[8]( 7)。

　　之后，英国学者杰索普对福利国家的类型进行了深入研究，他认为尽管福利国家的分类方式多种多样，但其中最具影响力的是艾斯平 - 安德森的分类方式。杰索普对安德森所界定的四种福利体制作出解释: 第一类，自由主义类型。此种类型国家福利依赖三个重要支柱，分别是弱化国家的作用( 即使在提供社会福利方面国家也是仅扮演剩余的角色) 、劳动市场参与方面风险个人化而非社会化、以市场解决经济与社会问题。第二类，保守主义类型。这种类型国家福利包含一个中等程度的去商品化。第三类，社会民主福利型。这种福利体制在北欧经济体中发展得最为成熟，这种福利体制接受国家为解决市场失灵问题的延伸角色，并将风险社会化，同时提供高水平的福利补助和再分配措施。第四类，家庭式或南欧式福利体制。这种体制在面对市场偶发状况时，依赖延展的大家庭进行经济和社会再生产，在这种大家庭中，主要由男性承担生计重任[9]( 62)。

　　在艾斯平 - 安德森分类方式的基础上，杰索普进一步从福利体制如何与经济增长模式( 包括其嵌入国际劳动分工的方式)以及更为广泛的调节模式相契合的角度，将欧洲国家和北美国家的福利模式分为四种类型: 第一类，自由主义福利体制。这种福利体制与以金融为基础、依靠市场调节的资本主义体制密切相关，在这种体制中资本的货币概念占据主导地位。第二类，社会民主福利体制。这种福利体制与小型开放经济体相关，这些经济体有强大的福特主义出口导向部门和以利基市场为导向，拥有高技能、高生产力、高工资的出口部门。第三类，保守主义和合作主义型福利体制。这种福利体制与较大的经济体( 无论是开放的还是封闭的) 相关。这种体制在工业与金融之间、大型工业企业与中小企业之间进行协调，强调工艺生产、协会组织、传统阶级和新的小资产阶级的作用。在这种体制中，资本的生产性概念占据主导地位。第四类，南欧福利模式。这种福利体制与发展中的外围福特主义经济体相关，有大型农业部门、传统社会结构，具有家庭资本主义特征[9]( 68)。

　　杰索普结合凯恩斯主义福利民族国家理论对福利国家的特征进行了归纳。他认为，凯恩斯福利民族国家具有四个特征: 第一，凯恩斯福利民族国家是凯恩斯式的。凯恩斯福利民族国家的发展目标是确保在相对封闭的国民经济体内实现充分就业，这一目标主要通过需求管理来实现，凯恩斯福利民族国家依赖于规模经济和对相对刚性的生产方式的充分利用来调节有效需求。第二，凯恩斯福利民族国家以福利为导向。国家试图在与就业增长水平一致的范围内调节集体议价，推广大众消费的准则，使享受福利者不限于在福特主义板块中赚取工资的男性，这样，所有的男性国民及其家属都能分享经济增长的成果。国家以此促进国内有效需求的增长，同时还推动了有利于福特主义增长模式的集体消费形式的发展。第三，凯恩斯福利民族国家是民族的或者说是国家的。国家承担了引导凯恩斯福利政策的责任。各种和大西洋式福特主义相关的战后国际政体意在挽救欧洲民族国家，为国内经济增长创造条件，促进国际合作以确保各经济体能够稳定运行，如果可能还要进一步增进这些经济体的互补性。地方政府和地区政府主要是执行国家制定的政策，并且根据当地条件来调整政策，而不是重新制定不同的政策。第四，凯恩斯福利民族国家主张国家主义。这是因为不同级别的国家制度在福特主义积累体制中是市场力量的主要补充，而且在公民社会的制度中起主导作用。市场的作用与国家的力量相结合，可以保证国家福利目标的实现。当市场不能实现预期的促进经济增长、平衡区域发展、确保充分就业等目标时，国家就要去弥补市场失灵，并确保发展成果全体公民共享[9]( 59 -61)。

　　三、福利国家的困境与改革

　　福利制度的建立在一定程度上缩小了贫富差距，确保了资本主义社会的稳定。然而，随着全球化进程的迅猛推进以及在这一过程中新自由主义引发的新矛盾、新问题的集中出现，一系列新的问题摆在了福利国家面前: 社会福利开支数额过大、财政负担加重、财政赤字增加、食利阶层出现……这种状况显然与这些国家建立福利制度的初衷相违背。到 20世纪 70 年代中后期，福利国家普遍陷入了财政困难、经济停滞、通货膨胀、福利依赖日趋严重等福利危机之中，社会不平等日益加剧。正如弗朗西斯·福山所言，尽管自由民主国家试图通过制定各种社会福利政策消除社会不平等，但问题并未得到根本解决[10]。

　　詹姆斯·奥康纳较早关注福利国家的财政危机。他指出，资本主义国家的财政危机不仅对资本主义自身的生产能力造成破坏，而且还对资本主义国家的合法性产生了严重威胁。随着生产力社会化程度不断加深，资本主义国家必须不断增加财政投入以实现扩大再生产，但是，由此产生的社会剩余( 包括利润) 却被私人所占有，并没有实现社会化。这就出现了财政投入的社会化和社会剩余的私人占有之间的矛盾，从而形成了国家财政支出和财政收入之间的“结构性缺口”，引发了国家的财政危机。从根本上来看，资本主义国家的财政危机是由资本主义生产的基本矛盾所导致的。此外，国家的合法性又要求增加社会资本投入，提供令人满意的社会福利，因而国家的财政负担进一步加重。而它所作出的摆脱或减轻这种财政负担的努力，则会引发社会风险和政治风险[11]。

　　哈贝马斯在《合法化危机》一书中明确指出，由于国家过多地介入经济生活，承担起取代市场和补充市场的职能，最终将导致当代资本主义社会这种官僚福利体制陷入一种新的合法性危机。由于福利国家干预职能的增强，晚期资本主义社会在一定程度上缓解了经济危机，它所面临的主要危机是政治系统的合理性危机和合法性危机。他说，“合法性危机必然建立于动力危机的基础之上”[12]( 74 -75)。

　　哈贝马斯认为，资本主义过多地依赖于资本主义的、传统的价值体系，但在成功实现经济增长的同时，该体系受到了侵蚀。此外，资产阶级现代价值体系，比如占有性的个人主义和成就原则等，在现代也都遭到了侵害。所以，市场化进程的结果不再被认为是公平的，教育体系在培养足够数量的合格的社会化个人方面的失败，以及追求工资平等的趋势，都侵蚀了传统的职业道德。这些变化都有产生动力危机的危险，而这将最终引发合法性危机[13]( 185)。

　　奥菲在吸收借鉴哈贝马斯和奥康纳思想的基础上进一步指出，尽管福利国家对资本主义积累可能具有破坏性，但福利国家提供了住房补贴、公共教育、医疗服务以及广泛强制性社会保障计划等，如果突然废除福利国家，后果将是毁灭性的。商品化是使资本主义国家积累得以维持的基本保障，因而资本主义国家不断进行着“行政性再商品化”。它们通过教育、培训等手段增强劳动力的可销售能力，通过资本和产品市场等的跨国联合增强资本和商品的可销售能力，通过提升那些不能依靠自己的力量在商品关系中求得生存的经济领域的现代化程度，使其成为适于销售的商品。但与此同时，资本主义国家的“福利国家”战略又是以劳动力的“去商品化”为基础的，因此资本主义福利国家陷入“行政性再商品化”和“去商品化”的矛盾之中。此外，资本主义福利国家还面临着“危机管理的危机”( 即政治危机) ，国家在决策和执行过程中无论是采用官僚的模式、技术专家的模式还是参与式的模式，都会对资本积累产生消极影响。官僚主义的决策模式比较死板，不能起到推动计划实施或包容外部社会利益来帮助执行计划的作用。技术专家的决策模式与具有合法性的民主标准相抵触，而且在社会偏好的测量过程中产生了无法解决的问题。参与式的模式则可能导致在选举中获胜的无产阶级政党夺取重要国家机关的控制权[12]( 183)。

　　奥菲进一步指出，判定福利国家的调节( 或者称为管理) 能力，就应当把“危机管理的危机”作为常量，换句话说，也就是要“系统地预测和分析国家在维持稳定的活动中所存在的不足和局限”[14]( 45)。奥菲将资本主义社会划分为三个系统，分别是经济系统、政治—行政系统、规范( 合法性) 系统。政治—行政系统一方面要采取调节措施来解决经济系统内部的功能失调问题，另一方面又要与规范系统相联系，以福利国家的形式提供服务以满足社会上的各种需要。政治—行政系统主要依靠财政资源、行政理性和大众忠诚来调节经济，保持社会的稳定发展。但政治—行政系统并不能有效预防经济危机或是消除经济危机所带来的严重后果。这源自“国家政策上的自我矛盾需要: 尽管国家政策必须承担因私人生产所导致的功能失调这一社会后果，但它又不能侵害私人生产的首要地位”[14]( 68)。如果想要国家政策充分有效，便不得不依赖于这样一些手段，即“要么违反处于支配地位的资本关系，要么破坏政府管理自身的功能性要求——合法性和行政能力”[15]( 175-177)。

　　杰索普则主要从六个方面论述了凯恩斯主义福利民族国家面临的危机: 第一，主权国家自身的集中性对其宣称的“大政府”提出质疑，“大政府”的存在有可能导致合法性危机。地方政府和中央政府之间逐渐增加的冲突以及美国霸权主导下的国际政权危机则增加了上述危机爆发的可能性。第二，民族国家的合法性在一定程度上弱化，民族国家不能满足大西洋福特主义和凯恩斯主义福利民族国家所提出的经济和社会预期。而且，它也不能有效支持积累策略、国家项目或是领导权愿景。民族国家很难实现诸如充分就业、稳定物价、促进经济增长、实现收支平衡等经济目标。第三，民族国家的区域经济( 或者被称为地方经济) 自身面临很多具体的问题，这些问题不能通过国家的宏观经济政策或是统一强加的微观经济政策加以解决。这就产生了实施区域政策的需求。第四，在社会再生产领域鼓励那些为了达到经济目的想要移居入境的人，与此同时，福利民族国家内部对国家公民权的边界问题以及与公民权相联系的福利权利问题的关注度不断提升，各种矛盾日趋尖锐。第五，福利民族国家存在着执政党、工联主义、资本主义联合的政治代表形式的危机，主要表现为日益增加的选举波动性以及对主要政党不满等。第六，霸权斗争的“国家流行”维度开始转换。总的来讲，它是朝着一个充满国家主义、民粹主义和独裁主义的方向转换，朝着较少国家干预的新自由主义所要求的更加开放的方向转换。凯恩斯福利主义正在丧失领导权[16]( 38 -39)。

　　安东尼·吉登斯则指出了福利国家在全球化进程中面临的巨大压力。他说，在出现全球化趋势( 特别是信息技术飞速发展)之前，“西方社会是一个个政治化的阶级体系”。其中，福利国家基本上是劳资双方“阶级力量的一种平衡”。之后，由于全球化不断推进，“资本的流动性使劳动被远远抛在后面，使这一平衡失衡了”。一旦平衡状态被打破，“政治上的组合就越来越多地偏离阶级间的划分”，福利国家将承受巨大的压力[17]( 52)。

　　福利国家也意识到了福利制度的弊端。20 世纪 80 年代初，源自英国的大规模削减社会福利的行动，逐步蔓延到整个欧洲大陆。尽管这些改革在一定程度上活跃了市场、激发了经济活力，但贫富差距扩大、失业人数增加、福利依赖严重等问题却一时无法解决。就在此时，吉登斯针对福利国家出现的这些危机，提出了一种新的福利国家理论，这种理论既反对完全取消福利国家，也反对坚持传统的福利国家模式。他的主张主要涉及三个方面: 第一，确立“无责任即无权利”原则，以积极福利取代消极福利。他指出，“作为一项伦理原则，‘无责任即无权利’必须不仅仅适用于福利的受益者，而且也适用于每一个人”[8]( 68)。他说，那些从社会产品中受益的人“应当反过来回报更广泛的社会群体。作为公民权利( citizenship) 的一个方面，‘无责任即无权利’的原则必须对政治家和公民、富人和穷人、企业机构和个人同等适用”[18]。这就意味着，只有使个人享有的福利与其承担的义务相匹配，才有助于社会财富的创造，才能使福利政策得到有效保障。第二，以社会投资型国家取代福利国家。社会投资型国家强调进行人力投资而非直接提供经济资助，注重利用风险资源建立积极福利，注重投资主体多元化。第三，以福利社会取代福利国家。福利开支不应当由政府独自承担，而应当由政府与其他机构( 包括企业) 共同承担。

　　四、简评

　　众多国外马克思主义学者对福利国家进行了较为深入的分析和批判，这对于考察当代资本主义国家的变化，尤其是预测经历了欧债危机之后福利国家的发展趋势，以及进一步发展马克思主义国家理论都具有积极的意义。这些学者普遍认为，福利国家的出现是资本主义国家的统治阶级努力缓和社会矛盾的结果。学者们揭示了福利国家的资产阶级性质，他们对福利国家进行了分类，概括了其模式及特征，丰富了关于福利国家的理论，进一步扩大了马克思主义者关于福利国家的研究视野，为马克思主义福利国家研究理论的发展提供了重要的参考。不仅如此，这些学者对福利国家进行了深入分析和批判，揭示了资本主义表面繁荣背后隐藏的各种弊端，发展了马克思主义的危机理论，加深了人们对当代资本主义国家各种危机的认识。这些有益的探索和有价值的论断，在一定程度上为福利国家的改革指明了方向，为其走出危机提供了参考。

　　但是，我们也应当看到，这些学者对福利国家的探讨还存在一些不足。其一，一些看法相对片面，作出的论断不够科学。比如，随着资本主义的发展，福利国家干预经济社会的能力也相应增强，这就在一定程度上缓解了危机，相对于资本主义自由竞争时期，经济危机的威胁不那么明显，由此哈贝马斯就认为晚期资本主义福利国家面临的主要不是经济危机，而是政治系统的合理性与合法化危机，这一论断显然不够科学。其二，这些学者对福利国家的研究，主要是以一些欧美国家为对象展开的，他们对东亚国家的福利模式和福利制度的研究相对不足。其三，众多学者指出，福利国家面临着诸如通货膨胀、老龄化、高失业等一系列具体问题，但对于如何解决这些问题，却很少有人能够给出建设性的意见。

　　参考文献:

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　　[9]Bob Jessop. The Future of the Capitalist State[M]. Cambridge: Polity Press，2002.

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