中美贸易战今日摊牌，余永定提八条“应战”建议

作者：余永定来源：中国金融四十人论坛 2018-07-08

余永定

特朗普政府为什么要发起对中国的贸易战？

为什么美国政府对中国发起贸易战？答案在于地缘政治。在克林顿时期，中国被定位为“战略合作伙伴”，在小布什时期为“负责任的利益攸关方”，奥巴马时期中美发表联合声明要“共同努力建设相互尊重、互利共赢的合作伙伴关系”。2017年12月份由特朗普签署发布的美国《国家安全战略报告》则把中国定位为头号竞争对手。报告认为，美国“将应对其正在面临的世界范围内日益增长的政治、经济及军事方面的竞争。”“中国和俄罗斯企图侵蚀美国的安全和繁荣，是对美国的实力、影响和利益的挑战。中俄意图通过削弱经济自由和公平、扩展军队以及控制信息和数据来压制社会和扩大他们影响力。与此同时，朝鲜民主主义人民共和国和伊朗伊斯兰共和国独裁政府企图破坏地区稳定，威胁美国人民和美国的盟友，并残害他们自己的人民。跨国威胁集团，从圣战恐怖主义分子到跨国犯罪组织，正在积极地试图伤害美国人。”当然，“冰冻三尺非一日之寒”。2013年以后，中方推动建立“新型大国关系”，但美方不予以正面回应。2015年美国《国家安全战略报告》提到，寻求与中国发展一种建设性关系，但此时美国对中美关系的大讨论已经基本结束。特朗普上台后推出的几个报告，把中国定义为战略竞争对手，应该是“顺理成章”的。一定意义上，可以说小布什时代想做但因为“9·11”而被打断的事情，现在开始实施了。但是，也应该看到美国《国家安全战略报告》在把中国定位为头号竞争对手的同时表示：“竞争并不总是意味着敌对，也不一定会导致冲突。在竞争中取得成功是避免冲突的最佳途径。”

现在许多美国人非常后悔没有更早抑制中国，“养虎贻患”。当然，美国并没有认为中国像当年的苏联一样想要有朝一日“埋葬”美国，也并未认为将来中美之间必有一战。但美国是具有高度警惕性的国家。对美国来说，重要的不是意图而是能力。美国人会问自己，谁能保证在十年二十年之后，当中国变得足够强大之后，中国不会对美国下手？《国家安全战略报告》充分反映了美国精英阶层的这种担心。在这种情况下，可以预料，今后美国的对华政策就是要让中国和美国在经济上和军事上保持足够大的距离，至少领先中国二十年。如果美国自己发展的不够快，那就让中国的发展慢下去。

按美国《国家安全战略报告》的说法，美国过去认为“与竞争对手的接触以及将其纳入国际机构和全球贸易，将使他们成为良性的参与者和可信赖的合作伙伴。在很大程度上，这个前提被证明是错误的。”这是什么意思？不再同中国接触，把中国从国际机构和全球贸易中赶出去？这样做已经为时过晚。比较现实的做法大概只能是在贸易、投资、金融和科技领域防止中国从全球化、一体化和自由化中得到好处，进一步缩小同美国的差距。

当然，也不必对中美关系前景过于悲观。世界舞台色彩纷呈，你方唱罢我登场。克林顿时代中美之间一度陷入严重危机，小布什时代中国也一度被定位为美国的主要对手，但后来国际形势的发展，迫使美国不得不再次调整同中国的关系。但比较肯定的是：在今后很长一个时期，美中将在各个领域进行全面竞争。经济将是竞争最为激烈的领域。贸易战也将长期化、常态化。就外部环境而言，似乎可以说中国发展的战略机遇期已经基本结束。

中美贸易战引起的思考

最近几个月来的中美贸易争端使我们突然认识到，中国可能已经进入了一个新的国际环境，使我们不得不对许多问题重新或进一步思考。

1.积极捍卫多边主义原则，维护现存国际秩序。

在战后的几十年中，现存世界秩序为中国的发展提供了良好外部环境。中国应该继续为维护现有国际秩序而努力。中国将继续维护以联合国、世界银行、国际货币基金组织和国际贸易组织为支柱的国际组织的权威，执行由这些组织章程代表的国际法和国际行为准则。国际经济、政治和军事力量对比的变化，会导致对国际组织和国际行为准则进行调整的要求，但这种调整必须在现有国际法的框架下进行。

正如国际法专家廖凡先生所说，“从法律性质上说，WTO的各种协定属于多边国际公约；从地位上说是国际经贸领域具有普遍约束力的最重要的多边规则体系。” WTO的权威必须得到尊重。WTO的缺陷应该通过新的谈判加以弥补，而不能在完成新一轮WTO谈判之前，用单边、双边甚至地区性的解决办法代替WTO的解决办法，否则，国际贸易将处于失序状态，危害世界经济发展甚至危害世界和平。特朗普的单边主义正在遭到世界各国越来越多的反对，中国可以联合欧洲、日、韩、印和发展中国家，倡导恢复乌拉圭回合以来限于停顿状态WTO谈判。维护多边贸易体制，反对美国的单边主义。

中美贸易争端只能通过中美双边谈判解决。但首要问题是谈判的法律依据是什么？美国对中国发起贸易战的法理基础是美国的《1974年贸易法》第301条款（简称301条款）。301条款允许美国政府对“不合理或歧视性并对美国商务造成负担或限制的行动、政策或实践”的外国政府采取行动，即便这些实践并未明确违反国际协定。一个是国际公法，另一个是国内法。到底应该根据什么法来处理国际贸易争端呢？崔凡教授指出：1995年WTO成立时，美国发表行政行动声明，表示会依照WTO规则实施301措施。1998年欧盟诉美国301案中，WTO争端解决机构确认了这一行政行动声明，即认为301条款从文字上看不符合WTO规则，但如果美国依照行政行动声明行事，则可以不认定301条款违规。欧盟接受了这一折中判决。“依照WTO规则实施301措施”的说法虽然有模糊性，中国必须坚持以WTO规则为谈判基础。中国的贸易行动、政策和实践是否违反了WTO规则？如果违反了，请拿出证据。如果没有违反WTO，则对不起，您的要求是得不到国际公法支持。第二个问题是在哪里谈？是在日内瓦还是北京和华盛顿？即是通过中美之间的双边谈判，还是中美通过WTO磋商机制和争端解决机构（DSB）来解决中美贸易争端？中方采取了“两条腿走路”的方针。4月5日，中国就美国进口钢铁和铝产品232措施和301措施，在世贸组织争端解决机制项下向美方提出磋商请求，正式启动了WTO争端解决程序。4月18日，美国宣布已同意就钢铝和其他产品的征税措施与中国进行WTO磋商。根据WTO规则，如果60天内磋商无果，争端可以交由DSB任命的“小组（panel）”裁决。尽管中美双方进入了WTO争端解决程序，但主战场显然仍在北京和华盛顿。实事求是地讲，日内瓦磋商的重要性无法同中美双边谈判的作用相比。但是，如果直接接受中美双边谈判的结果，无论谈判结果如何，都意味着WTO争端解决机制并未发挥作用。中美贸易代表进行的谈判和通过WTO争端解决机制进行谈判如何协调，如何让WTO争端解决机制在中美谈判中发挥作用，对于维护WTO的权威有着重要意义。美国要求中方撤回向世界贸易组织提出的磋商要求。中国没有接受这个要求。我们是要继续完成WTO磋商，等待的DSB裁决，还是让WTO磋商不了了之？

2. 认真履行WTO承诺，在保证国家安全的前提下，坚持全方位的开放方针。

尽管301调查报告的结论完全站不住脚，中国对WTO承诺的履行也并非无可挑剔，301报告提出的问题也并非完全没有道理。中国在根据WTO承诺开放金融服务业和保护知识产权方面还有不小的改善空间。例如，中国在2001年签订的《中华人民共和国加入WTO议定书》的附件9《中华人民共和国服务贸易具体承诺减让表》中承诺：加入WTO后5年内，将取消外汇业务的“所有地域限制”；允许外国金融机构向所有中国客户提供服务；取消限制所有权、经营及外国金融机构法律形式的任何非审慎性措施，包括关于内部分支机构和营业许可的措施。此外，中国还承诺在满足一定条件后，“外国金融机构可以在中国设立外国独资银行或外国独资财务公司”。中国政府在2018年4月博鳌论坛期间提出进一步开放金融服务业，同中国当年的WTO承诺不无关系。在知识产权保护方面，中国也还有大量工作需要去做。不过，这里还应该强调，开放金融服务是个纯粹的贸易问题，同资本项目自由化和资本项目下人民币可兑换是两个不同问题。前者同WTO有关，后者同IMF有关。两者不可混淆。在中国注册的外国银行可以从事人民币业务和外币业务，但不能在违反中国的外汇管理条例的情况下，将人民币兑换成外币汇出中国或将外币兑换成人民币以购买中国资产。

6月29日国家发改委、商务部联合发布了《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》，大幅扩大服务业开放、基本放开制造业、放宽农业和能源资源领域准入。相信这是有关部门在对国家经济安全做了充分考虑之后做出的决定。不管中美贸易战的进程如何，中国都应该根据自己的计划逐步推进经济的对外开放。

3．正确处理深度参加全球分工体系和依靠自己力量掌握核心技术之间的平衡。

中国深度参加到全球生产网络的价值链，中兴事件暴露了参加这种分工的脆弱性。但是，如果脱离价值链，对中国经济增长的冲击也将是极为巨大的。美国破坏价值链的举动对美国自己经济的打击也是巨大的，因而对美国的政策选择也会产生一定制约作用。如何平衡各种关系，建立威慑平衡（类似核武器的恐怖平衡）使美国不敢恣意妄为，是我们必须仔细考虑的问题。中国全球生产网络企业应该积极同世界其他国家的同行一起努力，使全球生产网络价值链免遭破坏。同时，中国必须依靠自己的力量掌握核心技术，以避免中兴的尴尬。

4. 中国应该有什么样的产业政策？

尽管产业政策在中国是一个十分有争议的议题，中国目前也谈不上有什么系统性的产业政策，但美国朝野却对中国那些并不存在或只是在纸上存在，抑或得失参半的产业政策如临大敌。301报告充分反映了美国朝野对中国促进高技术产业发展的产业政策的担忧与敌视。在中美经济竞争中，美国的优势在高技术领域，而中国也深知赶超美国的关键是高科技。出于国家安全考虑，在高科技领域美国将尽一切可能，通过各种办法保持对中国领先10年到20年的优势。为了防止中国的技术赶超，美国“宁可自伤八百,也要杀敌一千”。美国的301调查报告和特朗普6月18日的讲话已经清楚的表明了美国的这一立场。特朗普政府开始谈论对中国学者和学生的限制，这使我们嗅到麦卡锡主义的气味。即便做到美国所要求的让步，也并不能求得美国打压政策的转变。

过去中国寄希望于“请进来”（市场换技术）和“走出去”（并购高技术公司）。在未来这两条路都将越走越窄。在这种情况下，中国想要缩小同发达国家的技术差距，以满足“人民日益增长的美好生活需要”，只能依靠自己搞研发。而企业和科研部门的研发没有政府的投入和大学提供的基础研究支持是无法实现的。这也就意味着中国必须有自己的产业政策。另一方面，我们也经历过无数产业政策失败的惨痛教训。我们应该讨论清楚：中国应该有什么样的产业政策，以及为使产业政策获得成功我们必须有什么样的制度保证。

5. 中国应该重新审视“走出去”战略。

“走出去”是我们自己近几年大肆宣传的“战略”。这一战略已经引起美国和其他发达国家的高度警觉。301报告认为中国企业海外并购活动在三个方面损害了美国的利益。第一，中国试图通过并购和投资实现产业升级，损害了美国企业的竞争力。由于中国企业得到政府补贴，以及拥有数千亿美元的各种基金的支持，美国高技术企业无法在全球市场上同中国企业开展公平竞争。由于市场份额的丢失，美国企业的研发可能不得不转向其他利润和发展潜力较低的领域，进而丧失长期竞争力。第二，中国企业比美国并购目标企业技术落后，根本无法给美国带来一般直接投资所能带来的技术溢出效益，因而将破坏美国企业的持续创新能力。第三，中国的海外并购人为提高了潜在并购标的物的价格，造成了整个知识产权并购市场的价格扭曲。

正如日本经济学家关志雄所指出的，为了阻止中国企业为获得先进技术而开展的并购等对美直接投资，美国的外资安全审查制度越发严格。值得提出的是，只要与“安全”挂钩，WTO的许多规则就可以被搁置一旁。根据《外国投资与国家安全法》（Foreign Investment and National Security Act of 2007，简称“FINSA”），美国政府下属的美国外资投资委员会(Committee on Foreign Investment in the United States, 以下简称“CFIUS”)负责监管对美直接投资。CFIUS有权依法审查海外企业以“控制”为目的的企业并购（M&A）以及由此产生的国家安全风险。如果判定美国的国家安全受到威胁, CFIUS就会要求外国投资人改变投资内容或放弃美国国内资产。2017年11月，美国参众两院联合递交了为增强CFIUS监管权限为目的的《外商投资风险评估现代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2017, 以下简称“FIRRMA”）。其中，不仅对以往的部分习惯作了明文规定，还决定将投资审查范围扩大到一些明显针对中国企业的领域。

在这种情况下，中国的以资金为基础的海外并购战略必然受阻，并且代价越来越高。中国应该给这种“走出去”战略降温。企业“走出去”应该建立在商业考虑的基础之上，依靠商业手段加以实施。除非特殊情况，政府不应予以干预。

5.中国同美国的贸易战应该是以战止战，有理、有利、有节，从容应对。

特朗普的谈判策略是所谓的“疯人战略”，极限恫吓，先是漫天要价，然后利用对手的心理弱点给予一点让步，以实现不战而屈人之兵的结果。美国政府在第一轮中美贸易谈判中提出的要求是一份无理的最后通牒，中国当然不能接受。面对特朗普的挑战，中国没有退路，只能依照WTO规则进行报复。其实，其他国家对美国也是这样做的。贸易战是否会进一步升级，不在中国的控制范围内。特朗普翻手为云覆手为雨，你的让步并不能保证特朗普不会得寸进尺。

6月18日特朗普威胁再对2000亿美元的中国商品加征关税10%，而2017年中国从美国的进口总额仅为1300亿美元。中国不可能对特朗普进行“同等规模、同等力度”的关税报复。但这里也并没有什么不可克服的困难。2000亿美元是中国对美国出口商品价值的35%，美国对中国出口商品价值的35%是454.5亿美元。我们可以对另外454.5亿美元的美国对中国出口商品加征10%的关税。如果特朗普再对另外2000亿美元的中国对美国出口商品加征关税，我们就再对美国454.5亿美元的出口商品加征关税。直到双方没有更多商品可以再加征关税为止。中国应该坚持市场化处理中美贸易的失衡，如降低关税、进一步开放中国的服务业市场（电信、医疗、教育和养老等服务业市场）特别是金融服务业、加强知识产权保护等等。采用提供购物清单的方法达成妥协，是一种非市场的解决办法，对资源配置可能产生消极影响。在坚守底线的同时，中国可以做出一些让步，让特朗普自吹取得了胜利。

有人主张在关税之外的其他领域，如投资领域，对美国进行报复。我以为中国的报复是不得已的、被动的，不应该主动挑起在新领域的冲突。此外，美国每次公布加征关税清单时都会用数月时间征求各方意见，中国也应该这样做，应该征求公众意见，不用急于确定清单，也没有必要急于实施报复计划。

贸易战没有赢家。美国和中国相互加征关税对两个经济有何影响呢？国内外都有一些利用一般均衡模型测算的结果。大多数研究认为加征关税对美国影响不大、对中国影响较大，但贸易摩擦不断升级会有何结果，目前还没有看到什么确定的说法。

美国第一批加征关税的产品大概有818种，价值大概为340亿美元，征税举措7月6日起生效。美国的清单是针对从中国产业政策、特别是从“中国制造2025”受益的产品。中国的反制清单则主要针对美对华出口量较大的产品。美国学者认为被加征关税的中国出口的大部分产品是美国和其他国家在华企业生产的，这些产品中的大部分是美国企业将会使用的中间产品和资本品。美国想通过对中国出口产品加征关税打痛中国，到头来被打痛的可能是美国自己。鹿死谁手还未可知。中国完全可以以从容不迫的态度应对中美贸易战。至少就目前情况看，中美贸易战对中国经济的损伤应该是有限的。中国完全可以吸收中美贸易战对中国经济的冲击。

6．通过法律手段，保护中国企业的海外利益。

多年来美国利用美元的霸权地位和世界各国企业对美国市场的依赖，挥舞罚款的大棒以维护法律为名行敲诈勒索之实。中企既然在国外经营就应该严格遵守外国的法律。但是，我们也不应该幼稚到相信只要我们遵守（主观上遵守）美国的法律法规，就不会遭遇到被敲诈勒索的厄运。今后美国将更经常使用禁运之类的大棒打击中国企业。由于美国的“长臂管辖”，即无论发生地在何处，任何人只要满足了“最小联系”（只要和美国发生了任何联系，哪怕仅仅是电话、邮件或银行转账），美国都具有管辖权（判罪），中国所有企业都会面临中兴式的危险。2017年6月30日，中国外交部发言人陆慷说：“中方一贯反对在安理会框架外实施单边制裁，尤其反对任何其他国家根据其国内法对中方实体或个人实施‘长臂管辖’”。“对于中国企业和个人，如果有违反联合国安理会决议的行为，一经查实我们会根据自己的国内法依法依规进行查处。”从外交部发言人的立场来看，美国对中兴的处罚并无合法性。但在实践中，由于缺乏反制能力，中国很难使“美方立即纠正有关错误做法”。今后，美国可能会把中资企业当作人质，绑架中国的外交政策。如果美国对某个国家（如伊朗）实行禁运，而中国的外交政策不支持这种禁运，中国企业怎么办？对于这种可能性中国必须准备好预案，颁布相应的法律，以减少自身所受到的伤害。“不付赎金”应该成为中国的一条基本原则。同时我们要认真研究中国海外资产（包括外汇储备）的安全问题，做好预案。

7.尽量减少中美双方的误解。

世界历史上的很多冲突甚至战争是误会引起的。中国应该努力减少美国对中国意图的误解。从301报告就可以看出，美国对中国的意图、战略、政策存在许多误解。基本上，美国过高估计了中国的实力和潜力。而我们自己的宣传则加强了美国的误解。虽然中国已经被美国定位为头号战略竞争对手，中国对中美关系的改善不应抱有更多的幻想，但无论在地缘政治领域还是在国内政治、经济体制改革领域，中国还有很大政策调整的空间。中国应该继续坚持邓小平韬光养晦的战略方针。中国应该尽量使中美两国不陷入修昔底德陷阱。

8.中国应该把更多的资源用于国内，做好自己的事。

中国最终能够立于不败之地的最可靠保证是幅员广大、人口众多，并且已经建立了一套比较完整的经济体系，可以依靠庞大的国内市场最大限度的实现规模经济。另一方面，中国的外部环境已经发生根本变化：中美贸易摩擦将长期存在，中国很难继续维持对美国的巨额顺差；中国企业走出去、获取先进技术的道路越走越窄；中国通过市场换技术的模式已经基本失效；中国的“一带一路”倡议也会面临越来越多挑战，输出过剩产能虽能给中国带来喘息时间，但也可能会耽误中国的结构调整。因而，有必要对过去的出口导向、大力引入外资政策进行调整。中国应该先切实落实十八届三中全会的各项改革措施，切实把经济增长动力转到自主创新和国内需求上来。

总之，在继续坚持“和平与发展”时代看法的同时，应该看到中国的外部环境已经发生了很大的变化。中国和美国日益走上竞争的道路，中美冲突将会越来越多，危机随时可能爆发，如何管理危机是中国对外政策的巨大挑战。中美贸易冲突将会长期化和常态化。中国需要对过去对的、成功的外经济政策进行调整，以便使中国能够在未来的几十年间继续保持平稳发展，为建立人类自由、民主、平等和繁荣的命运共同体做出应有贡