脱欧后英国防务政策：离欧洲越来越远，朝美国越靠越近

作者：陈和彬廖帆来源：环球军事 2016-08-10

“脱欧”必将使英国的国防政策也随之调整。“脱欧”后的英国国防政策调整力度有多大、周期有多长、涉及面有多广、可能会出什么招数保持其昔日雄风？

更加注重强化英美防务关系

作为欧盟数一数二的军事大国，特别是与美国有“特殊关系”的国家，英国从“疑欧”的思想到“脱欧”的实际行动，给了欧洲共同安全“致命一击”。

冷战结束后，北约和欧盟（早年称欧共体）持续东扩，将大量实力平平的中东欧国家“纳入彀中”，理论上扩大了声势，拓展了针对俄罗斯的“防御纵深”。但“甘蔗没有两头甜”，“猪一般的队友”越多，北约和欧盟的行动能力就越差。从近几年介入“阿拉伯之春”冲突和支援乌克兰“军事自卫”，有美国“一家说了算”的北约尚且行动迟缓，更加缺乏“核心层”的欧盟在安全问题上更是“嘴软腿细”。英国军方前高级军官对欧盟的防务政策多有不满，支持退出欧盟。他们认为欧盟的政策减弱了英国的战斗力；欧洲防务的基石应该是北约而不是欧盟。英国国防大臣迈克尔·法伦近日向媒体表示，英国将坚定地否决未来建立欧盟军队。过去，在欧洲防务体化的推进过程中，英国始终是一个不协调的音符，不断地充当着欧盟防务一体化建设“搅局者”的角色。纵观欧盟防务一体化的历史，英国与欧盟其他成员国唱反调并不鲜见。几乎每次欧盟防务一体化的举措流产，都源自于英国的不合作。在英国还没有脱离欧盟时，欧盟成员国对欧洲安全和防务的理解及其追求的目标有着明显的差异，难以形成实质的共同防务政策。英、法、德“三巨头”关心的是争夺欧洲安全的主导权，都想充当欧盟的盟主。脱离欧盟后，将使英国在欧洲越来越边缘化，与欧洲盟友的距离越来越远，更增添了英国在遇到危机时抛弃盟友的印象，为未来融入欧洲设置了重重障碍。

近日，美国前国防部长盖茨罕见地公开批评卡梅伦政府，如今的英军“已不具备全方位作战能力、也无力再像过去一样，担当美国的全面伙伴”。虽然在英国看来，美国是自己最重要的盟友和最可靠的靠山，与美国的防务关系是“一种深厚的、广泛的、具有战略意义的互补性关系”，英国只有紧跟美国，利用英美特殊历史文化渊源，“傍”上美国这个当今世界唯一的超级大国，才可提高自己在国际事务中的发言权和影响力。可以预见，在国力进一步削弱、军力大幅裁撤的时代背景下，英国将会更加依赖英美同盟关系来发挥军事影响和运用军事力量，坚持“北约第一”“对美协调至上”的原则。相反，本次公投虽撕裂了欧盟，却也在撕裂英国自身——握有重要防务资源的苏格兰和北爱尔兰，就有声音要求同样以公投方式脱离英国并融入欧盟。这一主张如果变成现实，将在相当程度上动摇英国的传统军事强国地位。在美军上将前北约欧洲盟军最高司令詹姆斯·斯塔夫里迪斯眼里，英国“脱欧”，欧盟建立统一武装力量基本上“没戏”，美国控制下的北约还是欧洲防务的“老大”。他在美国《外交政策》杂志上撰文称，退出欧盟后，英军将有更多资源和人力可用于支持北约。英国将可派遣额外的军舰、军人和飞机执行北约任务，因为他们将不必分心参加欧盟的军事行动。目前很多英国军官在欧盟和北约中“身兼二职”，但另一方面，如果英国希望维持它与美国的“特殊关系”，就必须寻找新办法来展现本国在与美国的伙伴关系中的价值。可以预见的是，英国会继续加强在北约内的良好表现，以维持与美国的关系。

更加注重减量增质

英国公投选择“脱欧”，让几十年间只有“结婚”而没有“离婚”的欧盟突然明白，在“国家利益”的标尺面前，“欧洲主义”“全球一体化”等华丽的辞藻都显得弱不禁风。实际上，当多数人关切英国如何与欧盟算“离婚”的“经济账”“政治账”之际，殊不知正处“几十年未有之大变局”的英国和欧盟算得更多的其实是“军事账”“安全账”。

随着国力的不断衰减，未来英国国防部将不断缩减三军规模，目标是建立能够高效运行的军事机构。除加强特种部队建设并加大经费支持外，英军各军兵种都要不断淘汰大量老旧装备，大幅裁减人员和装备，稳步推进联合作战能力和信息化建设。英国认为，未来已无须维持较大规模的常规军力与核威慑力量，军队应逐步契合危机管理、快速反应和海外联合作战的本质要求。具体而言，海军从准备远洋作战转为近海作战和兵力投送；空军注重夺取制空权和战区防空，发展远程奔袭和精确打击能力；陆军则着眼于攻击力、机动性和快速部署到位；信息与网络作战能力和无人作战平台则是应对未来地区冲突和战争的重点建设对象。在实践层面，未来英国国防部在部队体制编制、武器装备、作战力量、作战行动构想、联演联训等方面将采取一系列有效措施，为新军事变革深入发展注入新内容。

更加注重作战力量优化

英国《卫报》等媒体认为，对坚定的欧洲共同防务主义者而言，英国从一开始就不是组建真正“欧盟军队”的积极分子，英国的彻底离开，或许是成立欧盟军队的重要契机。据外媒报道，预计新首相继任后，将要求英国国防部根据新军事变革，以提高部队的机动灵活性和快速反应能力为目标，重点裁减陆军重型装甲部队，大力发展轻装武器部队。同时，为加快实现作战力量的模块化和多能化，英陆军将组建可实施短期军事干预的轻型特种作战部队、长期维持稳定作战和承担大型干预作战任务的多功能部队。具体措施包括：维持16个轻型空降部队和5个具有战斗、侦察、保障等职能的多功能旅、建立陆上情报监视侦察系统、采购“阿帕奇”和“野猫”直升机等。2020年的英军将由三部分构成：一是“部署部队”，包括前线作战部队和对国家安全极为重要的常备部队（如负责本土防空的战机、驻南大西洋的海军及核威慑力量）。二是可对危机做出快速反应的“高战备部队”，从陆、海、空三军按一定比例抽调精锐兵力组成，能参与多国联合行动或单独对危机作出反应（如实施人质救援行动或反恐作战）。三是“较低战备部队”，包括结束海外任务后刚返回的和随时准备进入“高战备状态”的部队，主要用于支援大规模持久性行动（包括英军选择参与的多国联合行动），具有更大灵活性。

更加注重打非正规战

英国皇家联合军种国防研究所6月3日举行英国退出欧盟公投研讨会，支持“脱欧”和主张留欧的两位前国防大臣霍理林和聂伟敬，就“脱欧”对英国安全的影响针锋相对地展开了激辩。据英国业内人士透露，为继续充分参与国际事务，发挥国际影响力，保护本国利益，“脱欧”后的英国一方面将继续保持海外作战力量，加强与盟国特别是美国的全球军事存在；另一方面，又明确把打非正规战摆在突出位置，而把与盟国实施大规模作战行动排在次要位置。

英国认为，在全世界范围内，非正规战的性质正在发生改变：国家和非国家行为体都有可能使用“非对称”手段；同时，一些非国家行为体还拥有强大的常规军事能力，并且寻求发展生物及核武器能力；未来的非正规战都将会“在人民中间”进行，这一点与北约国际安全援助部队在阿富汗实施的作战有些相似；但未来仍会有国家之间发生战争的可能，这两种战争会具有一些共同点。

英国设想未来本国的武装力量要能实施下列三种组合的作战行动：一是在实施一场（兵力达6500人、视需要配有海上和空中支援的）旅级持久稳定作战的同时，实施一场（兵力达2000人的）非持久复杂干涉和一场（兵力达1000人的）非持久简单干涉行动；二是在没有进行持久作战行动的情况下，实施两场非持久作战行动；三是在充分预警的情况下，在有限时间内尽全力实施一场兵力达3个旅、并有海上和空中支援的－次性干涉。

更加注重经营海外军事基地

支持者称，“脱欧”是一个机会，可以让英国摆脱老朽的欧洲，拥抱世界的新生力量。因此英国新政府强调，海外基地作为国家拓展海外利益、影响地区格局和推动国际体系转型的前沿阵地，英国“脱欧”后必须构建一批功能多元、布局合理、能力较强、保防一体的海外基地。未来，英国将更加注重经营强大的海外联合作战基地网，主要突出以下三大类基地的经营：

一是英国驻海外领地的军事基地。这是英国从过去继承来的历史资产，是英国海外军事基地的主体，包括驻直布罗陀军事基地，驻塞浦路斯英属基地区，驻马尔维纳斯群岛、阿森松岛等南大西洋群岛基地，驻英属印度洋领地迪戈加西亚岛的英美联合基地。英国拥有这些领地的主权，可以永久无障碍使用。

二是北约盟国和英联邦国家的军事基地。北约坚持集体防御原则，缔约国同他国发生战争时，其他缔约国应给予援助，包括使用武力和提供军事设施。英联邦是奉英国国王为国家元首的共主邦联，成员国内部有紧密的政治、军事、经济和文化合作。英国在加拿大、肯尼亚和文莱等成员国设有训练基地。战时如有需要，通过一定的外交努力，英国还可较容易地获得成员国军事基地的使用权。

三是战时通过外交手段临时使用其他国家的军事基地，如伊拉克战争中英美联军使用了科威特和沙特阿拉伯的军事基地，阿富汗战争中英美联军使用了中亚诸多国家的军事基地。这些海外军事基地既是英军力量集结、通信指挥、前出作战的前进阵地，又是装备检修、物资补充、人员休整的后勤支点，对英军在世界各地的部署和英国在全球战略空间的延伸发挥重要作用。

更加注重对外干涉

当“脱欧”的消息传来，英国军界并不认为“大难临头”，而是“新的开始”。原来，英国传统的防务重心在于保卫领土及海外领地的安全。由于东欧剧变、苏联解体，华约集团的威胁已不复存在，特别是脱离欧洲后，英国的安全环境发生了很大变化。英国本土现在已不存在直接的军事威胁，海外领地同样也没有重大的军事威胁。在未来10年内，英国本土及海外领地在安全上面临的挑战，主要来自于恐怖主义、有组织犯罪、对资源的争夺和环境恶化等威胁。这些威胁已不属于传统意义上的军事范畴。虽然英国不再面临直接的军事威胁，但“英国愿意、并且能够在未来的世界中发挥领导作用”，这意味着英国将为此使用其武装力量。

与以往相比，“英国新的军事战略明显地具有对外干涉的倾向”。也就是说，英国防务战略的重心将远离保卫领土及海外领地的“第一道防线”，而转向积极参与全球事务和对付世界各地发生的武装冲突。其目的在于保护并促进英国在世界重点地区的战略利益和经济利益，维护其世界大国地位。很显然，作为欧洲大陆均势战略的始作俑者，战后英国一直借助美国的力量维持其在欧洲乃至欧亚大陆的大国地位。自大英帝国衰落以来，英国的战略重点始终没有离开过欧亚大陆，特别是作为英国传统势力范围和主要能源供应地的中东和海湾地区。当然，随着英国追随美国谋取本国私利的意图进一步膨胀，它以武力干涉其他地区事务的可能性也不能完全排除。

更加注重提高军人待遇

卡梅伦政府之前为英军设计的转型路线图：《2012－2022年武器装备规划》，在实施中存在很大问题，且不说“差钱”几乎将使计划落空，即使“不差钱”，未来英军也可能陷入“有枪无人”的尴尬境地。

按照英军总参谋长尼古拉斯－霍顿的说法，《2012－2022年武器装备规划》“过度强调武器装备及相关技术的作用而忽略了人力资源”，英军目前人力资源的匮乏已到了“病入膏盲”的地步，“军队空洞化”越来越迫近。霍顿甚至发出警告，如果政府再不增加入力资源预算，转型恐怕很难实现，“平时少养兵，战时多出兵”的国防政策也难以实现。特别是，英军在阿富汗和伊拉克旷日持久的军事行动，不仅给英国财政造成沉重负担，而且直接影响了英军整体士气与军队的吸引力。然而，卡梅伦政府上台后不太重视解决影响军人及其家庭的各种问题，军人价值、军人权益得不到有效保障，官兵士气不太高，军队吸引力不大。主张“脱欧”阵营的菜德伍德表示，英国退出欧盟后只会更好，“脱欧”省下的钱意味着英国根本不需要采取财政紧缩政策。因此，新的首相上台后，将进一步修正完善《军人服役条款和条件》，从工资、津贴、住房、医疗保障、退役军人进大学学习、殉职军人子女就学等方面入手，不断改进军人待遇和福利，以提升官兵士气。